我國流域水空間管理的立法完善

■高明俠

“十二五”規劃明確提出，我國要促進生態保護和修復，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢。以流域水生態系統平衡為目標的流域管理，是生態保護的重要內容之一，而流域水空間是探討流域管理的較新視角。流域水空間是指河流及其支流，和與之相連接的湖泊、濕地等各種水體，那些受洪水波及的洪泛平原和部分坡地及此范圍內的地下含水層系統所共同占據的空間。[1](P316－319)流域水空間管理通過維護水循環、水資源自然可再生能力，進而維護流域水生態系統平衡?！八Y源自然可再生能力是指通過水資源自然循環，水資源得到不斷補充的能力。”[2](P277)水資源自然可再生能力，主要取決于降水量大小，而如果沒有相關多級水空間調節，就會嚴重影響降水量，極大地增加水資源系統的脆弱性。“水資源調節完全依賴于工程性措施來解決是不現實的，應該研究水循環的自然過程，……顯然，足夠的水調節空間對水資源平衡與可持續性維持是極為重要的?！盵3](P386－389)目前，把相關立法如濕地立法、水法、森林法等整合在以流域水空間為核心的研究，還比較欠缺，如楊波等提出制定流域水空間管理法規和條例[1](P316－319)，但并未提出制定哪些法律，學界僅有一些關于某種水空間介質立法問題的研究，如劉曉莉關于濕地立法的研究[4](P67)，胡德勝等關于淤地壩之水的權利研究[5](P27－32)以及關于生態環境用水的研究[6](P1－45)、[7]、[8]等。本文將從流域水空間管理立法的理論基礎出發，探討我國流域水空間管理立法的問題，并提出相應的法律對策。

一、流域水空間管理立法的理論基礎

任何立法都需要建立在一定的價值和理論基礎之上，流域水空間管理立法主要涉及生態學、生態倫理學和生態正義理論等。生態學理論為流域水空間管理立法提供了自然科學基礎，而生態倫理學、生態正義理論則是其環境倫理學及哲學基礎。

(一)生態學理論

生態學的概念最早由德國人伊·海柯爾在1866年提出。早期的生態學是生物學的一個分支，主要研究生物與環境之間的相互關系及其發展變化的規律與機理。20世紀60年代開始出現的以生態系統為中心的生態學，對系統內植物動物、微生物等生物要素和大氣、水分等非生物要素及其作用，進行不同層次的全方位研究，強調利用生態學調整人類活動，進而調節影響生態系統的結構和功能。[9](P3)這一點是與生態系統管理立法進而與流域水空間管理立法相契合的，因為這些立法就是通過一定的法律規范去調整人的行為，進而調整人和生態環境之間的關系的。而當代生態學已經超出了生物學的范圍，涵蓋海洋生態學、土壤生態學、人類生態學、環境生態學和生態經濟學等。

生態環境立法的特點之一是科技性，流域水空間立法及其完善，需要建立在一定的自然科學基礎之上，才能很好地通過調整人類行為，從而達到其協調人與自然關系的目的。早在1987年，世界環境與發展委員會在其發表的《我們共同的未來》報告中指出，生態學必須完全統一到決策和立法過程中，人類法律的制定必須使人類的活動與自然界的永恒的普遍規律相協調。因此，生態學的產生和發展，為流域生態系統管理，也為完善我國流域水空間管理立法提供了堅實的科學理論依據。

(二)生態倫理學理論

生態倫理學是西方環境倫理學的一個分支。它主張以生態學為依托，強調環境倫理學應當以生態共同體的整體價值為標準，用生態規律和生態學原理來改造和取代一些傳統的倫理學原則和規范。包括以生態學為背景的“大地倫理學”、“自然價值論”和“深層生態學”。[10](P29)如霍爾姆斯·羅爾斯頓(Homo1es Ro1ston)的“自然價值論”認為，自然價值是由自然物自身的屬性和生態系統的功能性結構生成的，強調在遵循生態學規律的意義上構建環境倫理學，生態系統的整體價值具有極高的道德意義。他認為應該把環境倫理轉化為法律，如果沒有法律的強制性約束，完全訴諸自愿踐行的環境倫理學，是很難產生令人滿意的效果的。

生態倫理學強調生態共同體的整體價值，主張用生態規律和生態學原理來突破傳統的倫理學原則，并使生態倫理法律化。流域水空間管理立法的目的，是保護流域水資源自然可再生能力、維護流域水生態系統平衡和維持河流生命。因此，生態倫理學思想，同時也是流域水空間管理立法及其完善的主要思想淵源之一。

