蘇南自主創新示范區建設的法治保障

陳愛蓓

蘇南自主創新示范區建設的法治保障

陳愛蓓

蘇南自主創新示范區地處上海核心、皖江城市帶、江蘇沿海開發等國家戰略的區域鏈接點，由蘇州、無錫、常州、鎮江、南京五個地級行政區域共同組成，其中包含多個國家級和省級開發區。建設蘇南國家自主創新示范區，既是江蘇實施創新驅動戰略的需要，也是推進大蘇南甚至長三角地區經濟、社會轉型發展的機遇。這種大范圍、跨行政區域管理的國家自主創新示范區，在國內沒有先例可循，需要在政策、法規等制度建設方面通盤思考，并依照法律程序制定相關地方性法規，為示范區規劃提供強有力的法治保障。

一、地方性法規、政策應貫穿區域創新一體化理念

目前，國務院已批準四個國家自主創新示范區，都是以高新技術開發區和綜合改革試驗區為基礎的行政區域。蘇南自主創新示范區在范圍上跨越蘇南五個經濟較為發達的城市，各地都有高新技術產業發展規劃，政策同質化程度高，行政管理復雜，跨區域協調、一體化發展的難度很大，應采取更有力的措施，通盤考慮示范區建設的政策、法規制度。目前，蘇南城市的相關規范較為零散，省有關部門有必要整合蘇州、無錫、常州、鎮江、南京五市現有有關自主創新的各類規劃部署和政策文件，并在充分研討、協商的基礎上，吸收提煉各地首創、合理的政策措施，以法律、法規和行業自律等形式，明確蘇南國家自主創新示范區一體化發展的政策、法規導向，并樹立“大市場、大區域”的觀念，優化政策結構。

實施差異化發展戰略，加強城市間的專業分工。關稅同盟理論強調分工專門化，蘇南自主創新示范區要形成合力，就要在政策、法規上逐漸淡化行政區意識，強化示范區規范，通過合理分工，從各地創新資源稟賦和現實發展基礎出發，形成優勢疊加和互補的發展格局，增進蘇南各城市各自的利益和整體的利益。

打破行政區劃的束縛，統一政策、建立共同市場。實行市場主導型的區域創新模式，先是由企業參與、市場主導，最后才到政府間的協商和政府間的制度安排，必要時在省級政府層面設立專門機構，負責蘇南大區域的宏觀規劃和戰略協調。

通過制度創新推進區域創新一體化。蘇南自主創新示范區在加強科技自主創新的同時，更要關注綜合自主創新，充分發揮蘇南地區的諸多優勢，爭取成為全國探索區域綜合自主創新的示范區。因此，需要加快企業制度創新、金融制度創新、社會組織制度創新、科技制度創新、社會文化制度創新，體現示范區在資源整合、產業升級、成果轉化、機制創新、人才聚集等方面的先導示范作用，充分發揮政府在創新激勵、創新融資、創新人才開發、創新文化培育、創新服務體系建設等方面的影響，形成指導蘇南自主創新示范區建設的政府規章，為出臺相關地方性法規奠定基礎。

二、將創新一體化保障性政策、法規置于示范區規范體系的核心地位

蘇南自主創新示范區建設是一項復雜的系統工程，其中法制創新最為關鍵。因此，示范區發展要把各項保障性的政策、法規制度建設推到前臺，逐漸將各地政府的競爭重點轉移到創造良好的法制環境上來。事實上，WTO規則等國際規范的倒逼機制，也在強制政府逐漸回歸本位，以優質的制度取勝。蘇南示范區在創建過程中，要重點形成創新一體化保障的法制環境。

完善科技創新成果轉化方面的政策、法規。針對目前科技成果轉化率較低的現狀，江蘇要借鑒國內外成功經驗，進一步完善對蘇南地區科研人才、創業人才的激勵政策，建立創新企業的股權激勵機制以及創新利益分配機制，激發管理人才和科技人才自主創新的積極性和主動性，促進人才資源與科技生產力的有效對接。同時，通過合理的評價考核政策，完善利益分配機制，更好地搭建科技創新與產業發展的橋梁。

制定保障關鍵創新資源示范區共享的法律規范。創新資源是極度稀缺資源。要形成創新合力、共同發展，蘇南城市間就要在創新法制上探索關鍵創新資源共享規范，提高大蘇南地區總體的自主創新能力。具體做法可包括由各級政府和公共部門主導進行創新投入，形成優質創新資源以及購買、租借民間生成的關鍵創新資源，建設蘇南創新資源庫和創新資源交易市場，完善交易法規等。

