東北地方政府創新動力之現狀、原因與對策——基于“中國地方政府創新獎”的分析

李 靖，張舜禹

（吉林大學 行政學院，吉林 長春130012）

縱觀東北地區的發展歷史，其始終經歷著周期性動蕩，邴正認為：東北的政治、經濟、社會發展經歷了以輝煌、衰落、振興為主要特征的三個大的時期［1］。2003年我國頒布了《中共中央國務院關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》（中發［2003］11號）文件，該戰略成為東北再度走向繁榮的良好契機。此后，東北地區的經濟、社會發展在國家一系列的政策支持下取得了階段性成果。這對于目前仍處于我國經濟發展相對落后位置的東北地區來說既是機遇又是挑戰。振興即謀求發展，而變革又是發展之不竭動力，故推陳出新、適時調整是地域發展的應有之義。在走向振興的過程中地方政府發揮著主導作用，其創新動力的大小直接決定創新行為的輸出及其效果，決定區域發展的未來。因此，就東北實際情況而言，探討東北地方政府創新動力十分必要。“中國地方政府創新獎”（以下簡稱“創新獎”）是國內第一個由專業機構舉辦、以科學的標準和程序對政府創新進行評估的民間獎項。該獎主要分為四大類，即“政治改革”、“行政改革”、“公共服務”和“社會管理”。近年，全國各地對于“創新獎”的參與穩中有升，地方政府對“創新獎”的申報不僅是對其創新行為的肯定，同時也在一定程度上反映出了某一地域地方政府創新動力的大小。

一、“中國地方政府創新獎”與東北地方政府創新動力的關聯對接

地方政府創新動力不僅是誘發政府創新的源流，更是自始至終伴隨著政府創新行為并使之持續的堅石。在地方實踐意義上，不論是對政府組織本身還是引領創新的創新者而言，不斷培養和增加政府創新動力都是提高政府績效、滿足民眾發展需求的重點。

俞可平認為“政府創新動力來源于活生生的社會實踐。首先，政府創新的動力源于社會的經濟生活，經濟體制的變化直接地要求政府管理體制的變革；其次，政府創新的社會政治發展的邏輯要求；政府創新的動力來自于公民的政治需求。”［2］謝慶奎認為“政府創新的動力來自于國內外形勢的壓力、政治精英的努力以及社會發展的需求?！保?］張玉利用動因的概念談到我國地方政府創新的基本動力，認為“當代中國地方政府創新的基本動因，既存在于客觀的制度環境之內，又存在于主觀的內在需求之中?！保?］史丹、喬艷杰不僅分析了政府創新的動力因素還分析了地方政府創新的阻力因素，認為“地方政府制度創新的動力因素包括制度環境的變化、制度缺陷、利益訴求、地方政府追求政績?！保?］目前學界對于政府創新動力這一概念的界定均為松散表述，沒有統一的系統論述。本文從組織行為學的角度出發，試圖對地方政府創新動力這一概念進行界定，即：地方政府作為行為主體在輸出政府創新行為過程中激發該行為產生并使之不斷持續的各種內生、外生因素的總和。概括起來，地方政府組織創新動力主要有社會發展的需要、民眾認同的需要、官員政績的需要、地方政府之間競爭的需要、適應社會環境變化的需要等。這里的政府行為主體既包括政府組織本身也包括組織當中的個人，尤其強調政府創新的關鍵發動人——創新者。

地方政府創新動力這一概念本身因其抽象性很難對其進行標準的量化測量。目前，不論是在創新案例的實際探討還是理論研究的深入分析，沒有對東北地區的創新案例和地方政府創新情況的完整收集與系統匯總；同時缺少在基于地域現實基礎上地方政府創新的理論建構。因此“創新獎”因其專業性、涉及范圍的廣泛性、公平公正性等特征而具有能夠概括全國政府創新發展的特點和趨勢脈絡的權威性。因此，“創新獎”為系統地統計、研究東北地方政府創新行為及其效果提供了一個有力平臺。本文從東北地方政府對于“創新獎”參選的積極程度、獲獎情況輔之以實際創新案例的描述，實現“創新獎”提供的評選結果與東北地方政府創新動力狀況的關聯對接。

二、東北地方政府創新動力的現狀分析

在東北發展歷史、東北固有的特色文化和價值觀大背景下，本文從政府組織和創新者兩個層面出發，通過東北地方政府對“創新獎”參與的活躍程度得出東北地方政府創新動力存在的相對匱乏和后勁不足的現狀。