(三)生態正義理論

隨著生態問題的出現，生態保護進入環境哲學正義探討的范疇。有學者認為，在當下生態問題叢生的現代社會，生態正義在正義秩序中的地位應是“基礎性”的，即我們應該運用生態正義去不斷修正交易正義、社會正義。生態正義秩序順序的安排為——自然公平(即人與其他物種的權利公平)、代際公平、代內公平，自然公平是一種“底線公平”，并隨時以自然公平去審視和修正現行制度。[11](P172—173)正義概念關系到權利、要求和義務，與法律觀念有著緊密聯系?！坝捎谡x概念關系到權利、要求和義務，所以它與法律觀念有著緊密聯系。社會正義觀的改進和變化，常常是法律改革的先兆?！斎藗兲岢稣x要求時，從很大程度上來講，這些要求則是向那些有權利憑借以制裁為后盾的具有拘束力的規范手段控制人們行為的人提出的。……正義的要求會在一個國家或其他共同體的實在法中得到廣泛的實現，這也當然完全是可能的?！盵12](P283—284)因此，生態正義必然要求我國的環境立法重視生態系統管理立法，它也是流域水空間管理立法完善的法哲學基礎。

二、我國流域水空間現狀及管理立法中存在的問題

流域水空間是多種空間介質的整合，每一種空間介質(例如湖泊、森林、濕地、洪泛區、土壤滲透能力等)都有其獨特的作用?？疾炝饔蛩臻g狀況需從兩個方面進行，一是水資源總量，二是流域水空間各空間介質狀況。流域水空間的現狀，也直接反映出我國流域水空間管理立法中存在的問題。

(一)我國流域水空間的現狀

流域水空間的核心指標是江河年來水量和降水量形成的水資源總量，包括地表水和地下水水量的總和。從這個意義上看，我國流域水空間的總體現狀不容樂觀。一方面全國水資源總量有減少的跡象，另一方面全國總用水量在不斷增加?！?011年中國水資源公報》顯示，2011年全國水資源總量為23 256．7億m3，比常年值偏少16．1%。從降水量、地表水資源總量到全國水資源總量來看，2011年的年均為1956年以來最少的一年，而全國總用水量總體呈緩慢上升趨勢，其中生活和工業用水呈持續增加態勢。

我國流域水空間各空間介質也不容樂觀。第一，森林水資源涵養空間不夠，嚴重影響山地徑流的調節與蓄留，不利于水資源的涵養與再生。根據《2011年中國林業基本情況》，目前我國森林覆蓋率20．36%，只有世界平均水平30．3%的2/3，森林資源總量不足。喬木林每公頃蓄積量只有世界平均水平的78%，生態功能好的僅占11．31%，森林資源質量不高。第二，濕地面積比例太小，天然水庫調節能力喪失，不利于水循環和水平衡。我國自然濕地僅占國土面積的3．77%，遠遠低于6%的世界平均水平，而且天然濕地大面積萎縮、消亡、退化現象仍很嚴重。第三，洪泛區方面，“由于來自生存的壓力、經濟利益的驅動和認識上的偏差，使人們對洪泛區進行了大規模無序的、不考慮邊際效應的過度開發，導致洪泛區大面積減少，使區域水調節功能下降，水資源可再生能力受阻，水資源的賦存量明顯減少，水資源系統平衡受到嚴重破壞。”[3](P386－389)例如，2011年全國有260多條江河發生超警戒線洪水，錢塘江發生1955年以來的最大洪水，與此同時，2011年全國水資源總量為1956年以來最少的一年。第四，盲目開采地下水使地下儲水空間減少，從而導致地下水總量減少、漏斗面積擴大、水位下降等問題。《2011年中國水資源公報》顯示，2011年全國地下水資源量比1980—2000年平均值偏少10．6%，20個省級行政區共統計地下水位降落漏斗70個，年末與年初相比，淺層、深層漏斗面積擴大的各有11個。第五，土壤板結現象極為普遍，土壤孔隙率減少，其水庫作用明顯削弱，水資源調節功能及其可再生能力下降。

總之，由于流域水調節空間受到了破壞，極大地改變了陸地水循環方式，嚴重地影響了水循環和水平衡，致使流域水資源在補給、再生的時空上形成斷點，明顯降低流域水的自然可再生能力，嚴重制約和影響了水資源的可持續性。