依法促進重大項目的合作創新。合作創新是國際主流趨勢，針對資金需求大、技術要求高、外溢效應特別好的一些重大自主創新項目，要通過制定相應的法律規范，在蘇南地區形成跨行政區域、跨部門、跨組織的合作創新機制，嘗試在示范區內摒棄傳統的重點考核GDP的方式，促進創新要素的流動，提高績效。

三、創新一體化扶持性政策措施要以法律、法規的形式加以固化

參照國家自主創新示范區的各項政策和管理辦法，江蘇要在政策和權限允許的范圍內，將蘇南自主創新示范區內采取的投融資扶持、稅收優惠、政府采購以及重大創新項目用地等扶持政策透明化，并用地方性法律、法規的形式固定下來，營造公平的企業創新環境，注重按照科技含量的高低來確定政策優惠導向。

科技創新需要與金融結合。江蘇作為國家促進科技與金融結合試點省份，要建設好科技金融合作示范區，可以在蘇南地區探索建立統一監管下的場外交易市場，爭取蘇南或全省擁有自行發債試點權，形成支撐不同規模，不同所有制企業創業、創新活動的多元化融資渠道，通過政策法規引導財政資金、信貸資金、風險資金流向蘇南示范區，促進科技創新和金融創新的有效對接，率先形成比較完備的科技投融資體系；在稅收政策上，要進一步落實引進技術設備免征關稅、重大技術裝備進口關鍵原材料和零部件免征進口關稅與進口環節增值稅、企業購置固定資產抵扣增值稅、軟件產品超稅負增值稅即征即退等鼓勵企業創新的各項優惠政策。

探索新的采購模式。將實踐中成熟的經驗通過地方性法規的形式確定下來加以推廣：一是創新過程采購。當政府需要一種新產品時，把該產品的技術、性能、品質、標準、用途等需求清晰描述出來，向國內外、內外資企業招標，誰能勝出就簽定購買合同。達到要求后，即采購其產品。此模式同一般政府采購的不同之處在于，它采購的產品事先是不存在的，需要通過研發才能實現；而一般政府采購的產品，是已經存在的，不需再進行研發。二是創新認證采購。就是對企業或新產品采取創新認證制度，包括研發認證、節能認證、環保認證等，不論國內外、內外資企業，凡通過認證的企業或新產品，即納入政府的采購范圍，政府在這個范圍內招標采購。三是小企業創新采購。在政府采購總額中小企業必須占有一定比例；根據采購額的大小對小企業傾斜。四是創新引導采購。對于高成長性的創業企業，政府給予一定額度的采購合同，作為信用引導其他企業采購或投資或者政府只提供信譽擔保，引導機構和私人采購。

四、建立高效、健全的知識產權保護體系

當前，在開發和形成自主知識產權的過程中，蘇南很多企業特別中小企業面臨著資金不足的困擾。政府應通過各種途徑和方式，建立創收投資體制，加大對技術研發的投入，為企業知識產權工作提供支持。

對前沿科學技術領域的開發，可由政府相關部門牽頭對新技術、新材料等的發展趨勢進行調查、分析和研究，并定期公布，以指引科研和開發的方向；對現有專利的評估，由政府相關部門組織專家對已經公開但還沒有產業化的授權專利進行篩選，評出一批有前景的技術，由企業選擇是否產業化；與知識產權相關的各政府部門（涉及科技、貿易、海關、司法等）要聯合起來，結合企業的實際需要，建立系統性的、經常性的預警工作體系，對專利信息進行采集和分析，對可能發生的爭端和產生的危害向相關部門發出預報；幫助企業建立專利管理系統，對企業的專利申請戰略和有效利用研究和開發成果的戰略提供有價值的指導。

要進一步加大對知識產權的司法保護力度。一方面，通過制定和提供知識產權訴訟指南，引導權利人充分行使訴權，發揮民事制裁在知識產權訴訟中的特殊作用；另一方面，建立知識產權案件立案、審理和執行的快捷通道，縮短訴訟周期。同時，繼續加大知識產權民事和行政案件的調解和協調力度，充分運用執行工作聯動機制，積極促成知識成果的轉化。法院各審判部門要探索知識產權刑事、民事、行政案件“三審合一”的審判模式改革，有效整合司法資源。加強與海關、工商、版權、質監、商檢等知識產權行政執法部門的溝通，建立工作協調機制，在證據收集、數額認定、法律適用、裁量尺度等方面規范行政執法程序，保證行政執法與司法審查標準的統一。

