境外官員財產申報觀察

中共南京市紀委調研組

境外官員財產申報觀察

中共南京市紀委調研組

截至2010年底，在世界銀行數據庫中的176個國家中，有146個國家建立了公務員財產申報制度。從先行國家或地區實踐看，財產申報公示并非簡單一刀切，誰需要公開、向誰公開、公開什么，都有其合理有度的邊界和范圍。同時，并非凡是建立財產申報制度的國家或地區都很清廉。最近，我們根據“透明國際”組織公布的2012年全球清廉指數排名，在已建立財產申報制度的國家或地區中選取具有代表性樣本，對其建立的財產申報制度進行比較，以期從中獲得啟示和借鑒。

一、西方發達國家官員財產申報特點

整體上來看，西方發達國家普遍較為廉潔，其財產申報制度各具特色，但也有很多共性的特點：

一是各國都能結合本國實際實施財產申報制度。如加拿大即使并無明確的財產申報制度，但仍有其他信息公開和稅務申報等制度的嚴格約束。

二是在財產申報制度立法和實施上，都經歷了漫長的過程。從醞釀到立法、實施再到完善，確立了較為完備的制度，對申報主體、申報內容、申報時間、公示范圍、受理和監督機構、懲戒等都有明確規定。

三是注重平衡公眾知情權和官員個人隱私權。各國需要公示財產的官員僅是公務員隊伍中的高級公務人員，只占很小一部分，而英國、法國等國家僅需官員個人申報財產，配偶子女等并不需要申報。

四是各國實施財產申報時的技術條件遠不如現在，但都沒有以技術條件不成熟為借口，而是且行且看，逐漸完善。1776年，瑞典最早開始實行財產申報制度；1883年，英國頒布《凈化選舉防止腐敗法》，第一次將財產申報制度以法律形式確定；1978年，美國頒布《政府行為道德法》，成為目前最完善的財產申報法。經過200多年的發展和完善，財產申報公示制度已被公認為反腐“陽光法案”。

五是建立相應的配套制度。單獨財產申報制度并不足以消除腐敗，在權力制約、權力透明、權力監督上都有相應的配套規定，如社會信用體系、金融實名制等。但同時也存在著公示官員過少、核查難度大等問題。

新西蘭2012年全球清廉指數與丹麥、芬蘭并列第一，為全球最清廉的國家。上至政府總理、部長、國會議員，下至市長、區議會議員等民選公職人員的財產都需按規定申報。財產申報內容包括夫妻的共同財產，如房產、信托投資、公司股份以及其他任何與商業公司有關的事項，在對外交往中收取價值超過約合人民幣2600元的禮品時，也需要進行申報。總理、部長、國會議員申報的個人財產具體情況除在議會官方網站上公布外，還印刷成冊出版，公眾在公共圖書館等地方很容易查閱到。

美國自1978年頒布《政府行為道德法》后，經過不斷完善，建立起目前最完善的財產申報公示制度。美國的財產申報分為公開申報和秘密申報。公開申報的主體上至總統、下到薪水等于和超過16級的政府官員和雇員。除申報本人財產外，還必須申報包括其配偶或受撫養的子女的有關情況；秘密申報主體一般為文職人員、中下級官員或雇員。財產申報內容包括上年度所獲價值超過100美元的紅利、利息、租金和資本利潤，以及從事貿易、商業、投資或產品收益獲得的超過1000美元的資產利益；上年度從任何人處獲得累計100美元以上的謝禮，除親屬外的任何方面累計價值達250美元以上的食宿、交通運輸或款待方面的饋贈，以及除此之外累計價值達100美元以上的賠償和對任何債權人所負超過1萬美元的全部債務；上年度價值超過1000美元的除私人住宅以外的不動產和股票、公債、商品期貨交易及其他種類有價證券買賣交易；本年內所擔任過的公司、社會組織的官員、董事、合股人、代表、顧問等職務。除在國家安全部門工作或其他不宜暴露身份的官員外，大約有2.5萬名需要公開申報的高級官員和雇員的財產申報資料必須公布，隨時供大眾查閱復印。2012年，美國全球清廉指數排名第19位。