第一，就參與活躍程度而言，東北地方政府對參選的數量、質量、頻次均有所提升。東北地區地方政府對“創新獎”的參與從第二屆開始，且逐屆穩中有升。自“創新獎”創辦到現在總共六屆的評選中省級以下地方政府創新參選項目1 913個，其中有139個項目獲入圍獎，60個項目獲優勝獎。東北地方政府共獲“創新獎”7次，占所有獲獎項目的5%。從第二屆“創新獎”評選開始，每年都會有獲獎的省份。東北地方政府對政府創新的認識、實踐和參與程度，經歷了從寡到多，從幼稚到成熟的過程。在“創新獎”的四大類獎項中均有涉及，其中遼寧省是相比之下政府創新最為活躍的省份，獲獎項目占東北所有項目的43%。東北地方政府從第一屆的“零參與”到后來的在第五屆評選時達到一個小高峰，從偏重于政治改革、行政改革到逐步涉及各個方面。由上可見，首先，東北地方政府創新意識和觀念有所增強。這一點在獲得第六屆“中國政府創新獎”優勝獎的“民心網”項目中尤為體現。正是出于決策過程中加強與群眾互動的“責任意識”，在上級的支持下，“民心網”頑強地走過近八個年頭，滿足了大部分求助民眾的利益訴求。同時，其經驗也為全國其他省市提供了典范。其次，東北的地方政府創新帶來了政府行政運行效率的提高。以政治改革促進民主建設，以行政改革提高行政效率，以社會管理和公共服務改革帶動民生建設、解決農業問題，東北地方政府取得了不小的成績。最后，在東北引領創新的創新者發揮著越來越關鍵的作用。以梨樹縣村民委員會海選為例，第一場“海選”就是在時任常務副縣長的費允成的大力支持下完成的，他說：“當他們（村民）希望由自己推選村干部的意見反映到縣里時，我覺得符合中央精神和憲法規定，可以嘗試，應予支持。”［6］韓玉起提到：“讓政府部門和群眾面對面，讓溝通、理解的橋梁直通群眾的心坎。我們想搭起這樣一個平臺，于是有了民心網?！保?］“民心網”的誕生正是一群將自己的政治抱負與造福人民、服務人民的理念和時代需求結合在一起的創新者創辦起來的惠民政績工程。因而創新者創新理念和強烈的政治能動性是東北地方政府創新得以產生和持續的不竭力量。

第二，橫向比較而言，東北地方政府參與政府創新的活躍程度不夠；創新動力仍相對匱乏，其動力還有待于不斷激發和培養。首先，從參與評獎的時間上看，東北地區并沒有從一開始就取得成就，而是從第二屆開始獲得成績，這與從第一屆參評就有兩個項目獲獎，到目前為止已經拿到20個地方政府創新獎的浙江省相比差距很大。浙江省在所有六屆獲獎項目中約占17%。除了浙江省，與西部地區的四川省獲獎項目占總獲獎項目的約10%相比，東北地區的各省份的參與程度和獲獎比例都有待提高，其動力匱乏程度凸顯。其次，就獲得“創新獎”的項目而言，東北地區的行政改革、社會管理的項目相較于公共服務和政治改革項目來說獲獎數目相對較多，雖然近年在公共服務方面有上升趨勢，在東北需要面臨徹底的國有企業改革的前提下，“國退民進”趨勢亟待滿足、嚴重的“三農”問題亟須解決。對于亟須振興和發展的東北來說，多方面的政府創新、尤其是公共服務的創新是必不可少的。最后，從創新者的層面出發。即便是有一些政治能動性和政治行動能力強且擁有高超政治智慧的領導者，在“官本位”思想根深蒂固、人情文化盛行的東北地區來說，他們想要推政府創新得以實現和持續不僅需要超凡勇氣而且困難重重。沒有制度化、標準化的創新只能面對“人走茶涼”的悲劇結尾。梨樹縣作為村委會“海選”的領跑者，在今后發展的近25年間出現了難以持續的局面，如梨樹縣新豐村的村委會換屆選舉風波，一度造成了村民的恐慌。東北地區的部分政府創新項目也都或多或少面臨著因為缺乏制度化和標準化、創新者的注意力轉移或換屆可能出現創新難以推進和持續的問題。

三、影響東北地方政府創新動力相對匱乏的因素

東北地方政府的創新動力嚴重匱乏的現狀是無法滿足地區發展的需求的。東北地方政府的創新欲望還有待于不斷激發和增強。這種局面是在東北地區特有的地域文化和自然、社會環境等各種復雜因素的綜合作用下形成的。

