美國拉美公共外交對中國拉美公共外交的啟示

成曉葉

(江蘇行政學院，江蘇 南京 210013)

一、美國在拉美公共外交機構的歷史沿革以及失敗的三個原因

(一)美國在拉美地區公共外交機構的沿革

美國對拉美以及加勒比地區的公共外交辦事處(The Office of Public Diplomacy for Latin America and the Caribbean簡稱S/LPD)成立于里根時期。是宣傳組織的一個內部機構，該辦事處由美國籍古巴人奧托·賴希(Otto Reich)運作并同時提供資金，奧托·賴希(Otto Reich)也是菲德爾卡斯特羅的堅定反對者。

從理論上而言該辦事處在美國國務院的贊助下運行，在議會的調查研究之后，決定由里根的白宮國家安全委員會副官奧利弗·諾斯上校負責(Colonel Oliver North)。美國對拉美以及加勒比地區的公共外交辦事處曾與中央情報局的宣傳專家和美國軍隊心理戰專家共同研究如何傳播以影響拉美民眾和刺激美國國會繼續為里根政府的旨在反對尼加拉瓜軍事行動撥款為目標的“白色宣傳”。該機構通過私下向記者泄露情報以此偽造出尼加拉瓜是一個具有威脅的國家讓美國支持的尼加拉瓜反政府游擊隊的“自由戰士”得到更多人的認可。

美國對拉美以及加勒比地區的公共外交辦事處在美國報紙的署名下通過了支持里根的社論專評。同時該機構也通過捏造事件以顛覆尼加拉瓜或讓其蒙羞來達到目的。除了捏造新聞控制媒體外，該機構也為親里根的游行團體和支持反尼游擊戰的集體提供信息。

在里根大選之前，S/LPD傳出了蘇聯米格戰斗機正降落在尼加拉瓜。結果這條引用的“匿名”情報來源被美國多家報刊轉載，同時也促使民主黨參議員討論針對尼加拉瓜的空襲行動。然而，這個捏造出的新聞后來被證實是一起惡作劇。許多記者在該事件后紛紛承認這條新聞來源于賴希的辦公室。根據邁阿密先鋒報(Miami Herald)的報道，S/LPD散布了大量的關于尼加拉瓜從蘇聯那里得到化學武器的謠言。美國新聞周刊(Newsweek)雜志也報道出桑迪諾政權的一些高官涉及毒品交易，美國禁毒官員聲稱這一指控沒有任何的證據。

1985年，帕特·布坎南(Pat Buchanan)(美國保守智庫)發布的“Eyes Only”備忘錄以及白宮通訊聯絡主管和S/LPD對最近的旨在支持反尼政權游擊隊“白色宣傳”所取得的成就進行了吹噓和炫耀。

除了通過捏造信息和故意泄露假新聞外，S/LPD對記者們也是甜言蜜語加強勢逼人。1984年4月訪問CBS時，針對中美洲的報道也是抱怨不斷。國務卿喬治·舒爾茨(George P. Shultz)在一份遞交給里根的備忘錄中表示“S/LPD正在做的事情已經提高了美國民眾接受信息的質量，在過去的幾個月中這些片段已被重復播放了幾十遍”。

1987年10月美國總審計長(Comptroller General)宣布S/LPD涉嫌在“超越公共信息可接受行為的范圍之外進行顛覆性的宣傳行動”， S/LPD同時也涉嫌違反了“美國國務院年度聯邦基金在未經國會同意下用于宣傳目的限制”。

(二)美國對拉美公共外交失敗的三個原因：意識形態、短期利益的主導、以自我為主的戰略姿態

美國影響力在世界各地都開始走下坡路的時候，拉丁美洲也不例外，拉美國家的反美情緒甚至可能高于一般的國家。拉美的反美情緒也與美國對拉美失敗政策切切相關，美國對拉美政策失敗的三個原因主要為：以意識形態為主導、短期利益取代長期戰略目標以及始終以美國為中心的態勢所造成的。

