農地使用權流轉對我國耕地保護的影響及對策

胡心舟

(四川大學，四川 成都 610064)

一、提高農地使用權流轉效率是耕地保護的必然要求

(一)耕地現狀及耕地保護制度的問題

我國耕地資源的總特點是“一多三少”，即耕地總量多，人均耕地少，高質量耕地少，可開發后備資源少，而且我國各區域間耕地人均占有量極不均衡［1］。一方面我國耕地資源質量整體較差，表現在水土資源配置不佳、水土流失和環境污染嚴重以及大面積農田比重偏低;另一方面我國耕地資源數量減少過快，農地非農化速度加快，耕地閑置拋荒現象頻繁發生，國民節約集約用地觀念淡薄、用地粗放，據統計，“十一五”期間全國耕地面積凈減少616萬hm2，中央政府更是提出要堅守耕地面積1.2億hm2(18億畝)的“紅線”。

但國家對耕地保護制定的極其嚴格的制度卻顯現出越來越多的問題。一是耕地概念界定不清，現有定義是從用途、范圍和類型來定義的，缺乏三維空間上以及時間上的考慮;二是重量不重質，“占優補劣”現象嚴重;三是行政保護手段生硬，缺乏相應的法律保障和經濟調節;四是利益主體之間目標沖突，中央政府出于社會利益有動機保護耕地，而地方政府以及村集體分別由于經濟增長指標等績效考核指標壓力和農業稅取消的影響缺乏保護耕地的動力，農戶則既在種植業收益下降的現狀中缺乏種糧積極性，又在對長遠發展的思考后希望保護耕地［2］。而這些問題的解決需要農地所有權的流轉發揮作用。

(二)提高農地使用權流轉效率是耕地等資源優化配置的迫切需要

首先，促進農地使用權流轉可以利用其具有的邊際產出拉平效應和交易收益效應，滿足農村生產要素的合理流動和優化配置的要求［3］。市場機制的不完全暢通很大程度上使得耕地、技術等資源得不到充分的利用和協調，造成了耕地的浪費和耕地生產效率的低下，農地使用權流轉將是一種完善農業生產要素市場、加速農地(包括耕地)市場化配置的良好手段，以生產率的提高抵消很大一部分耕地數量減少所帶來的社會經濟損失;第二，建立靈活有效的農地使用權流轉機制可以防止耕地經營細碎化，推行耕地適度規模經營，減少土地拋荒和粗放經營;第三，農地使用權流轉可以節約大量的交易費用，以市場機制代替大多數高費、低效和盲目的行政性耕地保護手段。與遺留的計劃經濟思維下的行政性政策和指令來保護耕地相比，耕地及其配套的各生產要素在交易市場中根據其供求關系進行自覺流動和轉移更符合客觀經濟發展規律，更有利于調整耕地保護中各利益主體間的利益訴求，更易達到合理的種植業比較收益，從而更能激發農戶的耕種和保護耕地的積極性;第四，可以促進勞動力流動，有助于確立科學的土地利用方式轉變機制，加快農村城市化進程和新農村建設的進程。

二、明確當前我國農地使用權流轉主體、形式和條件

(一)農地使用權流轉的主體是農戶

農戶應有權自主決定是否將自己承包的經營權進行流轉以及如何流轉，這是農民擁有長期而有保障的土地使用權的具體體現。現在一些地方基層組織強迫農戶流轉承包地是錯誤的，鄉村組織可以對農戶承包土地的流轉進行協調和服務，但不能搞強迫命令，行政干預［4］。

(二)農地使用權流轉的主要形式有轉包、轉讓、股份合作制、反租倒包和抵押等

轉包。許多農民由于不同原因要放棄一定時期內承包農地的耕作而轉包給其它農民耕作，而且不需要發包方同意，因此這種形式非常普遍易行，在當前我國耕地的自發流轉中占據很大的比重。

轉讓。這種方式會讓承包方在承包期內失去轉出的這部分土地的承包權和經營權，這對沒有穩定的非農職業或者穩定的其它收入來源的農戶將產生巨大的未來生活風險。目前我國的《農村土地承包法》具有相關的條款對此予以約束。

股份合作制。它的一般建立程序是:將土地折股、設置基本股權結構、產權界定、規定農地使用權收歸社區集體經濟組織，社員只依據其擁有的股份分紅、確定按勞分配與按股分配相結合的分配方式、實行“三會”管理制度。股份合作制在耕地保護方面強化和確認了農戶對耕地的承包經營權，利于耕地規模經營，利于社員關心農業生產，但是這種股權具有很強的福利性質因而具有天然的封閉性，同時不利于農村地區城鎮化進程的推進。

反租倒包。它雖然有助于發展土地規模經營，但是行政色彩濃厚，容易產生尋租、暗箱操作等黑幕，目前總體上弊大于利，亟待規范。

抵押。耕地是一種生產要素，在市場經濟條件下它是一種資產，是有價格的。土地資產通過抵押等方式可以不同程度得到信用融資［5］。

(三)農地使用權流轉的前提條件

依據黨的“十六大”提出的“依法、自愿、有償”的土地承包經營權流轉原則，將農地使用權流轉的前提條件概括為以下三個方面:

