多元協作：基層政府創新管理的新戰略——以蘇州、淮安為例

金太軍 趙軍鋒

多元協作：基層政府創新管理的新戰略——以蘇州、淮安為例

金太軍 趙軍鋒

基層政府是社會管理的直接負責者，社區是社會管理的落腳點，二者之間的互動決定基層社會管理的成效。本文以“蘇南”蘇州太倉的“政社互動”模式和“蘇北”淮安的“助保工程”基層政府創新社會管理為例，探討多元協作這一社會管理創新的發展趨勢。

一、太倉、淮安創新社會管理的成功嘗試

基層政府與社區的矛盾在社區層面表現為“職能行政化”與“財力自給化”之間的抵觸。這種矛盾一方面導致社區的角色沖突，在職能上是“行政組織”，在財力上卻是“自治組織”；另一方面，又造成了基層政府與社區之間關系混亂。

太倉市的“政社互動”模式為解決這一難題提供了可供借鑒的、有意義的探索。“政社互動”是政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的簡稱，主要是通過政府行政權力的自我約束，實現基層自治組織的權力歸位；通過基層自治組織自治能力的提升，實現與政府行政管理的承接互動。首先，在界定多元協作主體的基礎上，對基層政府、基層自治組織和社會組織之間的關系進行設計，建立“城市—社區”體制（見圖一）。其次，建立聯系紐帶，確定協作類型。包括建立群眾利益表達的長效機制；通過網絡平臺建立政府與社會之間的有效銜接、共享信息，形成信任與協作關系；同時，運用報刊、廣播、電視、網絡等媒體，加強宣傳引導，形成良好的輿論氛圍。“政社互動”的“多元協作”屬于契約關系，即政府利用服務合同建構多元主體之間的協作關系。最后，明確協作責任。在“多元協作”中，每個主體都是行為者或社會管理的參與者，如何明確不同主體的不同責任，成為構建社會管理“多元協作”長效機制的關鍵。太倉市“政社互動”社會管理創新實踐被中央和省市媒體廣泛報道，被專家學者評價為我國行政改革的“第二次革命”。太倉市也先后榮獲全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位、全國和諧社區建設示范城區（市）和全國村務公開民主管理示范單位等稱號。太倉市“政社互動”模式從本質上講，是通過改變權力配置格局實現社會管理機制的創新，即是權力創新和機制創新的“二合一”。

圖一：太倉市“城市—社區”銜接機制

為解決淮安市區改制企業下崗失業、特困群體“養老保險繳費難”問題，讓這部分群眾老有所依、老有所養，淮安市積極探索、大膽創新，首創了全國領先的財政“助保工程”。淮安市社保中心從政策上尋求突破口，從擴面征繳上尋求支撐，集思廣益、創新舉措。成立淮安大眾助保基金會，并由其負責從銀行貸款；政府拿出少部分資金用于支付貸款利息，為困難群體繳納養老保險費。通過財政注資成立公司，實現運行手段市場化；財政提供全額貼息，實現特困群體續保零負擔。財政“助保工程”體系完整，實現特困群體全覆蓋，從機制上解決了困難群體養老保險續接問題（見圖二）。

圖二：淮安市“助保工程”多元協作結構圖

在“助保工程”的“多元協作”結構中，包括三種類型的角色：第一是政府，通過經濟工具、政策工具和管制工具進行利益綜合和信息溝通，協調各方需求和利益，處于樞紐地位。第二是民間組織，對助保申請人的資格進行審查，并與銀行合作，從助保人員退休養老金中扣還貸款，是助保對象和銀行之間的聯系紐帶。第三是企業，包括銀行和貸款擔保有限公司。貸款擔保有限公司為特困群體提供擔保，使銀行和助保對象之間建立一種契約關系，起中介和橋梁的作用，從本質上來講還不是純粹意義上的“企業”；銀行為助保工程提供資金，是系統運行的關鍵，是“多元協作”結構賴以建立的基礎。

通過以上分析，我們可以看出：首先，社會管理主體日益多元化。社會管理創新的主體不再僅僅局限于基層政府，社區自治組織、民間組織、企業以及公民個人都成為社會管理創新的參與者與合作者。其次，基層政府與諸主體之間的關系日益多元化。不再僅僅局限于以前的行政關系或管制關系，契約關系、對話關系、信任關系等互動方式的出現表明政府與社會之間的關系變化。再次，制度的規范和信息的交流日益成為多元主體銜接的有效紐帶。最后，雖然社會管理創新呈現出“多元協作”的發展趨勢，但是發展路徑并不是唯一的，關鍵是要與當地的發展需求相契合。這在一定程度上表明，經濟發展水平與社會管理創新路徑和社會管理創新的內容存在一定的相關性。

