新生代農民工城市融入的體制機制問題研究

莊海茹，崔永軍，孫中寧

據人力資源和社會保障部發布的2010年度人力資源和社會保障事業發展統計公報顯示，2010年度全國農民工總量約為2．4億人，外出農民工數量達到1．5億人，其中，1980年以后出生的新生代農民工占60%，約1億人口［1］。隨著時間的推移，上一代農民工逐漸退出，新生代農民工所占比重將進一步擴大。新生代農民工已經成為我國產業工人的重要組成部分，成為城市建設的生力軍，成為國民經濟快速增長的重要推動力量。但新生代農民工并沒有由此改變身份，成為城里人。“制度安排的慣性使改變了生活場所和職業的農民工仍然游離于城市體制以外”［2］。獲得市民身份，享有市民待遇，融入城市生活既是新生代農民工的主體訴求，又是國家統籌城鄉發展的客觀要求。為此，2010年中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中也明確提出“著力解決新生代農民工問題，讓新生代農民工市民化”。立足新生代農民城市融入的現況，如何突破體制性障礙，實現新生代農民工市民化由應然性向實然性轉變，成為本文擬要探討的問題。

一、新生代農民工城市融入的現況——以長春市為例

為了解2010年中央1號文件出臺以后新生代農民工城市融入的狀況，本文沒有沿用以往的二手資料進行描述，而是對長春市145名新生代農民工從經濟融入、社會融入和文化心理融入三個方面進行問卷調查。結果表明，新生代農民工的社會融入水平依然較低，無論是在經濟、社會、還是文化和心理層面新生代農民工與城市居民之間都存在顯著差距。具體表現如下：

（一）新生代農民工就業仍以底層勞動力市場為主，職業區隔現象普遍

目前新生代農民工主要從事的仍是建筑、餐飲、商貿服務及加工制造等低門檻行業，從事文化教育、科學技術、金融、社會公共管理等對知識技能水平要求較高的行業微乎其微，職業區隔現象普遍。收入低、工作不穩定、工作條件差、培訓機會少、缺乏晉升機制是底層勞動力市場的突出特點。勞動力市場分割造成的農民工在城市就業的弱勢地位在新生代農民工群體中沒有改變。調查中，145名被調查對象月收入800元以下的占2．8%，800—1 200元的占26．2%，1 201—1 800元的占35．9%，1 801—2 500元的占17．2%，2 500—3 500元的占9%，3 500元以上的僅占9%。而2010年吉林省人力資源和社會保障廳公布的長春市在崗職工平均年收入為35 723元，新生代農民工與城市居民之間的收入差距依然十分明顯。低廉的收入顯然無法使其獲得更高質量的生活，尤其在住房和閑暇娛樂方面與城市居民分化明顯。此外，臨時就業仍是新生代農民工就業的主要形式，占55．2%；合同工和勞務派遣所占的比重分別為24．1%，12．4%；其他占8．3%。不穩定的就業形式使新生代農民工難于、也不愿意繳納各種社會保險，社會保障水平非常低。

（二）新生代農民工社會參與水平低，人際交往內卷化

平等的參與機會是社會融入的前提和基礎。新生代農民工社會融入的目標之一就是獲得必要的機會和資源，能夠全面參與經濟、社會、文化生活。但調查中，90．3%的調查對象沒有參加過工會或其他勞工組織，這使得大多數新生代農民工無法接觸到組織內的社會資源，也無法獲得組織的支持。因此，當他們遇到生活困難或合法權益遭受侵害時，很難靠正式組織的力量去維護和支撐。這時他們只有依靠自身或地緣、血緣基礎上的非正式組織來解決。此外，超長的勞動時間和以集體宿舍為主的居住條件，使新生代農民工很少有機會接觸到城市居民并與其建立起持續的社會交往，日常工作伙伴是其主要交往對象占69．7%。這種“內卷化”的交往方式，阻礙著新生代農民工和城市居民的溝通聯系，不利于其內化城市主流生活方式、價值觀念和社會文化，更無法使其在心理上獲得滿足，情感上找到歸宿，最終融入城市。