二、東亞發達國家或地區財產申報特點

相對來說，東亞發達國家或地區的規模和體量都較小，并深受儒家傳統文化的影響，財產申報制度形成了自己的特點：

一是重視頂層設計，制定完善的財產申報法規和配套制度，并由高層帶頭進行財產申報公示。如韓國時任總統金大中帶頭申報，強力推進。

二是推行內部檢舉告發和獎勵制度，并對告發者采取嚴密的保護制度。如日本的很多腐敗案件就是通過內部告發查處的；韓國對告發者最高可以獎勵約合人民幣1000多萬元。

三是采取適當的方法推進財產申報制度。東亞這些國家或地區都曾腐敗橫行，為減少阻力，在財產申報上采取靈活的做法，有效推進財產申報制度。如香港采取了特赦的方法，對過去的貪污腐敗在一定程度上既往不咎。

四是建立健全配套制度，為財產申報制度提供良好運行的制度環境和組織保障。如新加坡的高薪養廉制度、日本的嚴格審計制度、韓國直屬總統的防止腐敗委員會，并充分發揮非政府組織在預防腐敗中的積極作用。

以韓國為例，韓國于1993年出臺《公職人員財產登記制度》，官員財產申報制度成型，后又出臺多部配套制度完善財產申報。韓國的財產申報主體范圍非常廣泛，包括總統、國務總理、國務委員、國會議員等國家政務公職人員，地方各級政府首長和議員，四級以上國家和地方公務員，四級以上外交和國家安全企劃部公務員，法官和檢事，上校以上軍官及與此相當的軍務員，大專以上大學正副校長、院長，總警以上警察公務員等，政府提供經費的機構正副首長等，有關機關、團體中的高級職員以及根據國會規則、大法院規則、總統令所指定的特定部門的公務員和公職有關團體的職員等。財產申報內容包括本人、配偶、本人直系親屬（已出嫁的女兒除外）的財產。需登記財產內容包括：不動產所有權、土地使用權和轉賣權、礦產權、漁業權以及其他有關不動產規定所確定的可以使用的權利，動產、有價證券、債權、債務以及無形財產權。韓國的財產登記公開包括兩種情況：一是在申報結束后一個月內，在官報或報上刊載；二是欲成為選舉候選人的在候選人登記公告中公開。2012年，韓國全球清廉指數排名第45位。

三、發展中國家和地區財產申報特點

發展中國家的腐敗問題大都比較嚴重，清廉度也較低，雖然這些國家基本都制定了財產申報制度，但很多都停留在紙面上，效果不佳。

一是長久的腐敗根深蒂固，形成畸形的文化環境，人民對腐敗已經見怪不怪，甚至為了辦事也習慣于配合官員腐敗，如印度、越南等國家。

二是有些國家的財產申報制度未能與國情較好地結合起來，出現與實際脫離的現象。如印尼、阿根廷等國家，只要是公務員，全部都要進行財產申報和公開，沒搞兩年就夭折了。

三是缺乏有效的執行力。如俄羅斯和印度等國家，都制定了較為完備的財產申報制度，但在執行層面上卻流于形式，腐敗分子仍然為所欲為。

四是缺乏透明度，難以有效監督。法規、政策的制定和執行都處于不透明狀態，外部監督很難深入。

五是選擇性執法。財產申報制度成為執政黨打擊政敵、保護自己人的武器。司法系統的審判低效率和缺乏公信力，致使很多腐敗分子不僅逍遙法外，并且帶病提拔。

俄羅斯的腐敗由來已久。2008年出臺《俄羅斯聯邦反腐敗法》，后又簽署多項總統令，對官員財產申報問題作了詳盡規定，共同構筑了俄羅斯官員財產申報和公開制度。俄羅斯的財產申報主體大致可分為三個部分：一是擔任聯邦國家高級職位的人員及其配偶和未成年子女，包括總統、總理等國家級高級領導人員；二是擔任聯邦國家公務職位的人員，即聯邦國家公務員及其配偶和未成年子女；三是屬于非營利組織性質的國有公司負責人及其配偶和未成年子女。各類申報主體均須申報收入信息、財產信息、銀行和其他信貸機構賬戶的貨幣資金信息、有價證券信息、財產性債權債務信息。雖然總統和總理帶頭申報公示財產，但俄羅斯2012年全球清廉指數僅排名第133位。