1.意識形態成為美國開展拉美公共外交的制肘

從冷戰到當代，美國對拉美的政策始終以意識形態作為出發點。早在二戰時期，美國對日本、德國等法西斯國家的戰爭也讓身為美國“后院”的拉美發了一筆橫財。由于二戰期間美國需要大量的戰略物資，而拉美作為地理位置上最接近美國的地區，理應成為美國的原料供應地、戰略物資傳輸帶和給養基地。到戰爭結束時，美國在大多數拉美國家中占據統治地位[1]。

美國在經歷了二次世界大戰的洗禮之后實力得到了大幅度的提升。在二戰之后其對手也從納粹德國和法西斯日本換成了共產主義國家蘇聯。1946年，喬治·凱南作為蘇聯使館時期的參贊人員向美國國務院發回了三封報告：《對德國戰爭結束前夕俄國的國際地位》，《1946年2月22日備忘錄》，《美國與俄國》，在這三份報告中提出了“遏制理論”。蘇聯受到一種狂熱思想的支配，只有遇到某種無法對付的力量時才會停下來。因此美國必須擁有足夠的武力，并準備使用“武力”才能夠避免“攤牌”。他建議用消除非共產主義世界中存在的大片軟弱和脆弱的地區的方法，來遏制蘇聯。為此，美國必須把蘇聯看成是政治上的“敵手”而不是“伙伴”。

1948年美國與20多個拉美國家在第九次美洲國家會議上通過了改組泛美同盟，而這次會議的主要內容便是討論所謂來自西半球以外的“共產主義威脅”問題，通過反共決議。為了加強對拉美的控制，對拉美許多國家尤其是具有社會主義傾向和帶有馬克思主義色彩的政權，美國將會不遺余力地推翻這些國家，即使這些政權是通過民主和合法的方式上臺執政的。危地馬拉阿本斯以及智利阿連德等被美國推翻的領導人都是經過合法選舉上臺的。

美國對古巴的強硬政策也引發了拉美多數國家的不滿。2004年小布什在邁阿密接受采訪時說：“我說出的話將和我的行動保持一致，如果古巴人民不能享受到如同在美國一樣的民主之風，我們就不會善罷甘休。”魯迪·朱利亞尼(Rudy Giuliani )在《外交事務》雜志上關于古巴問題也發表了義憤填膺的演說：“我們必須幫助古巴群眾改變他們的自由狀況，并且防止任何可能導致在勞爾·卡斯特羅領導下的古巴成為衰老的、腐敗的政權，只有對民主和自由市場的承諾才能給古巴帶來一個繁榮的未來”[2]。

美國作為二戰時期的主要參戰國，對戰勝法西斯具有不可磨滅的重大功勞。拉美作為美國的戰略運輸紐帶也為支援反法西斯戰爭提供了物質上和人員上的支持，在這一時期美國和拉美可謂是“雙贏”。但是二戰之后由于蘇聯的崛起，美國將共產主義作為新的敵人，通過“意識形態”來區分敵我以達到美國的戰略目的。美國對拉美左翼以及前拉美社會主義國家的“意識形態”干涉在二十一世紀世界多極化趨勢明顯，在拉美一體化進程加深以及拉美左翼紛紛執政的新拉美政治環境下顯得力不從心。而拉美社會在美國“意識形態”的干擾下經常被打亂正常有序的發展順序，此后美國只要出現涉及即將干涉拉美的傾向時，拉美的民眾都會神經緊張，這也為美國對拉美長期開展公共外交種下了不信任的種子，同時也埋下了失敗的伏筆。

2.對拉美政策時常以短期利益為出發點

十九世紀，美國對拉美的干涉通常以展示武力的方式展開。總體上而言美國對拉美的干涉常常以短期的戰略利益或是經濟利益為考量[3]。 1945年以后美國和拉丁美洲的關系由于當時主導世界的冷戰框架下變得異常復雜。政治、社會變化以及經濟發展甚至關于當地的安全和人口問題都與莫斯科和華盛頓的“或親或疏”的聯系有關。

冷戰時期美國對拉美的干涉釀成了悲劇性的后果，在拉美地區，美國干涉所留下的社會經濟遺產便是“鎮壓人民”、“地區欠發達”、“民主機制的缺乏”、“社會不平等”，而最惡劣還數美國對拉美的大屠殺。拉美地區人民的這些集體記憶依然縈繞在心，當他們回憶起這些事情時歷史的悲劇又會歷歷在目。在1948到1958年的冷戰期間，美國曾策動16起軍事政變和顛覆事件[4]。在這些事例中最為典型的是危地馬拉、智利、尼加拉瓜。

