城鄉居民貧富差異求解
——美、日、韓經驗的啟示

茶洪旺（北京郵電大學經濟管理學院教授、博導）

明崧磊（北京郵電大學經濟管理學院碩士研究生）

城鄉居民貧富差異求解
——美、日、韓經驗的啟示

茶洪旺（北京郵電大學經濟管理學院教授、博導）

明崧磊（北京郵電大學經濟管理學院碩士研究生）

強化政府在縮小城鄉居民收入差距中的主導作用，最關鍵的是實現政府職能的根本性轉變，由“建設型政府”向“服務型政府”轉變。所謂服務型政府，是一個能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優質公共產品和服務的政府。

改革開放以來，中國經濟高速增長，創造了舉世矚目的奇跡。2010年，中國國內生產總值達到58790億美元，首超日本，成為世界第二大經濟體，但與之相伴的是城鄉居民收入差距不斷擴大。

統計資料顯示：我國城鄉居民收入差距指數由1978年的2.37擴大到2011年的3.33，遠遠超過了國際警戒區間，已成為世界上城鄉居民收入差距最大的國家之一。構建社會主義和諧社會，縮小城鄉居民收入差距已是當務之急。

30年我國農村居民收入基尼系數的運動軌跡

強化政府主導作用

考察世界各國城鄉居民收入差距的變遷過程，發現那些高度發達的工業化國家也遭遇過同樣的難題，但他們都相繼成功實現了“城鄉居民收入差距擴大→城鄉居民收入差距縮小→城鄉居民收入相等→城鄉居民收入反向擴大”這一歷史性轉變，城鄉協調發展又進一步加速國家現代化進程。

調查發現，美國用了近70年時間，日本用了40多年，韓國用了近20年，就使農民收入達到或超過城市居民收入。即便在市場經濟高度發達的其他國家，多年來為縮小城鄉居民收入差距，緩和社會矛盾，都在致力于啟動政府龐大的公共開支。

由此可見，在縮小城鄉居民收入差距方面，美、日、韓三國都充分發揮了政府主導作用，而且，政府的行為方式在很大程度上決定了城鄉居民收入差距縮小或擴大的時間表。

我國是發展中農業人口大國，又是世界上城鄉居民收入差距最大的國家之一，縮小城鄉居民收入差距，對構建公平、正義、和諧的社會主義國家意義深遠。強化政府在縮小城鄉居民收入差距中的主導作用，最關鍵是實現政府職能的根本性轉變，由“建設型政府”向“服務型政府”轉變。所謂服務型政府，是一個能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優質公共產品和服務的政府。

我國2001年—2010年城鄉收入情況

用法律法規保障政策落實

綜觀美、日、韓三國，縮小城鄉居民收入差距都是通過制定法律法規的形式來實現的，其主要有基本法和專項性行業法規兩種形式。基本法，如美國的《農業法》，日本的《農業基本法》，韓國的《農業基本法》，所有的農業政策都必須在基本法的指導下制定。

專項性行業法規，如美、日頒布的“農業法”規定了農業休耕補貼、農產品價格補貼等制度。通過制定相關法律法規，進一步將經濟主體納入法律法規的界限內，做到經濟活動有法可依、違法可究，以提高政府支持“三農”發展政策實施的時效性和持續性。規范化的法律法規創造了穩定可預期的制度環境，同時限制了政府的道德風險行為。

近十幾年來，黨中央、國務院十分重視解決“三農”問題，連續9年發布以“三農”為主題的中央一號文件，并相應出臺了一系列惠農政策，如農產品補貼政策、農機具購置補貼政策、農村新農合、新農保等社會保險制度等。我國扶持“三農”的優惠政策還比較完善，問題是政策落實不夠和持續性較差。

有鑒于此，我們應當通過法定程序，把中央和各省區出臺的惠農政策和舉措上升到法律法規層面，加快推進農村公共財政的立法步伐，完善各級政府落實“三農”優惠政策的政績考核目標和行政問責制度，為提高政府扶持“三農”政策的穩定性、持續性、時效性提供制度保障。

持續增加對“三農”的投入力度

多年來，發達國家大多持續增加對“三農”的投入：一是持續為農業發展提供優惠的財政、稅收和信貸政策；持續為農業基礎設施建設、農業科研、農村教育、信息化服務等進行大量直接投入。

如美國政府對農業基礎設施的支持非常有力，大型灌溉設施的投資往往是由聯邦和州政府承擔的。盡管美國在20世紀40年代就完成了農業現代化，但財政對農業的支持一直在增長，由1979年的64.3億美元增加到1982年的145.5億美元。

日本也是如此。雖然日本財政收入中來自農業的僅占1%左右，但農業投入占財政支出的比重卻在10%以上。到了20世紀90年代，財政對農業的資金援助年增長率更是穩定在13.4%左右。

二是通過優惠政策來增加農民收入，提高農民生活質量。如韓國的“新村運動”是縮小城鄉居民收入差距的重要舉措，該運動從1970年開始，提倡自強不息，依照自身力量建設新農村，同時政府加大投資力度。