（一）由內生需求角度解析東北地方政府創新動力相對匱乏因素

從內部因素來講，東北地方政府創新的動力來自于地區發展進步的需要、官員政績的需要、利益驅動使然、解決問題的需要等。

第一，人類普遍存在的惰性和心理慣性與“官本位”意識的結合作用。在人類變革和進步的道路上，人的惰性和心理慣性始終是抑制人類走向創新的一大阻力［8］95－96。人們總是習慣于在習俗、自己的生活方式和規律中生活。對行為規范、組織文化變化的不適應、對創新的不習慣而壓制創新。曾作為國家的老工業基地東北地區始終籠罩在計劃經濟的傳統之下，一直沒能徹底走出計劃經濟的陰影。由計劃經濟時期“全能政府”導致的政府過度干預市場配置資源的越位行為屢見不鮮?；谀壳暗呢斦w制，東北的發展不得不依靠中央的根本性支持。只有在中央指令指導下資金、技術等剛性支持才能從根本上推動東北發展，并取得一定成效。由于種種原因，長期以來“官本位”意識使東北地區的官員和人民對“權力”產生了盲目崇拜。強力行政文化大行其道，該思維逐漸抑制、磨滅人的創造性，使得人人恐為天下先，政府創新變成了使人陷入恐慌的“警報”。第二，東北人樂于安于現狀的事實與“勝者全得”意識的結合作用。2011年東北三省的GDP總量（36 048億元）相加也不及江蘇省一省同年的產值（40 088億元）。相較于我國東部發達地區也逐漸拉開了較大差距。東北三省依仗其原有優勢，卻仍然躺在“吃老本”的溫床上。老一輩人將“北大荒”變為“北大倉”的創業精神，“鐵人精神”、“大慶精神”在市場經濟轉型的今天出現了疲軟現象，人們越來越安于現狀。此外，東北地方政府對創新存在“創新英雄主義”的判斷，一些地方政府官員認為若不是中央或上級的推動，政府創新并不屬于自身的工作職責和績效考評范圍之內，即使創新取得了成功也是他人獲益，這樣一來即使有創新的想法和能力也不愿發揮。該畸形認識也是源于東北固有的思維習慣——“勝者全得”文化。由于“勝者全得”文化和英雄情結而產生的思想偏執，也使部分人對于引領政府創新缺乏自信。第三，“人情文化”根深蒂固，“義”字當先，無形中增加政府創新的成本。在地方政府創新的過程中，創新者總是一些富于創新精神、能夠左右逢源、科學處理好上下級和平級之間關系的人。這便是源于我國傳統固有的“人情文化”特征。“人情文化”能夠促進社會關系和諧、推動政府創新，卻也能夠帶來社會發展的不良現象。在東北，創新者所擁有的人情關系網絡往往卻起到了過于重要的作用，甚至能夠逆轉整個創新行為的結果。在高昂的社會資本之下，地方政府官員更加保守，對于外來創新和新思想的滲透形成阻力。正常的人際關系因“人情文化”的泛濫，成為創新的阻力，逼迫政府創新者因為不必要的應酬而疲憊不堪。東北人傳統上對于人際關系的依賴性很強，簡單的人際關系常被一個“義”字代替，人們的關系超過了單位歸屬性，小團體、小圈子隨處可見。公平競爭原則被顛覆，辦事效率急劇下降，增加政府創新的成本。

（二）由外部誘因角度解析東北地方政府創新動力相對匱乏因素

從外部因素分析地方政府創新動力來自于地方政府彼此競爭的需要、適應社會環境變化的需要等。但是就東北地方政府而言，其外在創新動力的形成也存在一定的阻礙因素。

第一，東北地方政府間的競爭沒有刺激創新反而使地方政府更加疲憊。首先，東北地方政府市場沒有在優越的資源稟賦上形成良性競爭，資源浪費現象時有發生。每年東北的各級地方政府都會得到來自中央政府多方面的支持，東北眾多的地方政府主體在對有限的資源進行博弈的過程中由于市場理念的嚴重缺失，并沒有使有效的資源流到最需要的地方，從而付出了很多不必要的創新成本。其次，盲目的競爭淹沒地方政府創新的目標，地方政府間的競爭壓力在向動力轉化的過程中缺少合作精神。東北地區是在區域分割和行政區劃的基礎上進行發展的，每個省都在各自封閉的區域中前進。而且，在現實的區域合作中，部分合作項目也并沒有達到理想的效果。區域合作并不是區域之間在地域上的簡單加法，還存在著各種關系和矛盾的理順與解決等問題。第二，中央政府在支持東北振興的同時并沒有合理的機制來激發和引導政府創新。首先，東北地方政府對中央政府的政策存在選擇性執行問題、缺乏有力的監督措施。中央對于東北的把握只是在大方向上靠文件、行政指令的形式完成的，而非通過立法的途徑加以解決。地方政府在缺乏有效監督的情況下，很容易形成“上有政策下有對策”的局面。其次，東北地方政府的重要領導的人事任免“欽差”大臣意味濃重，影響其創新。東北地方政府的重要領導由中央直接任命，出自本土的領導比重非常小，這使某些“欽差”領導者由于缺乏對東北地域深刻的了解和受“對上不對下”的觀念影響，即便是有創新的動力和行為也無法保證對東北的適用性。