二、“多元協作”：基層政府社會管理創新的趨勢

面對轉型社會的常態問題和風險社會的非常態問題，各種挑戰和應對挑戰的方式也比以往更加紛繁復雜。單一的政府統管機制已經不能滿足快速變革的社會需求，尤其不適宜處理常常要超越組織邊界的問題。多元主體的利益訴求和參與欲求日益高漲，政府不再是唯一的社會管理者和公共產品的提供者。這要求變革我國原有的“政府包攬式”社會管理模式，提高多元參與水平，形成“多元協作式”社會管理格局，維護社會穩定，實現社會和諧。

1.“多元協作式”社會管理的內涵

“多元協作式”社會管理包含兩個層面：一是管理主體的多元；二是管理工具的多元。

管理主體多元是建構“多元協作式”社會管理格局的必要條件。它包括兩個維度：一是多元的異質性。“多元主體”的內涵不僅僅包括中央—地方、地方—地方和地方內部各職能部門，還包括基層群眾自治組織、社會組織、企業與公民等不同性質的非行政主體。二是多元的一致性。雖然“多元主體”性質類型差異很大、利益訴求各不相同，但卻是有一致性。那就是必須通過一致的協作實現各自利益，增進公共的利益。這要求“多元主體”在協作中“多而不亂”，需要通過各種聯系紐帶締結各種協作關系，實現“多元協作”中的秩序。

管理工具多元是建構“多元協作式”社會管理格局的充分條件。這里的管理工具是指“多元主體”之間的連接紐帶和協作關系。連接紐帶是指“多元主體”建立溝通渠道、協調各種活動的方式，一般包括兩種類型：信息化方式和制度化方式。協作關系是“多元主體”在連接紐帶的基礎上圍繞目標所形成的一種治理結構，它確定了不同主體在“多元協作”社會管理格局中的功能、作用和價值。一般包括契約關系、對話關系和信任關系等。契約關系是指通過服務合同確定多元主體在協作中的職責權限。對話關系是指多元主體之間通過溝通多樣化、交流常態化、反饋高效化和監督立體化形成的多面向互動格局，多元主體之間的功能、作用和價值是在這一互動中逐漸建構和完善的。信任關系是指多元主體通過信息交流、制度規范和文化融合，尋求社會心理認同，實現公共服務共享。

2.“多元協作式”社會管理的特征

“多元協作式”社會管理具有發展性。一方面，多元主體是不斷變化的，而且多元主體的協作能力、聯系紐帶也是不斷發展的。另一方面，外部環境是不斷變化的，這就決定了“多元協作式”社會管理的目標、內容、路徑和關系也必須“與時俱進”，隨著環境而變化。這是“多元協作式”社會管理保持生命力的關鍵。

“多元協作式”社會管理具有規范性。“多元協作式”社會管理的聯系紐帶是以信息化或制度化為基礎的，一方面，強調運用技術手段整合多元主體的有效資源；另一方面，強調運用制度規范多元主體的權限、方式和關系，把多元主體的職能和價值、權利和義務用制度確定下來。從而運用信息手段的公開性和高效性、制度手段的規范性和普遍性有效地約束權限、協調關系。

多元協作式”社會管理具互動性。“多元協作”中的各主體之間存在著相互依存、相互作用的關系，每個主體的功能發揮都有賴于其他主體之間的協調配合，任意主體的不協調都會影響整體功能的發揮。因此，必須加強多元主體之間的互動與整合，實現多元主體之間的良性互動。

3.“多元協作式”社會管理存在的問題

管理理念滯后。一是主體意識不到位。在調研中發現，一些基層干部認為社會管理的主體僅僅是政府，社會組織、企業以及公民等都是被管理的對象，不歡迎甚至排斥社會力量和市場力量參與社會管理，限制了社會管理的創新能力。二是服務意識不到位。一些基層政府在社會管理中行政思維泛濫，習慣性采取行政命令、強制方式與社會組織或企業打交道，缺少為社會服務、為企業服務的意識。三是合作意識不到位。一些基層政府簡單地將管理理解為“管控”，不斷加大對社會的控制力度，采取嚴厲措施對所謂不穩定因素嚴管重罰，結果只能是“治標不治本”、“按下葫蘆起來瓢”。

管理制度滯后。一是公民的有序政治參與制度建設滯后。我國的人民代表大會制度、政治協商制度、群眾自治制度、信訪制度等都規定了公民政治參與的權利、原則、程序和形式等，但是由于缺乏相關的配套措施和具體的操作機制，使制度性的政治參與成本高昂，絕大多數政治參與制度僅僅停留在文本意義上。二是公民的利益表達制度缺失。沒有順暢的利益表達機制，就不可能出現公民有序政治參與的局面。由于公民利益表達制度供給滯后，公民的利益訴求無法通過制度化的政治參與得到有效滿足，就必然會出現各種各樣的非制度化政治參與方式，激化了公民與政府之間的矛盾，導致社會逐漸失序。

三、建構“多元協作式”社會管理格局

社會管理創新的關鍵是理順政府與社會之間的關系，實現兩者的和諧互動。因此，以基層黨組織為核心，以基層政府為基點，以社區自治組織為紐帶，凝聚社會各方力量，建構“多元協作式”社會管理格局成為基層社會管理創新的必然選擇。

