農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的愛心互助金扶貧模式研究

蔣卓曄 時立榮

(北京科技大學 文法學院，北京 100083)

社會管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有的社會資源和管理經(jīng)驗的基礎上，引入新的社會管理理念、知識和方法，對傳統(tǒng)的社會管理模式及管理方法進行完善，從而建構(gòu)新的社會管理機制，更好地實現(xiàn)社會管理目標的活動。針對貧困農(nóng)村地區(qū)在實現(xiàn)跨越式發(fā)展的過程中如何創(chuàng)新社會管理這一問題，各地基層工作實踐積累了很多寶貴經(jīng)驗?！皭坌幕ブ稹币劳杏谥袊t十字總會在基層的扶貧救助工作與項目發(fā)展，屬于社區(qū)互助模式小額信貸的形式之一，是小額信貸扶貧模式在中國的本土化，該模式適應了極端貧困地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀與需要，有效整合了各種資源，尤其在自然災害頻發(fā)需要應急救助、扶貧資源集中但存在浪費的老、邊、窮地區(qū)得到實際應用。

一、愛心互助金模式

20世紀90年代，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所在我國率先開始進行小額信貸扶貧試驗研究，首次引進了孟加拉鄉(xiāng)村銀行小額信貸扶貧模式，推動了我國農(nóng)村金融和扶貧模式創(chuàng)新的進程。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，實踐經(jīng)驗顯示小額信貸并不是一個直接植入的過程，從一開始就受到中國各地實際情況的“有機化”，即小額信貸的本土化過程。本文認為小額信貸在中國的本土化主要體現(xiàn)在組織設計、協(xié)同發(fā)展、價值共生等三個層次，具體指組織是小額信貸的支撐因素，使得小額信貸的目標使命得以實現(xiàn)。同時，隨著核心業(yè)務的發(fā)展，反向促進組織設計。愛心互助金采用了“會員制”整合“基金會”的組織系統(tǒng)和邊界設計，保障了組織使命實現(xiàn)和組織自身發(fā)展的“共贏”；小額信貸自肇始之日就具有公益性質(zhì)，管理與執(zhí)行都具有社會化的特點。愛心互助金整合了政府扶貧戰(zhàn)略與政策、企業(yè)社會責任、社會組織服務功能、公眾參與等多方面因素，呈現(xiàn)協(xié)同發(fā)展；小額信貸的基本理念在于“相信窮人也有信譽，借貸是窮人的基本權(quán)利”。愛心互助金對小額信貸核心理念的變體體現(xiàn)在“增權(quán)賦能”理念與農(nóng)民樸素公民意識的對接。

綜合而言，愛心互助金是以互助會不計息的小額借款形式幫助農(nóng)民脫貧致富。中國紅十字總會的項目善款是愛心互助金的啟動資金，同時吸收政府配套撥款、當?shù)仄渌鐣栀?、農(nóng)民加入紅十字會所繳納的會員會費以及受益農(nóng)戶捐獻的資金等組成愛心互助金的基本金。愛心互助金主要職能為在實現(xiàn)本金平穩(wěn)增長的前提下，定期發(fā)放不計息的小額借款給目標農(nóng)戶，解決農(nóng)戶在發(fā)展多種經(jīng)營中融資難的問題。愛心互助金實行理事會制度，農(nóng)戶集體管理，會員高度自治?；ブ鸢l(fā)放借款后通過紅十字勵業(yè)幫扶培訓基地跟蹤指導、監(jiān)督、推廣農(nóng)戶的投資項目，以保障借款的實效。目標農(nóng)戶在獲得救助后，鼓勵其自愿以捐款或農(nóng)業(yè)技術(shù)捐贈的形式回饋愛心互助金。愛心互助金以促進“人”的發(fā)展為價值理念，倡導農(nóng)民參與、實踐培養(yǎng)和社區(qū)效益。

二、愛心互助金模式的社會管理視角分析

(一)愛心互助金的組織設計

愛心互助金依托紅十字會農(nóng)村工作的思路，核心業(yè)務在于針對農(nóng)村扶貧資源的集中以及結(jié)構(gòu)性過剩的實際問題開展扶貧開發(fā)工作。[注]林聚任、何中華主編：《當代社會發(fā)展研究第2輯——新鄉(xiāng)村建設專題》，山東人民出版社2007年版，第60-65頁。其組織設計可概括為紅十字會會員制度加公益型小額借款的基金會運作模式。其中，會員制與基金會交互統(tǒng)合是根本，會員發(fā)展與會員自治是保障。