（三）東北地方政府創新者的創新能動性開發尚未完全

美國學者榮迪內利（Dennis A．Rondinelli）通過總結西方政府創新經驗，認為創新部分源于“政治領袖和政府外精英的戰略構想，政治領袖的戰略構想有時能為政府設置全新的方向和日程，帶來創新?！保?］“創新者是社會潛在需求的發現者、匯集者和回應者?！保?0］他們是改革的領跑者，是政府創新觀念的實踐者。然而，在東北大環境下，很多政治家缺乏創新的熱情、不注重政治能動性和政治行為能力的培養，以遵從上級為目的而非面向民眾的觀念始終未得到根本性的轉變。除此之外，已經有過政府創新舉動的項目或案例在其持續與進一步推廣的過程中存在很多問題。創新者對于創新項目沒有制度化的保障和規范化的要求，導致一些地方政府創新行為中途夭折。

四、以“創新獎”為向導提升東北地方政府創新動力的對策

從東北地方政府自身、中央和東北區域內地方政府的合作創新，國際間的交流與合作以及創新者本身出發，提出提升東北地方政府創新動力有如下對策建議。

（一）轉變地方政府創新觀念，靠自主學習引發創新

東北地方政府對于政府創新的價值判斷、觀念理解對政府創新需求的產生存在著根本性的影響。東北地方政府應樹立正確的政績觀，在不斷學習基礎上形成政府創新的內生動力。

第一，樹立正確的政績觀，激發政府創新意識。由動力、目標、行為之間的必然聯系，若將地方政府創新視作東北振興和發展目標之一，將東北振興視作為個人政治生涯、地方政府發展的責任和使命，會從根本上激發、增強地方政府創新的主動性和創造性?！稏|北振興“十二五”規劃》為東北地方政府創新指明了前進的方向和目標。上級和國家對于東北地方政府創新的引導在地方政府創新目標化的過程中的作用至關重要，以往對于地方政府成就的評價標準應由一元向多元轉變，只有上級和國家的正確引領，通過對東北地方政府創新各方面的支持，使政府創新成為政府發展的目標。第二，培養地方政府學習意識、積累知識，對東北的地域文化和傳統思想進行“揚棄”。首先，大部分的政府創新都并非“原創”，而是靠因地制宜的學習和實踐得來的，創新的過程實質上也就是學習的過程。這就需要東北地方政府主動地多開辟地方政府學習創新經驗的渠道。不僅根據上級政府發展戰略的要求，進行被動學習，還要積極開展主動學習，無論是通過吸收和借鑒國內外的經驗和成果還是偶然的靈機一現都應得到重視，進而將學習慣例化，使地方政府創新所需要的知識養料因習慣性學習而有持久的更新。其次，在地方政府改革和創新過程中，應運而生的東北地域文化也發揮過不可小覷的作用。“政府本位”雖然存在，卻使地方政府重視黨內民主建設、基層民主建設和政府能力建設；“人情文化”雖然存在，但是某些政府創新者正是利用其社會資本存量為東北的地方政府創新推波助瀾；東北地方政府成功的創新案例都是良好的佐證，問題之關鍵就在于如何利用好社會資本實現政府創新。

（二）地方政府創新目標合理化，納入政績考核評價標準

適當、合理的目標能夠激發和維持動力，將東北地方政府創新目標合理化，并且在可能的基礎上量化到成為考核東北地方政府官員的政績考核評價體系，能夠更好地維持東北地方政府創新動力。

第一，地方政府創新目標化的基礎上，更注重目標的合理化。洛克（E．A．locke）的目標設置理論認為，合適的目標是激發人動機的重要過程［8］95－96。東北地方政府創新這一目標并不是通過幾個地方政府創新行為就能推動的，也不是完全只靠地方政府創新就能夠解決的。所以，在東北地方政府創新的目標設置過程中就需要其目標既富有挑戰性又符合發展的實際，在目標設置過程中，目標“夸大化”的情況也時有出現，盲目夸大政府創新與政績的聯系，夸大地方政府創新的價值，將政府創新目的化、指標化的做法也是不合理的，目標設置要合理而精準。第二，將東北地方政府創新納入政績考核的評價標準。為了全面落實科學發展觀，2006年，浙江省出臺了二十六條黨政干部綜合考核辦法。該辦法拋棄了與GDP直接掛鉤的考核體系。同年頒布的“十一五”規劃綱要指出政府責任這一思想也要體現到新的干部考核中來，政府責任要求地方政府樹立責任意識，對于亟須變革的東北來說，應當更加注重領導干部“勤”的考核，加強勤政建設，以適應創新與變革。