1953年初，美國國務卿杜勒斯在美國參議院外交委員會作證時說：“我有一種感覺，現在的拉丁美洲的情況有點像30年代中期共產主義運動開始發動時的中國那樣。他們開始仇恨美國人和英國人，而我們卻沒有對此采取適當的措施”[5]。 1954年3月艾森豪威爾在加拉斯加會議上極力要求危地馬拉首相阿本斯下臺，中央情報局對危地馬拉的顛覆工作也盡力控制在隱蔽的視線下，但美國對危地馬拉的干涉仍然是“昭然若揭”的。這次會議前后美國新聞署(USIA)就已經不停的對拉美地區進行反危地馬拉的宣傳。這些宣傳從某種程度上達到了美國的直接目標。但是美國的干涉行為尤其是在阿本斯下臺之后激起了拉美許多城市前所未有的憤怒示威。面對拉美的憤怒聲音，艾森豪威爾的官員卻回應道：“拉美的反美情緒源于拉丁美洲人的幼稚和不負責任”[6]。而諸如馬克·胡佛(Mark Hover)這樣的學者也提到通過推翻民主選舉上臺的阿本斯政府招致許多拉美人民的憤怒，這一舉動同時僵化了美拉關系以及美國與其他一些發展中國家的關系。對于艾森豪威爾以及杜勒斯等大部分智囊而言，推翻阿本斯政權的戰略重要性已經遠遠超越了這個行動將會帶來的潛在后果的思考。

此外，前總統林登·約翰遜決定于1965年派兵進入多米尼加共和國更是點燃了拉美群眾們憤怒的情緒，尤其是發生在美國由于巴拿馬運河事件與巴拿馬關系疏遠之后的短時期之內。作為前總統林登·約翰遜的駐多米尼加大使艾維爾·哈里曼(Averall harriman)表示：“大多數拉美領導人以個人名義支持林登·約翰遜對多米尼加的行動，這些總統以個人名義支持行動的原因在于這些國家的內部問題使得這些總統無法發表支持美國出兵多米尼加的公開宣言。”對于約翰遜而言，戰略重要性已經遠遠超越了與拉美國家之間維持友好關系的需要。

鑒于在阿連德之前，智利國內外都覺得這個政府還不壞，但是美國卻企圖用心理戰略的方式改變拉美民眾的這個觀念，在這份報告中指出“對智利的心理戰是改變局勢的關鍵；如果智利是一個平靜的湖，那我們就無法點燃世界。”但這種做法將會對美拉關系產生長期影響的思考卻沒有成為當時主要的聲音。亨利·基辛格也曾對尼克松說：“我們支持民族自決和尊重自由選舉是享譽全球的，我們在西半球方面堅持實行不干涉的原則以及尊重各國的國情也是大家有目共睹的，不僅拉美而且其他國家也將把我們的政策視為對我們口頭標準的檢驗，但是如果我們鋌而走險地違背這些原則其后果是不可估量的”[7]。

美國對危地馬拉、尼加拉瓜和智利等國的干涉，都是把這些國家領導人是否受馬克思主義影響以及是否同莫斯科和古巴之間密切的關系這些與美國短期利益相對立的戰略問題作為判斷依據，對短期戰略目的的追逐，以短期利益思考代替長期利益和更廣泛的戰略目標也讓日后美國在拉美的政策推行和外交往來變得捉襟見肘，這也是美國公共外交的失敗原因之一。