日本2000年出臺的《針對山區、半山區地區等的直接支付制度》，對當地農戶進行收入補貼，符合要求的農戶每年可享受上限為100萬日元的補貼，全國補貼規模為每年700億日元。高額農業補貼政策提高了農民的生產積極性，促進了農民增收致富。

改革開放30多年來，雖然我國政府不斷增加對農業、農村發展的投入，但投入力度不僅遠遠低于發達國家，而且也低于發展中國家財政對農業投入的一般水平。

實踐證明，在“三農”發展中，政府財政投入的力度幾乎與“三農”問題的有效解決成正比。因此，建議各級決策層要持續增加中央和省、市（州）三級財政對“三農”的投入力度，為縮小城鄉居民收入差距奠定堅實的基礎。

美國北卡羅來納州維明頓市，一位農民駕著六匹馬拉的馬車耕作土地，拉犁痕跡整齊劃一。CFP

重視農村教育

美、日、韓三國在縮小城鄉居民收入差距的過程中，都非常重視農村教育，并通過立法保證農業教育所必需的人力、物力和財力，改革和完善農業教育體系，造就和培養了大批農業技術人才。

日本從明治時代起就制定法令，大力扶助和發展中等農業教育。二戰后，日本中等農業教育實業發展相當快，日本的《學校教育法》規定，在初中課程中設置農業、工業、商業、水產、家政等五科，促使農村很多初中都設置了農業科。

美國聯邦政府1917年通過的《史密斯—休斯法案》規定，在公立學校中必須開展中等農業職業教育。1997年國會通過的《食物和農業法》規定，聯邦農業部要繼續發展農業教育，負責培養、管理和使用農科畢業生。由于美國政府持續增加對農民教育的投入力度，促進了農業勞動者素質不斷提高。

據有關資料顯示：目前美國農民的平均受教育年限已達到12年，日本1975年達到11.2年。而我國農民平均受教育的年限僅7.8年，初中、小學文化程度占70%以上，高中文化的大概占16.8%，就業培訓不到20%。

農村教育經費長期投入不足，是我國農業勞動者素質低下的重要因素之一。2009年，我國中小學教育的財政支出為7807.4億元，占GDP的比重為2.27%，僅相當于美國1949年的水平。國務院發展研究中心的一項調查顯示，在農村義務教育的全部投入中，鄉鎮一級負擔高達78%，而縣財政負擔約9%，省地負擔約11%，中央財政只負擔約2%。

有鑒于此，應繼續加大中央財政對農村義務教育支出總量的投入力度，并在提高教育質量上狠下功夫，采取切實有效措施，加快發展包括基礎教育、職業技術教育、成人教育以及各種技能培訓在內的農村教育，從根本上提高每個農民的長期發展能力。

發展農民專業合作經濟組織

雖然美、日、韓三國的農業基本經營制度不太相同，但政府紛紛出臺財政、稅收、技術等方面的優惠政策，支持發展農民專業合作經濟組織，比如農業協同組合（簡稱農協）、農業合作社等，有效地把農民與市場聯系起來，切實保護農民利益。

美國作為世界上第一大農產品出口國，每年銷售額達400億美元，為保護農民利益，農民自己組織了農業合作社和各種生產協會，幫助農民銷售產品和進入市場，目前參加農業合作社的農民占農場總數的90%。

日本農協建立了三級系統（基層、地方、全國），幾乎每個市町村（“市”與我國相同，“町”相當于我國的“鎮”，“村”類似我國的“鄉”）都設有農協，其職能一是生產組織功能，覆蓋了農業生產、流通、金融信用、保險等方方面面。二是利益表達功能。在日本，入會農戶占農戶總數99%以上。

韓國的農協是一個高度集權的龐大組織，其職能包括教育及文化、農產品流通、金融服務等。在韓國，95%以上的農戶都屬于地方或基層農協。

長期以來，我國的農民專業合作經濟組織發展滯后。在我國，不僅農民加入農村合作社的人員數量少，而且農民專業合作社的職能在切實保護農民利益方面也不盡如人意，業務范圍狹窄，資金嚴重短缺，運作不規范，效率低下。

我們應在財政、稅收、信貸、技術支持方面出臺一攬子更加優惠的政策支持體系，并采取切實的保障措施，積極鼓勵各地區大力發展農民專業合作經濟組織。可以預見，農民專業合作經濟組織的完善發展，不僅為維護農民利益做出重大貢獻，而且將會加快促進轉變地方政府職能。

美、日、韓三國，雖然國情各異，但城鄉居民收入差距的縮小，都主要得益于中央政府長期持續地在資金、財稅補貼、優惠政策方面給予大力扶持。政府行為方式的選擇和效果，對縮小城鄉居民收入差距具有舉足輕重的作用。縮小城鄉居民收入差距，政府至關重要，這是世界工業化發展進程中的一條普適規律。