（三）鼓勵政府創新，誘發合作創新

進步的需求離不開有效的激勵和支持，東北地方政府的創新也是如此?！皠撔陋劇弊鳛椤爸袊胤秸母飫撔卵芯颗c獎勵計劃”的重要部分，它的激勵作用本身不容小覷。東北的區域分割阻礙了東北的發展，由政府創新而導致的合作創新不僅能帶動政治的繁榮也能帶來經濟的發展。

第一，充分發揮“創新獎”的激勵作用。得到“創新獎”的地方政府不僅得到了充分的激勵而且能夠通過參與獲得更多的創新經驗，推廣創新項目。在國外，“創新獎開始成為促進政府創新的工具?！保?1］在東北，各級地方政府應當提升對“創新獎”的認可、重視、參與程度，充分發揮其激勵作用。宣傳“創新獎”的同時，利用參與其中的機會滿足社會發展的需求。第二，加強與中央政府、地方政府之間的合作創新。中央對于東北地區的治理居于絕對的主導地位，但由于地方政府的政府創新行為與中央對于地方的謀劃可能有部分微觀層面的沖突，這時就需要中央通過對實際情況的深入了解，將實現國家經濟發展與東北振興二者目標的統一。中央—地方合作模式能夠有效增加由中央政府與東北地方政府關系未得理順所帶來的動力匱乏。此外，在現有區域合作的基礎上，通過制度保障實現地方政府之間的良性競合。2006年東北三省通過《東北三省政府立法寫作框架協議》，成立聯合工作組，對于政府和群眾關心的難點、熱點問題重點立法項目通過深入探討，共同立法，使成果三省共享。2008年，圖們、延吉、龍井三市通過聯合黨委也為朝鮮族自治州的區域發展與合作起了良好的協調作用。區域合作創新還應逐步向公共服務等更多領域滲透，實現全方位合作。第三，充分利用全球化時代國際上地方政府創新的援助和成功經驗。2009年聯合國為12個國際上因創新公共服務方式而取得顯著成效的國家頒發“公共服務獎”，對它們的工作給予充分肯定?？梢姡瑖H上政府創新的成功經驗和路徑，國外政府創新的研究成果，都為我國地方政府創新提供寶貴的范例。中國加入WTO標志著中國經濟與國際接軌，更加深刻地融入國際社會。國際環境、法律秩序環境的變化為地方政府制度創新提供了基本的制度環境，法律確立了發揮地方政府主動性、積極性的原則，增加了地方政府管理的自主性?？梢哉f，對于東北地方政府而言，這是一個促進、鼓勵東北走向振興的良好契機。

（四）注重培養具有政治“企業家”精神和優良政治行為能力的創新者

培養創新者的政治能動性及由此產生的創新愿望，是東北地方政府創新得以推進的原動力。這里的政治能動性包含兩個方面的內容，一是政治認知能力，二是政治行動能力。政治認知能力是建立在創新者樸素的政治理想和抱負之上的價值觀以及對現實政治的認知。政治行動能力也是使創新項目得以成功的有效支撐。

第一，創新者“政治”企業家的務實精神和高超的政治智慧是創新持續發展的關鍵要素?！罢巍逼髽I家具有創新的直覺、果斷的判斷力和睿智的決策，善于吸收新技術和新知識、利用新方法和新思維，對原有的資源進行創造性組合，從而找到解決實際問題的突破口，實現政府創新?！罢巍逼髽I家的精神和價值也是創新者思考和進步的源泉，“民心網”的理念就秉承了這種精神，它不再泛泛地講不正之風，而是將問題具體化、現實化，從源頭上根本解決問題；它不再簡單地運用外部壓力解決問題，而是更加注重培養精神所產生的內在動力。第二，創新者對制度化、標準和機制的推崇是創新持續發展至今的重要因素。筆者在與長春市永興街道社會管理“紅細胞工程”的倡導者永興街道黨委書記曲關東進行訪談時，他說：“紅細胞工程下一步的奮斗目標是將志愿服務隊伍不斷的規范化，并且逐步加強志愿服務頻次，實現真正的社區居民自治?！?/p>

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