（三）身份認同具有不確定性和模糊性

調查結果表明，新生代農民工群體尚未形成確定的城市化預期，個體身份認同和歸屬感具有不確定性和模糊性。調查中，關于自己的身份有26．2%的調查對象認為自己是農民工，11．7%的調查對象認為自己是城里人，53．8%的調查對象認為自己是城市打工者，8．3%的調查對象認為自己是城市建設者。11．4%的調查對象認為自己與城市居民沒什么差別，而其余88．6%的認為自己和城市居民之間有差別，差別主要是價值觀念、生活方式、收入和社會保障等。而且75．2%的調查對象希望自己的孩子以后能留在城市接受城市教育。對于自己將來定居在哪里，29%的調查對象選擇留在長春，29%的調查對象選擇回農村老家，17．9%的調查對象選擇離家鄉較近的中小城市生活，22．1%的調查對象選擇走一步看一步，還沒想好，另有2．1%的調查對象選擇了其他。可見，新生代農民工渴望成為城市中的一部分，但卻一直處于“扎根”和“歸根”的尷尬境地，理想和現實的沖突不停地考問新生代農民工的心理承受能力，加大了心理認同的障礙。

二、城鄉分治的社會制度是制約新生代農民工城市融入的根源

從上述調研結果中，我們可以看出新生代農民工仍停在“流而不遷”的階段，與老一代農民相比在身份獲得和市民待遇上尚未取得突破性進展，市民化道路依舊路漫漫而修遠。究其原因，本文認為以戶籍制度為基礎的城鄉二元的社會制度是制約新生代農民工城市融入的根源。

（一）二元的戶籍管理制度固化了新生代農民工的身份

自1958年《中華人民共和國戶口登記管理條例》出臺以后，國家不僅通過戶籍制度嚴格限制了城鄉居民之間的自由流動，尤其是從農村到城市的流動，還將各種資源配置和權利分配制度與戶籍制度聯系起來，在城鄉之間形成壁壘森嚴、界限分明的兩大身份群體，即持有“農業戶口”的農民與持有“非農業戶口”的城里人。改革開放以后，在農村農業勞動生產效率穩步提高、人多地少的現實矛盾不斷升級等因素的推力和城市相對較高的經濟收入、較多的發展機會等因素的拉動下，越來越多的農民沖破制度的藩籬，涌向城市尋找工作機會。然而由于戶籍制度的限制在城市里獲得工作機會的農民并沒有由此轉變身份，成為城里人，而被社會冠以具有身份歧視色彩的“農民工”稱謂。20世紀90年代以來，隨著工業化、城市化進程的不斷加快，鄉城之間人口流動的日趨頻繁，二元的戶籍管理制度的弊端凸顯，部分城市和地區著手進行戶籍改革，允許外來人口遷入，但都設有經濟或教育門檻，比如要在所遷入城市購買一定面積的住房、進行商業投資或者遷入者具有大學以上受教育程度。這種做法無形中增加了農民工獲得城市戶籍的難度，對農民工來說，市民身份變得越來越可望而不可及。雖然新生代農民工較老一代農民工在經濟收入和受教育程度上有較大提高，但仍無法突破戶籍管理制度的羈絆。二元的戶籍管理制度固化了新生代農民工的身份，絕大多數新生代農民工只能“流而不遷”。

（二）市場化不完全的勞動就業制度加劇了新生代農民工的職業區隔

改革開放以來，隨著計劃經經濟體制向市場經濟體制的轉變，計劃經濟時代統包統配的就業制度也逐漸過渡到市場化的就業制度。實踐表明，不斷放開的勞動力市場吸引大量農民進城務工經商，實現農村剩余勞動力向城市的快速轉移，推動了國民經濟持續增長。但與此同時我們也看到，30年來，雖然經由新老兩代農民工的努力，農民工就業仍以底層勞動力市場為主，無法實現向上的職業流動。部分研究者將這歸咎于農民工包括新生代農民工就業能力不足，無法勝任上層勞動力市場的工作。而筆者認為，新生代農民工的職業區隔不僅是由自身原因引起的，當前市場化不完全的勞動就業制度加劇了新生代農民工的職業區隔。一直以來，為緩解城鎮居民就業壓力，中央和地方各級政府在就業政策制定上基本按照“先本地、后外地”，“先城市、后農村”的原則，對農村勞動力轉移就業設置了許多限制和規定，有些限制和規定甚至是歧視性。不平等的就業政策先將農民排斥在正規的、穩定的、收入高、福利待遇好的就業崗位之外。從事“臟、苦、累、差”的工作是新生代農民工在不平等的就業政策下的一種不得已的選擇。同時，底層勞動力市場的低收入水平使其根本無法支付高額的城市生活成本，生存的理性使新生代農民工與城市之間保持著若即若離的關系。