3.以美國為中心的外交思維難以打開拉美公共外交大門

美國從歷史到當下，一直都是以自我為中心的一個民族國家，這種優越的“中心感”可以追溯到歷史上美國提出的門羅主義。1923年，美國總統詹姆斯·門羅向國會提出了由約翰·昆西·亞當斯擬定的國情咨文，咨文中有關外交方面的主要內容被稱為“門羅宣言”。其內容大致可歸納為三個基本原則，即：“反對歐洲國家再在美洲爭奪殖民地”原則、“不干涉”原則和“美洲體系”原則。《門羅宣言》稱為美國用來反對美洲以外的國家干涉美洲事務的工具。該體系成立之初的確保護了美國的利益也阻止了歐洲對拉美的干預，但是該宣言在發表10周年后并沒有產生實際效應，1833年英國占領英國擴大英屬洪都拉斯(伯利茲)邊界，同年英軍奪占阿根廷的馬爾維納斯群島。1864年，西班牙以西班牙移民遭受秘魯種植園主的虐待的借口而占領欽查島。1825年，法國要求墨西哥索賠并對其宣戰時美國都置之不理，這一系列事件進一步加深了美拉之間關系的隔閡，也成為了拉美對美國不信任的前兆。

美國的政策一貫受純粹的國家利益和意識形態等一系列復雜因素的影響，就發展和種族層級而言，關于美國人一直優于拉美人的這種觀念是由于美國依靠強大的實力在該地區追逐自身利益的結果。而拉美人則無法對這種關系進行單方面的終結，因為這無論如何都不是一種平等的關系。馬克·吉爾德勒斯( Mark Gilderhus)在他的一本書《第二世紀》(The Second Century)中提到西半球理念(west hemisphere idea)雖然從某種程度上來說囊括了一切，但是它傳遞出親美的取向(pro-US orientation)壓縮了拉美人民自由選擇的權力[8]。

起初美國對拉美政策的強勢似乎是在拆自己的臺，忽視拉美人民的愿望和目標最終肯定又加劇了拉美地區的反美情緒。這種剛愎自用的性格加之意識形態的心態讓美國認為這種與生俱來的優越性與美拉之間關系的不平衡顯得毫不相關。而專門研究拉美人權的美國著名專家拉茲·舒爾茨(Lars Schoultz)認為美國大部分官員們都有一種拉美人是劣等人這樣潛在的思維方式。這種思維定勢甚至可以追溯到托馬斯杰弗遜在1813年的一封信中：他認為拉美人沒有能力去經營一個自由的政府，拉美的人民生活在黑暗的無知當中，他們篤信偏執與迷信[9]。在一百七十多年之后，美國前總統里根企圖要求桑尼諾民族解放陣線認輸(say uncle)[10]和美國前總統老布什(George Herbert Walker Bush)將巴拿馬領導人曼紐爾·諾列加(Manuel Noriega)貶低為“小矮子”(a small man )都是建立在美國優越拉美低等的基礎之上的[11]。

美國作為曾經的歷史大國，目前也是世界范圍內的頭號強國，美國的門羅主義為自身的發展提供了良好的地緣政治環境，甚至可以認為是美國崛起過程中必不可少的一環。它將美國置身于歐洲戰火之外，為剛剛獨立的美國提供了無與倫比的后天戰略機遇期，對美國自身而言其積極意義不可否認，但這種看似明智的發展卻是以犧牲拉美國家利益而始終以美國利益為優先考慮的做法，從很大程度上損害了美國在拉美的聲譽和信任。就美國而言，對拉美的政策必須摒棄長期以來美國的優越感，視拉美為平等的伙伴，美國才能與拉美建立合作關系和伙伴關系。

二、中國對拉丁美洲開展公共外交的必要性和可行性

(一)中國對拉美開展公共外交的必要性

中國是具有悠久歷史的文明古國，但在西方列強一系列門戶洞開的戰爭之后國際形象一落千丈，呈現在世界人民面前的中國是衰敗不堪、萎靡不振。而新中國之后，根據當時國際環境所設計出的“一邊倒”政策的出臺讓西方國家開始將集權、專制等意識形態的詞匯與中國聯系起來，阻礙了國外人民對中國的認知，也影響了中國的對外交往。但是在世界多極化、媒體訊息的迅猛發展以及交通通訊科技進步的全球化條件下為中國走向世界搭通了一座橋梁。經濟上而言，雖然中國已經成為了多個拉美國家的最大的貿易伙伴，但與拉美一些國家由于文化或是各方面的原因存在著貿易摩擦，政治上來說由于中國建國之初不得不采取關門發展式的政策導致許多拉美國家對中國的了解僅局限在由西方媒體所操縱的話語體系之下。在這種不實的報道下，中國的國家形象呈現出一種妖魔化和扭曲化趨勢。因此中國同拉美開展公共外交也是消除貿易摩擦和中國“威脅論”的必要性前提條件。