第一，會員制整合基金會。愛心互助金在村民中發(fā)展紅十字會會員，以紅十字會會員作為其準入資格。(當?shù)剡€有其他形式的幫扶形式，村民有自主選擇入會與否的自由)。會員制明確了愛心互助金的有形組織邊界，作為組織的基本準入制度，有利于其實際服務對象與瞄準對象的統(tǒng)一，保證其減貧使命的貫徹如一，同時相對簡化了互助金借款的后續(xù)審批程序。就基金會的借款業(yè)務而言，會員作為一種身份象征，農(nóng)戶從加入初始就伴生“責、權(quán)、利”規(guī)定，享有被扶助的權(quán)利也同時應履行繳納會費(愛心互助金本金之一)、遵守借款合同、互幫互助、宣傳倡導等義務，以及參與管理的責任，權(quán)利與義務的統(tǒng)一和責任的衍生強化了組織成員的主人翁意識，同時保障了組織規(guī)章的落實。會員還是一種榮譽象征，“人道、博愛、奉獻”的紅十字精神作為愛心互助金組織的一種文化資產(chǎn)，是對會員農(nóng)戶的一種道德約束，減輕了借款風險。

第二，會員自治與發(fā)展會員相結(jié)合。愛心互助金將作為準入制度的紅十字會會員制進一步制度化，實行會員自治。愛心互助金施行理事會制度，會長1人、副會長2人、秘書長1人、理事7人、監(jiān)事2人，都是在村紅十字會會員中選舉產(chǎn)生?；ブ疬\行過程中的會員代表會議的召開、調(diào)查核實、風險評估等事宜都由理事會組織村紅十字會會員或部分會員代表舉行，例如每筆貸款都需要在會員代表會議上獲得2/3人數(shù)的同意，才能通過審批；再如受益農(nóng)戶在技術(shù)捐贈之后，就以捐贈會員自身為主要負責人推廣項目等等。貸款項目的“少而精”以及會員制的準入已經(jīng)減少了組織運行的成本，一體化服務的過程中又充分發(fā)揮了會員農(nóng)戶的參與、代表、民主選舉、管理甚至領(lǐng)導能力，這在制度框架內(nèi)給予了會員充分的自治權(quán)，既節(jié)約了組織運行成本，也有效整合和培養(yǎng)了人力資源，同時在農(nóng)村地區(qū)形成了紅十字會基層組織的實體。

(二)愛心互助金的協(xié)同發(fā)展

愛心互助金在發(fā)展過程中充分整合了各級政府、紅十字會、企業(yè)等方面的資源，特別是在貴州地區(qū)的發(fā)展模式可以概括為聯(lián)動型、嵌套化發(fā)展等特點，這些特點充分體現(xiàn)了愛心互助金在各地實際操作中所具有的協(xié)同發(fā)展的共性。

第一，聯(lián)動型發(fā)展，建設項目組織平臺，推動制度化管理。愛心互助金項目通過縣委縣政府，發(fā)布愛心互助金項目管理辦法及試行執(zhí)行辦法的通知，以自上而下的聯(lián)動機制保障項目實施。同時，以成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)紅十字會、村紅十字會，村民成為紅十字會會員作為項目準入資質(zhì)的方式，聯(lián)動發(fā)展基層紅十字會，實現(xiàn)項目自下而上的組織建設基礎；項目在執(zhí)行過程中，由縣紅十字會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)紅十字會三方聯(lián)合簽訂愛心互助金項目協(xié)議書，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導掛點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為申報單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紅十字會為執(zhí)行單位的形式進行產(chǎn)業(yè)項目申報，通過項目責任的聯(lián)動關(guān)系保障項目本金落實于鄉(xiāng)鎮(zhèn)但借款直接作用于村民和村中產(chǎn)業(yè)。在此基礎上，成立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紅十字會成員組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)愛心互助金管理委員會和由村支書、村紅十字會成員組成的村愛心互助金管理委員會。愛心互助金的申報流程包括農(nóng)戶通過填寫項目申請書及借款協(xié)議書和借款承諾書直接參與申請，村管委會根據(jù)農(nóng)戶的信用度、產(chǎn)業(yè)的可發(fā)展性推薦申請，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理委員會審查，縣紅十字會審批并配合嚴格的公示制度，由此，完成項目申報。可見，愛心互助金項目將公益基金的理事會運作有機植入了垂直行政管理體制中，初步形成了“村申鄉(xiāng)審縣批”的制度化建設和“一個產(chǎn)業(yè)、一個規(guī)劃、一套班子、一個考核辦法”的制度化模式。