一是農村非農產業要達到一定的發展水平，農村勞動力的轉移要達到一定的規模。從實踐來看，只有二三產業較為發達的地區，農民轉移到非農產業能夠獲得穩定的收入和長久的社會保障時，農戶才可能擺脫對農用地尤其是耕地的依戀，實現土地大范圍流轉。

二是堅持家庭聯產承包責任制中的核心部分。家庭聯產承包責任制實現了所有權、承包權、經營權三權分離，其中所有權一定要明確其歸農村集體所有，承包權一定要確保其關系穩定、承包期限延長，只有這樣，農地的經營權才能真正流轉起來。

三是農地使用權的流轉主要應當在農戶間自發、高效地進行。中國擁有眾多的人口和相對偏少的耕地，如果大資本強勢地介入農地使用權流轉市場，這種企業的掠奪式經營會在短期內造成大規模的耕地等農村土地的兼并，排擠出過多的農業人口，從而威脅到失地農民的生計和非農領域的就業環境。

三、促進農地使用權流轉從而加強耕地保護的對策

(一)加強對農地使用權流轉的法制建設

目前，我國農村地區缺乏農用地流轉方面的法律法規，特別是對于是否按規劃規定用途使用流轉耕地，是否非法占用耕地，所應負的法律責任的規定大多含糊不清，缺乏有效的執行性。應當盡快制定《農地使用權流轉法》《耕地使用權流轉管理條例》等法律法規，在法律上明確農地流轉市場的市場主體和其完善的產權，并制定配套的農地流轉監督管理機制及激勵機制，這樣可以激勵農戶盡心保護耕地和合理利用耕地，減少耕地資源的拋荒和閑置。

(二)農地使用權市場的建設

分兩個層次。一級土地使用權市場是集體土地使用權出讓或出租的市場，由于農村土地的所有制形式是勞動群眾集體所有制，它的社會職能決定了村民委員會一般會將土地使用權出租或出讓的權利限制在本村村民之中以維護農民的利益。但這同時產生了村民委員會對于土地使用權出租出讓的壟斷行為，致使該市場競爭不完全。因而國家要嚴格管制村委會出租出讓土地使用權的時限及面積等權利。二級土地使用權市場主要涉及土地所有權的轉租和轉讓，接近于完全競爭，所以國家和村委會應當較少進行干預。土地所有權流轉過程中的一切指標都應由雙方簽訂自由協議，以市場供求機制來調節量價。此外，為克服政府、村集體和農戶間的信息不對稱，降低交易成本，防止集體經濟組織的“以權謀私”，需要逐步成立一些與土地(使用權)流轉有關的中介機構如土地融資公司、土地財產評估公司、農地保險公司等。例如同一大塊耕地上有10戶農民的10小塊耕地，為了更好地實現自己的利益，8戶愿意流轉，夾在中間的2戶不愿意流轉就可能導致流轉無法進行。因此農戶雙方、村集體經濟組織、農技推廣部門、流轉中介機構等就可以協商議價互換地塊［6］。一旦農村土地使用權流轉市場趨于完善，作為農地主要種類之一的耕地的增減將會在符合土地使用權一級市場中國家對用途和數量等嚴格限制的條件下，在二級市場中主要由市場來決定。這將有利于減輕經濟發展對耕地的需求壓力，促進土地的集約、節約利用。

(三)農地使用權流轉中市場價格的確立

現在我國農村地區的土地價格機制遠未形成，土地使用權的商品化任重而道遠。從實際出發，農地使用權流轉市場中的商品價格(土地使用費)應由國家、集體和農戶三方共同博弈決定，至少應包含三大部分:其一是上繳國家的那部分稅金;其二是絕對地租和級差地租I;其三是村集體經濟組織等管理者的管理費用以及中介機構的服務費用。尤其需要注意的是，耕地作為準公共物品除了給耕地保護主體帶來生產性收益外，還有保障糧食安全、保持水土、自然景觀等大量非生產性收益，因此在實際的價格制定中要建立一套合理的綜合收益評價體系從而科學地確立耕地流轉的土地使用費，保障耕地保護主體的收益，提高其保護耕地的積極性。

(四)其他配套改革及服務

首先是土地承包經營權應當長期化，市場機制一定存在令一部分農戶的土地投資難以合理收回的情況，明確承包經營權的內容并保證其在更長期限內的穩定有助于克服市場失靈。然后是擴大農地承包經營權的范圍，應當還具有土地轉包和轉讓權、入股權、繼承權等等。再有是盡快建立完善城鄉一體化的社會保障制度，包括農村合作醫療制度、農村養老保險制度、農村最低生活保障制度等。最后要有專門的組織機構指導農民進行耕種等農業生產活動，提高耕作效率，在涉及土地使用權流轉，尤其是耕地等的流轉的問題上，要讓農民在“有法可依”的同時“有法會依”，切實保障耕地流轉中流轉主體的合理權益。

［1］王宏新.土地政策學［M］.北京:北京師范大學出版社，2009.

［2］任旭峰，侯風云.中國耕地保護制度演進及存在問題研究［J］.2011，(9).

［3］姚洋.中國農地制度:一個分析框架［J］.中國社會科學，2000，(2).

［4］遲福林.把土地使用權真正交給農民［M］.北京:中國經濟出版社，2002.

［5］劉艷.農地使用權流轉研究［M］.北京:北京師范大學出版社，2010.

［6］李殿安.關于農村基本經營制度和耕地保護制度的思考和建議［J］.農村經營管理，2009，(8).