1.中拉之間貿易往來頻繁，為了消除貿易摩擦

韋明思第一個成熟的系列作品是《啊！侗家的陽光》系列，畫面正如他作品標題所指，充滿激情的侗寨沐浴在燦爛陽光里，人們也因為陽光而歌唱。這些作品畫面被金燦燦的橙色所霸占，他深情地描畫著陽光下木樓的卯榫和顫動的木紋。他的木紋描繪的靈感來自于70年代基弗爾（Anselm Kiefer）對森林毀滅的痛苦記憶的作品。同樣是浪漫主義的手法，不同的是基弗爾的木紋中滴出的是淚水，而韋明思的木紋里蕩漾的是陽光與興奮，他對于光的描繪是清新的。

中國和拉美之間的貿易量每年都在呈增長的趨勢，根據2011-2012年的拉美黃皮書的數據來看，2011年1-11月中拉貿易總額達到2200億美元，同比增長32.5%，其中中國向拉美出口1107.43億美元，同比增長33.8%，從拉美進口1092.63億元，同比增長31.1%[12]。

但是中國和一些國家仍然在出口的結構以及對象與拉美部分國家相似，因此存在著潛在的利益沖突。但就經濟現實情況而言，這種情況似乎缺乏說服力，有國外學者專著表明美國才是雙方的主要競爭舞臺，然后才是歐盟市場[13]。

因此以公共外交的形式擴大中拉之間的往來，加強溝通、促進理解、找到雙方利益切合點才能消除雙方經貿發展的障礙，這樣拉美商人才能更理解歷史文化條件下的中國貿易現狀。從而為中國在拉美打開更廣泛的市場獲得理解，贏得支持。

2.澄清“中國威脅論” ，中國在國際問題立場上需要更多拉美國家的支持

“中國威脅論”作為西方話語體系下長久不衰的話題，因中拉貿易的發展，一些與中國存在貿易摩擦或是堅持對中國實行貿易保護主義的國家和拉美那些親美政權和右翼政府始終是中國“威脅論”的有力支持者。中國做為一個崛起的大國，越來越受到世界的關注，但是也有一些西方大國利用資金和技術優勢壟斷世界輿論，以民主、政體和意識形態等方面的差異為借口，向中國發起輿論大戰，極力封鎖中國正面的聲音，使許多國家的民眾先入為主地接受大國的“觀念要挾”[14]。尤其是中拉當地距離較遠，中拉之間語言和文化差異較大，相互之間存在著溝通不暢理解不深的先天不利環境。這些因素為中國未來的經濟政治發展平添了許多不必要的麻煩，因此同拉美開展公共外交可以讓更多的拉美人了解中國，被中國所吸引，愿意在國際舞臺上為中國發聲或認同中國的立場，拒絕臺獨勢力和藏獨勢力在拉美的影響才是中國真正的外交之需。

(二)中國對拉美進行公共外交的可行性

中國作為一個擁有13億人口的大國，其市場的巨大需求為拉美帶來了許多機遇，也提升了中國自身的發展，雖然中拉之間存在著距離遠、文化習俗差異巨大以及語言溝通困難的問題，但是中國對拉美進行公共外交工作仍然具有操作的可行性。比如歷史上的往來就是很好的基礎，美國對拉美關注度的下降和轉移，為中國進入拉美提供更好的外部戰略條件，而拉美各國相互之間的公共外交活動也為中國公共外交走向拉美提供了良好的制度土壤。

1.歷史上已有很好的鋪墊

中國與拉美之間的來往記錄早在16世紀就已經記錄在案，中國與拉美的貿易通過太平洋航道發展起來，由于這條航線主要運送以絲綢為主的中國商品到墨西哥，因此這條航線也被稱為海上“絲綢之路”。一些拉美國家在18世紀因種植茶葉的需要也引進了一批傳授種茶技術的華工，與此同時帶有中國特色的瓷器、梳子、風箏甚至是建筑風格也帶到了拉美，中國文化和商業產品一時成為拉美的社會風尚，拉美大陸興起了早期的“中國熱”[15]。