第二，嵌套化發(fā)展，整合可利用資源，構(gòu)建集約化平臺。愛心互助金項目點的選擇，既基于對最易受損害群體的關(guān)注，也結(jié)合了當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)劃。愛心互助金借款以應急幫扶為主，同時借助當?shù)禺a(chǎn)業(yè)帶同期發(fā)展的力量，增強了互助金資助的后勁兒，助推借款戶平穩(wěn)發(fā)展。愛心互助金在運作中提供借貸、評審、指導、監(jiān)管一體化服務。我國一般的小額信貸機構(gòu)在審批發(fā)放貸款之后，很少跟進貸款投資工作。而愛心互助金的價值使命在于勵業(yè)幫扶，項目跟進工作成為其實際的核心業(yè)務。為了有效整合資源，愛心互助金突破了組織的內(nèi)外環(huán)境界限，為農(nóng)戶提供一體化的服務。雖然愛心互助金本身是非營利化運作，但其致力于落實借貸、評審、指導、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，保障每個借款項目都是盈利的，都是實際助益借款農(nóng)戶的。愛心互助金在一體化服務中涉及的機構(gòu)包括村委會、村紅十字會、愛心互助金理事會、愛心互助金勵業(yè)幫扶委員會、勵業(yè)幫扶的對口企業(yè)等，這些機構(gòu)圍繞勵業(yè)幫扶而各司其職。[注]紀曉嵐、羅建平主編：《城市化進程中若干社會管理問題研究》，華東理工大學出版社2012年版，第12頁。

愛心互助金的實施，凝結(jié)了多方的力量，也運用了多方的資源，充分彰顯了協(xié)同管理的公共性和協(xié)作性蘊含，保障了扶貧工作的實效。

(三)愛心互助金的價值共生

從小額信貸在我國的發(fā)展歷程來看，愛心互助金屬于社區(qū)互助模式的小額信貸的多種類型之一。愛心互助金的特點體現(xiàn)在實際操作中用“借”和“捐”取代了“貸”，通過“借”與“捐”，穩(wěn)固了愛心互助金的組織工作模式，尤其是以精神力量形成了村民自組織的凝聚力。愛心互助金升華了一般小額信貸的理念，強調(diào)“增權(quán)賦能”，注重對價值使命和文化理念的操作化。

第一，促使參與者自尊自決的價值理念貫穿組織制度建設的始終。愛心互助金不僅僅針對經(jīng)濟行為，組織設計以提升人的自尊自決能力為前提，始終落實“人”的因素：通過會員制的管理、服務職能的落實、文化價值的建構(gòu)等組織實踐整合資源。這在理念、制度層面形成了優(yōu)勢。[注]陳里主編：《論社會管理創(chuàng)新》(上)(下)，中國社會科學出版社2012年版，第12頁。首先，愛心互助金的參與者對紅十字會的“人道、博愛、奉獻”理念的認同，是通過成為會員、獲得幫助、回報組織的方式實現(xiàn)的，能夠獲得政府和社會給予幫扶的機會而脫貧致富，還能夠幫助別人，這種樸素的行為背后既有農(nóng)民“爭口氣”“有面子”的鄉(xiāng)土義利觀，又包含著農(nóng)民主體意識和自我實現(xiàn)意識的萌芽。其次，自尊自決的價值理念蘊含的理論理路在于承認并且保障農(nóng)民的金融權(quán)，同時要求農(nóng)民在參與金融活動中，鍛煉和實現(xiàn)其應履行的義務或責任。