蘇南地區的高校、科研單位中科研技術力量比企業雄厚，每年都有相當多的科研成果申請專利或通過驗收。但是，多數科研成果卻沒有直接轉化為企業的生產力。很多企業持有資金，卻由于對發明人個人推介的項目缺乏信任等原因，不知道該投資哪些項目，或者不愿投資。因此，培育獨立的知識產權轉移中介機構，為高校和科研單位的科研成果與企業資金交換搭建平臺是值得嘗試的做法。這種中介機構可以通過一定的投資風險分擔設計，對技術成果的知識產權保護進行多樣性的管理，措施包括對技術成果加以評估，購買該技術，再轉讓給企業；將高校和科研單位的技術成果中介給企業實施；或者與知識產權的權利所有人成為共同合伙人與企業建立合作等，推進產、學、研結合和專利成果的商業化。

五、創新與國際規范兼容的一體化政策與法規

國際化的創新一體化政策主要體現在政策的兼容性、公共性以及政策的市場化、法律化程度四個方面。

示范區的創新政策要與WTO規則兼容。省政府對蘇南創新企業的各項扶持政策一定要符合WTO補貼與反補貼規則。在目前形勢下，政府有關部門一方面應深入研究WTO規則與國外反補貼立法的理論與實踐，加緊對現行的補貼政策進行一次檢查，認真梳理和調整與WTO規則不相符的補貼政策與措施，不再實施的要及時清理。同時，要不斷改進政府調控經濟和發展產業的手段，在出臺金融、產業扶持、國企改革、稅收和土地管理等領域的直接優惠政策和措施時，要嚴格審查，內容表述須嚴謹，防止不符合WTO規則和中國入世承諾的補貼政策與措施的條文出現；另一方面應通過制度和政策創新，制訂與WTO反補貼規則不相沖突的新的補貼政策，尤其是被其他成員國證明行之有效的補貼政策，以規避反補貼調查。

示范區的自主創新政策要具有公共性。隨著世界經濟一體化發展的深入，江蘇的自主創新政策要從追趕型的特殊政策體系走向社會化的公共政策體系轉變，逐步形成統一的、均等的社會化政策體系，消除各類創新主體在政策受益方面的差異，省政府在優惠政策、人才、基礎設施建設等方面，都要實行均等化的資源配置。追趕型、特殊性政策盡管力度比較大，能夠集中力量解決一些突出問題，但是只能覆蓋少數創新主體，不能惠及所有創新主體，特別是大量的傳統產業、中小企業、本土企業、服務業以及其他地區。

政策導向要符合市場規律和有利于激活市場。一是推動供給的政策，應最大程度地采取稅收優惠和后補助等間接手段，少數直接資助的項目，也應以企業用戶需求為導向，政府配套支持，而不能由政府直接去做；二是政策的對象范圍應從供給擴大到需求，通過鼓勵私人消費培育市場，帶動創新。

推進創新政策法律化。蘇南自主創新示范區要按照國際慣例，注重將創新政策作為綜合政策加以法律化，在高起點上進行制度建設，能夠用法律的形式穩定下來的政策就納入地方法規，從而實現創新政策與經濟政策、社會政策的協調一致。

六、形成執行創新一體化政策、法規的長效評估機制

對地方自主創新政策、法規進行實效評估是一項實驗性的工作，國內外都沒有完全成熟的經驗可資參照，建議由省級政府部門牽頭，組織一支研究能力強的團隊，不斷深入調研，發現新情況、新問題，為政策、法規的及時制定、修改提出前瞻性的意見。

蘇南自主創新示范區的相關政策、法規在總體上要與國家中長期科技發展規劃、國家產業振興規劃、“兩型社會”建設規劃、“十二五”發展規劃等對接。示范區內部可以嘗試建立以政府為主體，企業、中介機構、行業協會共同參與的示范區日常管理機構，加強橫向協調，推進各項政策措施的具體落實和對政府公共服務職能履行和政策執行的監督。同時，要不斷強化示范區政府部門的服務職能，探索市場經濟條件下政府服務新模式，在規范行政審批、公共服務外包、電子政務建設等方面有所突破，建立高效的行政管理體制?？梢蚤_展示范區內各類協會、商會、非公募基金和各類民辦非企業社會組織的直接注冊試點。出臺相關政策，重點支持示范區打造兩三個擁有全球技術主導權的創新型產業集群。

目前，衡量蘇南示范區各項自主創新政策貫徹落實是否到位的標準，主要還在于科技工作是否有推進，創新能力是否有提升，企業技術創新積極性是否調動起來，企業界、科技界是否從政策實施中取得實效等方面。因此，要通過開展政策落實行動，構建決策、執行和監督相分離的管理機制，建立多層次的政策落實及問效機制，科學鑒定政府科技政策實施和科技投入的績效目標。在此基礎上，構建科技政策、法規宣傳的省、市、縣三級聯動模式，形成科技政策、法規跟蹤反饋與監督落實機制，為推進蘇南自主創新示范區建設營造良好法治環境。

（作者系江蘇省社會科學院法學研究所所長，法學博士）

責任編輯：黃 杰