因此從歷史的角度來看中國與拉美之間有著歷史悠久的友誼。2006年，拉丁美洲第一家孔子學院在墨西哥成立，隨后巴西、秘魯、智利等國都相繼成立孔子學院，而目前拉美大約有23個孔子學院這一現象也證明了在當代中國與拉美之間的交流是具有可行性的。

2.美國注意力的轉移以及美國對拉美影響力的下降為中國走向拉美提供了良好的外部戰略條件

中國與拉美這幾年持續交往的原因應該可以從小布什的外交政策方向上找到原因，2001年在911事件之后，美國的反恐政策使得拉美的地位退居次席，為中國進入拉美留下了真空地帶[16]。除此以外美國深陷伊拉克和阿富汗戰爭以及經濟危機的泥潭中，也是造成中國在拉美影響力上升的原因[17]。中國在一方面不僅關注發展中國家的經濟和政治問題，同時在亞洲、非洲和拉美國家這些“老朋友”和“新伙伴”之間建立全面的關系。另一方面，許多被美國外交政策所疏遠或是游離于當代國際體系之外的發展中國家將中國的崛起視為一種機遇，同時這些國家還被“一個強大的中國有利于世界多極化的形成”這種概念所吸引[18]。

美國對拉美的關注和將精力過分放在中東地區，以及一些錯誤外交政策的引導，使得拉美民眾對美國認同度和喜愛程度在近幾年明顯下降，這為中國提供了難得的外部戰略條件[19]。美國在中東收兵后又馬不停蹄的將視線聚焦于東南亞，這讓本身就不健康的美拉關系更加微妙，這也讓美國殺回拉美的聲音可信度不高，但這對中國又是一次很好的戰略暗示，抓住這次機會強化中拉關系，為世界和平與發展貢獻自己的力量[20]。

3.拉美之間已經進行一些公共外交的實踐為中國提供了良好的公共外交土壤條件

公共外交這個概念對于許多中國而言稍顯陌生，對于美國和拉美而言也許并不陌生，美國早在20世紀80年代就已經對拉美開展公共外交，雖然是個失敗的經歷但讓許多拉美的群眾了解到了公共外交的概念[21]。而在拉美國家之間也存在著公共外交的實踐，以古巴為例，古巴近幾年以文化交流發展援助和醫療援助的方式展開了公共外交的工作，古巴作為世界教育第一的國家憑借豐富的教育經驗和財產開啟了以教育為主體的公共外交，就古巴教育交流的文化外交形勢而言，古巴一直著力打造一個為來自發展中國家學生的教育中心。在1980年的中期，古巴大約有三萬留學生，這其中一半的留學屬于針對國外留學生的青年島教育工程(Isle of Youth education project)的一部分。不僅在古巴，2006年委內瑞拉也通過阿亞庫喬大元帥基金會向450名玻利維亞學生提供獎學金。

因此拉美國家之間或拉美對外開展的公共外交工作為中國對拉美展開公共外交提供了很好的公共外交土壤條件和經驗。

三、結束語

拉丁美洲在地理上有一個很大的特征就是“離上帝太遠，離美國太近”[22]。這一地理特征也意味著拉美與美國的關系是“抬頭不見低頭見”鄰居關系，但是美國并沒有利用這種地緣政治環境優勢與拉美共同發展，而是采取以剝削拉美為自己發展的方式以及一直對拉美以短期利益的考慮高于長遠戰略計劃的戰略思維，美國這一系列錯誤的拉美政策導致了拉美對美國的長期不信任，近幾年美國不停地染指中東地區和進入東南亞地區的行為進一步惡化了本身就不大和諧的美拉關系。中國與拉美歷史上就有過很好的交往，在美國對拉美關注度下降的同時，中國也理應抓住這次機遇加強與拉美之間的文化交流，為消除拉美范圍內的中國“威脅論”和貿易摩擦等不和諧的因素做好準備[23]。拉美和中國同為世界上的發展中國家和地區，在歷史上也曾經在同一時期反抗國外侵略者和殖民者，因而中國對拉美推行公共外交相較于西方等國家有更多的共同語言也更為便捷。

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