第二，愛心互助金將使命導引和文化建構(gòu)作為主線整合全部資源。愛心互助金注重人的尊嚴與價值的實現(xiàn)，向貧困農(nóng)戶傳播助人自助觀念，在社區(qū)倡導“增權(quán)賦能”、“社區(qū)發(fā)展”等扶貧理念。這些思想與理念建構(gòu)了愛心互助金的組織文化，加強了會員農(nóng)戶的認同感與歸屬感，對會員也形成了道德約束，成為組織的無形邊界。另外，組織的積極文化對加入愛心互助金的農(nóng)戶會員個體起到了積極影響，增強了他們對自我的積極認知，提高了他們脫貧致富的積極性，整體改變了農(nóng)戶的精神面貌。

總之，愛心互助金將“人”作為統(tǒng)籌資源的核心：通過組織結(jié)構(gòu)設計，促進農(nóng)戶參與；通過協(xié)同管理，幫助農(nóng)戶脫貧致富；通過價值構(gòu)建，協(xié)助農(nóng)戶獲得自助互助的理念與能力。愛心互助金將分散的扶貧資源整合，再通過小額貸款的方式將資源積聚效應分散傳導給農(nóng)戶，農(nóng)戶項目成功標志著資源價值的實現(xiàn)。而因為組織與環(huán)境之間存在天然的聯(lián)系，最終，農(nóng)村社區(qū)將真正成為受益的終端。

三、愛心互助金模式的社會管理創(chuàng)新經(jīng)驗

斯科特指出，組織研究能夠加深我們對一般行動過程如何在不同的社會組織結(jié)構(gòu)中發(fā)生的認識。為什么在西南省份的一些貧困農(nóng)村會催生出紅十字會救助工作的新模式呢？本文認為，依托組織、協(xié)同管理、價值導向是農(nóng)村社會管理創(chuàng)新中的重要因素，這也直接對應了現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)勞動力虛空、資源結(jié)構(gòu)化過剩、價值多元的現(xiàn)狀。愛心互助金關(guān)注到農(nóng)民的切身利益問題，由物質(zhì)利益實現(xiàn)鉤沉出農(nóng)民思想觀念的變遷，通過協(xié)同管理的引導或激發(fā)，利益訴求在愛心互助金組織中得以實現(xiàn)。另外，愛心互助金不是孤立的組織，愛心互助金得益于紅十字會的本金支持，是根植于貧困地區(qū)整體扶貧環(huán)境中的一種本土化創(chuàng)新，其組織邊界清晰而穩(wěn)定，但并不封閉。它隸屬于社區(qū)互助模式小額信貸的體系中，但能夠靈活整合資源和創(chuàng)新制度設計。愛心互助金模式，在農(nóng)村社區(qū)的扶貧應用中初見成效，其推廣經(jīng)驗可以概括為以下兩點：

(一)根據(jù)農(nóng)村社區(qū)實際，貫徹組織使命

愛心互助金模式吸取了小額貸款的核心理念，但又不完全照搬小額貸款的管理制度。愛心互助金以公益捐贈、會員會費、人道金等組成本金，以嚴格的針對貧困戶會員的瞄準機制來保證其在不吸儲、無息借款、無償資助、無償投入的情況下實現(xiàn)了減貧助困和自身可持續(xù)發(fā)展的雙重目的，它解決了項目的短期效應難題，也解決了商業(yè)運作框架中小額信貸存在的現(xiàn)實問題，同時有效和長效地運用了扶貧捐贈資金，避免了扶貧政策的空置和扶貧資源的浪費。尤其重要的是，愛心互助金實現(xiàn)了其減貧助困的基本價值。小額信貸模式的理論本質(zhì)不在于將小額信貸機構(gòu)或中介(包括銀行、公司、基金會、相關(guān)注冊組織等，因為小額信貸的實體機構(gòu)種類多樣化，不再一一贅述)做大做強，而是實現(xiàn)信貸增值，尤其對于貧困地區(qū)而言，這種基本價值是不能偏離的。

愛心互助金從實際出發(fā)，在了解農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶需求、組織狀況、資源輸入情況的基礎之上，整合資源，搭建組織載體，以有效實體的運行落實小額貸款的核心價值，拓展了社區(qū)發(fā)展模式。