印度在1964年就制定《中央文官行為準則》，規范財產申報制度，規定公務員必須申報詳細財產情況，包括不動產、股票、現金和銀行存款其他動產和債務等。印度法律中并無關于財產公示的規定。2011年席卷全印的“反腐敗絕食抗議”，促成了印度的官員財產公示制度，但也僅限于內閣部長級以上高官，在政府網站對相關信息予以公開，供公眾查閱。印度腐敗問題仍相當嚴重，2012年全球清廉指數排名第94位。

二、境外國家或地區財產申報制度給我們的啟示

從上述具體代表性的國家或地區實行財產申報制度的實踐看，財產申報制度在肅貪治腐中功不可沒。但我們必須看到，雖然100多個國家或地區都有財產申報公示制度，腐敗成災的國家仍不在少數，如俄羅斯、印度等國家都未能取得民眾所期待的反腐成效。

根據一些先行國家或地區的實踐經驗和教訓，結合我國社會政治現狀與行政改革實踐，要想確保官員財產申報制度在我國能夠有效建立和實施，還需要特別關注和解決以下問題：

基層探索和頂層設計并重。從先行國家或地區的經驗看，公職人員財產登記制度主要是針對高級和手握實權的公務員而制訂，而相關制度的制定和出臺最終也是由他們決定，如果依靠基層探索這種自下而上的“倒逼”做法，將會遇到很大的阻力。因此，如何將基層探索和頂層設計有效相結合，是官員財產申報制度出臺和有效執行的關鍵。

加快財產申報立法和制度配套。財產申報需要制度先行，且需要上升到國家最高立法層面，對申報主體，申報內容，申報時間，公示范圍，受理、監督與核查機構，程序以及懲處機制等進行切合實際的規定。同時，要完善經費預算和經費支出明細化、戶口管理、社會信用、不動產統一登記、金融實名等配套法律制度。

建立相對獨立的財產申報受理與審查機關。獨立的監管機制是制定財產申報法后，將財產申報真正落到實處的關鍵。境外國家或地區較多地采用受理機關與審查機關相結合模式，相分離的模式也有使用。同時，可利用科技后發優勢，建立官員財產數據庫，與民政婚姻登記系統、公安戶口管理系統、金融系統和不動產登記系統等數據庫進行對接，適時更新，網上登記，自動比對，及時提醒。

強化財產申報的監督與不實追究。不少國家或地區都建立了嚴厲的懲處機制。對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，根據嚴重程度，不僅進行行政和經濟處罰，而且還課以較重的人身自由權利的限制。可在現行的官員重大事項報告制度基礎上，探索官員重大報告事項抽查制度，按一定的抽查比例對官員的報告事項進行核實，在一定程度上摸清官員財產的申報情況，為統一的財產申報法的制定與實施奠定基礎。

避免將官員財產申報制度理想化。對治腐而言，官員財產申報公示只是一道防洪閘，可遏制腐敗的泛濫，卻無法切斷腐敗的根源。腐敗是一種系統的社會現象，反腐敗需要動用系統的措施和具有殺傷力的組合拳。官員財產申報是一記“重拳”，不是“必殺技”，寄望于官員財產申報對腐敗沉疴藥到病除，會過于理想化。有效遏制腐敗現象的發生和蔓延，必須全社會共同參與，建立健全懲治和預防腐敗體系，實行標本兼治、綜合治理。

責任編輯：張功杭