（三）二元的社會保障制度增加了新生代農民工城市生活風險

長期以來，我國的社會保障制度粘附于二元的戶籍管理制度之上，城鄉居民之間差別明顯。目前城鎮居民已經建立起基本的包括養老、醫療、工傷、生育、失業保險在內的社會保障制度，農村居民則主要依托土地制度進行自我保障，制度化的養老保障處在剛剛起步階段。

城鄉社會保障制度的不對接使得生活在城市又無法取得市民身份的農民工被排斥在城鎮社會保障之外，缺乏失業、養老、醫療、住房等方面的社會保障和福利待遇。這大大增加了新生代農民工城市生活的風險。

三、新生代農民工社會融入機制的構建

（一）逐步取消城鄉分治的社會管理制度，構建城鄉一體的社會管理制度

以戶籍管理制度為基礎的城鄉分治的社會管理制度是現階段阻礙新生代農民工市民化的最主要因素。要推進新生代農民工的市民化進程，必須逐步取消這種二元的社會管理制度，構建城鄉一體的社會管理制度。首先，改革現行戶籍管理制度，允許并保證居民在城鄉之間的自由流動，逐步消除附加在戶籍制度上勞動用工、住房、教育、社會保障方面的不平等，實現城鄉居民待遇的無差別化。其次，培育統一、開放的勞動力市場，構建城鄉一體的就業制度，消除對新生代農民工不合理的限制和歧視，使城鄉居民共享平等的就業機會、就業管理和就業服務。再次，加快城市住房保障制度改革，將農民工納入城市住房保障體系，探索適合農民工群體的住房公積金、購房貸款方式，擴大經濟適用房和廉租房等保障性住房的供應范圍，保證新生代農民工享有與城市居民同等的住房保障權利，實現安居樂業。最后，完善包括社會福利、醫療保險、養老保險和失業保險在內的城鄉一體化社會保障制度體系，提高社保的覆蓋率和參保率。盡快實現社保省內統籌，盡早實現社保省際統籌安排，打破目前地方條塊分割的局面［3］，充分發揮社會保障體系對新生代農民工生產生活的保障作用。

（二）構建新生代農民工的繼續教育機制和新生代農民工子女的義務教育機制

與老一代農民工相比，新生代農民工的受教育程度較高，但與現代經濟發展和產業結構轉型所要求的勞動力素質之間還存在很大差距，這也是新生代農民工主要在次級勞動力市場就業的主要原因。為此，我們需要在終身教育理念指導下構建起由政府為主導、用人單位為輔助、各類教育培訓機構為平臺、新生代農民工個人積極參與的多元化的職業技能教育培訓機制，對新生代農民工進行崗前、崗中、創業、再就業方面全方位的培訓，提升新生代農民工在勞動力市場中的競爭力。此外，還要積極構建新生代農民工子女的義務教育機制，使新生代農民工子女獲得平等的義務教育機會，促進教育資源在城鄉之間的均衡分配，提高新生代農民工子女的素質和未來社會發展中的競爭力，真正意義上實現全體社會成員共享社會發展成果。

（三）營造和諧的城市文化氛圍，增進新生代農民工對城市的歸屬和認同

只有對城市產生高度的歸屬和認同感，才意味著新生代農民工真正融入城市。與老一代農民工相比，新生代農民工更向往城市生活，但制度和文化的雙重排斥弱化了農民工對城市的歸屬和認同，陷入身份認同的危機。要推進新生代農民工的社會融入進程，不僅要消除顯性的制度障礙，還要弱化隱性的文化障礙，營造和諧的城市文化氛圍，增進新生代農民工對城市的歸屬和認同。具體來講，一方面要通過宣傳教育的方式，引導城市居民正確認識外來文化和外來務工人員在城市生活中的作用，克服城市文化中心主義傾向，避免城市居民將自身的生活方式、價值觀念凌駕其他群體之上，歧視外來文化和外來務工人員。另一方面要加強公共文化設施建設，鼓勵支持外來務工人員參與城市社區的公共文化娛樂活動，在活動中擴大社會交往的范圍，增進與城市居民的聯系，內化城市的價值觀念和行為方式。

［1］http：／／www．ce．cn／xwzx／gnsz／gdxw／201105／24／t20110524＿22436756．shtml．

［2］李培林．流動民工的社會網絡和社會地位［J］．社會學研究，1996（4）：42－52．

［3］王志勇．新生代農民工市民化的機制研究［J］．開放導報，2011（4）：72－75．