(二)整合社區(qū)資源，尋找最優(yōu)制度安排

愛心互助金秉承農(nóng)民參與、助人自助、社區(qū)發(fā)展等原則，以會員制和經(jīng)濟利益相關(guān)性將貧困農(nóng)戶“卷入”其中，在愛心互助金的實施過程中以農(nóng)戶的實踐邏輯塑造愛心互助金的基本制度，將制度化與“約定俗成”相結(jié)合，尊重農(nóng)戶權(quán)利，發(fā)揮農(nóng)戶能動性，不斷進行制度最優(yōu)選擇的探索。小額信貸模式的貢獻在影響力方面會形成集聚效應，會產(chǎn)生制度模仿，但這一制度并不是成熟和穩(wěn)固的制度安排，在具體的制度應用中的調(diào)整應指向資源的優(yōu)化配置。

制度首先會趨同，但又要有最優(yōu)制度選擇。小額信貸繼格萊珉銀行的成功經(jīng)驗后，在世界減貧事業(yè)中廣泛應用，在較成熟的小額信貸的理論和實踐框架內(nèi)，小額信貸本身在各地的實踐都有各自的特色，在理論領(lǐng)域的探討也未形成定論，比如格萊珉銀行也一直在進行關(guān)于是否吸儲等問題的討論，所以小額信貸是一種理想理論型，但在應用中形式稍有區(qū)別。本文提及的愛心互助金模式，對于扶貧難度很大，扶貧資源存在巨大浪費的貧困地區(qū)，是一種可借鑒的區(qū)域性的制度安排。

四、農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的建議

第一，愛心互助金模式作為內(nèi)生于農(nóng)村社區(qū)的組織形式，其實踐邏輯充分證明：貧困村在發(fā)展過程中，應該結(jié)合當?shù)氐姆鲐氄撸紫仁官Y源穩(wěn)定在農(nóng)村，再讓資源形成區(qū)域流動，而且資源的穩(wěn)定和流動都是相對的，不能超越扶貧目標。農(nóng)村社區(qū)作為一個環(huán)境要素，是最易通過地理優(yōu)勢、相鄰關(guān)系、地域歸屬感從而衍生組織，促進協(xié)同管理實現(xiàn)和樹立價值引導的單元，所以，農(nóng)村社會管理要立足于農(nóng)村社區(qū)，拓展多樣化的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展模式。

第二，愛心互助金本身作為一種農(nóng)村組織類型，其實現(xiàn)平臺構(gòu)建和目標控制的有效手段就是借助組織設計。愛心互助金模式以會員制和公益基金運作方式和項目跟蹤的管理模式發(fā)展農(nóng)村社區(qū)小額信貸，形成了紅十字會員基層組織實體，創(chuàng)新了地區(qū)社會管理，形成了社區(qū)發(fā)展效應。所以，農(nóng)村社會管理要發(fā)展農(nóng)村組織，同時，組織設計應立足于社區(qū)資源與目標人群的需要和特點展開，重點在于充分整合資金、人力等社區(qū)資源，構(gòu)建組織制度以承載使命實現(xiàn)。

第三，農(nóng)村社會管理的根本在于“人”，關(guān)注和滿足“人”的需求，激發(fā)和動員“人”的活力，即培養(yǎng)新型農(nóng)民。愛心互助金的理念和制度優(yōu)勢在于提升參與者的自尊自決能力，它促進了公民參與和互助價值認同，培育了社區(qū)發(fā)展的“人”的要素——特別是助人、公益、奉獻的人道精神，提升了公民素質(zhì)，開發(fā)了人力資源，是培養(yǎng)新型農(nóng)民的正確途徑，有利于新農(nóng)村建設的推進。愛心互助金培養(yǎng)了能夠捕捉資源信息和整合扶貧資源的新型農(nóng)民，是貧困村進行社會主義新農(nóng)村建設的根本。所以，資源的有效運用最終要落實到人的具體實踐中，只有新型農(nóng)民，才能有效融入農(nóng)村組織和社區(qū)中，改變農(nóng)村中“一袋馬鈴薯”、“一盤散沙”的格局，實現(xiàn)農(nóng)村社會管理的目標。

第四，農(nóng)村社會管理創(chuàng)新同樣遵循一切從實際出發(fā)的原則，各地區(qū)有自身的實踐邏輯。小額貸款模式也有其不同的成長期，應結(jié)合扶貧資源集中的貧困村特點和遵循小額貸款的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，因地制宜，創(chuàng)新發(fā)展。根據(jù)農(nóng)村金融的內(nèi)在規(guī)律，愛心互助金本金保值增值方式的多樣化以及其組織發(fā)展也還有待于進一步探索。