大力推進基層黨建工作，以基層黨建創新帶動基層社會管理創新。基層黨組織是黨在基層社會管理中的領導核心，因此，基層黨建創新是基層社會管理創新的原動力。基層黨建創新應該以服務社會為宗旨、以科學發展為導向，通過組織創新和機制創新，實現基層黨組織的可持續發展，搭建基層黨組織與社會多元主體的協作平臺。組織創新需要有效整合黨在基層的組織資源，逐步建立覆蓋廣泛、科學發展的基層黨組織體系，重點加強民營企業、社會組織、新市民和流動人口中的組織覆蓋和工作覆蓋。機制創新的關鍵是完善基層黨建工作運行機制，把黨建工作要求與基層社會發展任務有機結合起來，通過完善選拔考核機制、培養激勵機制和支持保障機制增強基層黨組織的凝聚力和生命力。

轉變基層政府職能，規范基層政府行為，保障社區自治權利。依照法律、法規厘清基層政府與社區自治組織之間的職責權限，凡屬社區自治組織依法負責的職責事項，由社區自治組織自主管理；凡屬基層政府行政職責范圍的工作，不得隨意分配給社區自治組織。可以嘗試將基層政府與社區自治組織之間的行政管理關系轉變為“契約協作”關系，通過簽訂《社區自治組織協助政府管理協議書》明確雙方的權利和義務。可參考太倉“政社互動”的模式，按照“費隨事轉、權隨責走”的原則，對需要自治組織協助管理的事項，推行“一攬子契約服務”，基層政府按照協議要求落實經費、設施和條件保障，對沒有法律法規依據的，社區自治組織可以拒絕承擔。這不但有助于提升基層自治組織的積極性，而且有利于維護社區自治組織的自治權利，實現了基層政府與社區自治組織之間的有機銜接。

創新社會組織管理，充分發揮社會組織的作用。

基層政府要培育多元化的社會組織體系，加快社區自治組織建設，進一步完善社區自治組織體系；并重點培育公益類、慈善類和服務類社會組織，充分發揮它們在反映不同訴求、維護弱勢群體權益、滿足公共服務多元化需求方面的重要作用。合法的社會組織是公民利益聚集和利益表達的有效途徑與維護社會穩定的重要平臺，如果引導得法，可以豐富基層政府的社會管理方式，促進社會和諧。淮安市的“助保工程”以社會組織“大眾助保基金會”為依托，通過銀行貸款、社會捐助和政府貼息等方式募集助保基金，幫助無力繳納養老保險費的特殊群體解決養老保險接續問題。短短五年時間里，已為5631名助保人員辦理貸款，發放貸款2934萬元，已有82名助保人員順利退休，享受到助保惠澤。

以社區為基礎，因地制宜創立社會企業。以社區為法人主體和管理主體，因地制宜創立社會企業，以企業的模式經營公益性組織，盈利部分實行“三三制分賬”，三分之一用于企業發展，三分之一用于社區治理，三分之一用于社會公益。這種模式一可以創造就業機會，解決社區部分困難群體的就業問題，減少社會不穩定因素；二可以提升社區的財力水平，有利于更好地開展社區工作，化解社會矛盾；三可以增強社區的服務水平，滿足居民日常生活的服務需求；四可以積累社會資本，透過組織社區網絡，推動社會的共融、創新與發展。調研中發現，一些地區依托社區成立的“愛心超市”已經具備了社會企業的雛形，政府應該準確定位、有效引導，使其成為“多元協作式”社會管理格局中的積極力量。

凝聚社會力量，積極引導企業、公民參與社會管理。積極引導和監督企業履行社會責任，完善基層政府與企業的合作機制。一方面，引入市場合作機制。例如，蘇州工業園區探索“碳排放交易”試點，政府通過與企業簽訂減排協議，建立自愿減排與交易相結合的機制，既給企業減排提供了激勵，又實現了政府環境保護的職能。另一方面，培養企業的社會責任感。借助行業協會、商會等行業平臺，通過政府指導逐步向企業家體內輸入“道德血液”，引導企業積極、自主地履行社會責任。同時，鼓勵和動員公民參與社會管理，變“被管理者”為“主動參與者”。一方面，借助通訊、媒體和網絡平臺，通過熱線、郵箱、微博和在線交流等形式，加強基層政府與公民之間的良性互動，增進彼此的了解、加強彼此的互信、拉近彼此的距離，在一定程度上可以預防社會沖突、緩和社會矛盾。另一方面，基層政府要宣傳動員和教育引導公民自覺參與社會建設。張家港市在流動人口管理中借力于民，以房東協會為載體，把房東由被管理對象轉變為管理者，促進新老市民融合溝通，有效凝聚社會力量，形成持久廣泛的社會合力，共同推動社會管理創新，共同維護社會長效穩定。

（金太軍：蘇州大學政治與公共管理學院院長，特聘教授、博士生導師；趙軍鋒：蘇州大學政治與公共管理學院博士研究生）

責任編輯：戴群英