(二)我國流域水空間管理立法中存在的問題

我國現行立法對于流域水空間管理沒有直接明確的規定，但有相關的原則性和一些松散的具體性規定。原則性規定，主要是《中華人民共和國水資源保護法》(以下簡稱《水法》)第9條，“國家保護水資源，采取有效措施，保護植被，植樹種草，涵養水源，防治水土流失，改善生態環境”。其他還有關于水生態系統保護、增加森林覆蓋率、加強水土保持、保護濕地等幾個方面的規定。

考察我國現行立法，其對于流域水空間管理所規定的具體措施，主要有自然保護區制度、有關介質的規劃制度、用水總量控制制度、保護和增加植被措施制度以及蓄滯洪區制度等。例如，我國《森林法》對于超過批準的采伐限額發放林木采伐許可證、采伐林木的單位或者個人沒有按照規定完成更新造林任務等，均規定了相應的法律責任。

分析流域水空間管理立法，我們可以發現，我國主要存在三個方面的問題。

1．相關立法的缺位和相關立法內容的缺失

我國缺乏有關自然保護區制度和濕地保護的高位階立法。自然保護區制度方面，現行《自然保護區條例》是關于自然保護區管理的行政法規，其他專門立法多為行政規章或政策性規范，缺乏高位階立法。在自然保護區的管理中，《自然保護區條例》“既不能起到統領其他相關法規的作用，也不能擔當有效地和其他部門法律相協調的重任”[13](P44－45)。濕地保護方面，我國目前沒有國家層面的專門性的、高位階的濕地立法，已有約40%的天然濕地被納入自然保護區得到保護。換言之，我國尚有60%的濕地由于沒有專門的國家層面的濕地立法，而使其保護工作受到限制。

一些相關立法內容缺失。洪泛區立法方面，目前其立法目的是確保人民群眾生命安全，洪泛區濕地生態保護方面的立法內容缺失，使洪水資源不能得到最大限度的利用。流域土壤板結防治上，目前僅有一些相關原則性的規定，沒有對土壤板結的防治措施、途徑、程序等作出具體規定。地下儲水空間保護方面，雖然我國《水法》等有關于地下水保護的規定，但這不足以扭轉我國盲目開采地下水的局勢，導致地下水總量減少、水位下降、漏斗面積擴大等問題。

2．一些與流域水空間管理相關的制度缺乏或者不完善

我國缺乏流域水空間評價標準制度、流域水空間預警系統制度和流域水空間功能恢復制度等。對于違反用水總量控制制度所產生的損害流域水空間問題，目前缺乏有效的、具有可操作性的法律責任的相關規定。如《水法》第69條規定，未經批準擅自取水的，……處2萬元以上10萬元以下的罰款;情節嚴重的，吊銷其取水許可證?！皢栴}是，如果按照違法行為人的違法取水用量計算應當繳納的水資源費已經超過10萬元以上的，行為人可能非常樂意在不構成情節嚴重的情形下，每隔一段時間接受罰款一次。”[6](P1－45)

3．流域水空間管理立法中的經濟手段運用不足

在環境管理立法中，經濟激勵手段與行政手段同等重要。該手段利用價值規律的作用來達到保護環境的目的，主要有收費、稅收、價格等多種方法?！坝捎谌藗兺ㄟ^比較成本與利益作出決策，所以，當成本或利益變動時，人們的行為也會改變。這就是說，人們會對激勵作出反應……公共決策者決不應該忘記激勵，因為許多政策改變了人面臨的成本或利益，從而改變了行為?！盵14](P7－8)

流域水空間管理立法中的流域生態補償制度，就是一種環境管理的經濟手段。然而，我國現行流域生態補償機制問題不少，如“誰保護、誰受益、獲補償”，沒有從基本原則層面，落實到具體的政策和法律措施中，各種利益相關者的權利義務和責任沒有得到清晰界定，補償內容、方式和標準等規定缺乏明確性和科學性。另外，一些政策和法律規定落后于生態環境保護和改善的需要，如國務院在2006年公布的《取水許可和水資源費征收管理條例》，未將水資源保護補償、水土保持納入水資源費的使用范圍等。[15](P76—78)

三、完善我國流域水空間管理立法的建議

針對流域水空間管理立法中存在的問題，可以考慮從幾個方面完善流域水空間管理立法。

(一)制定完善更高層次、更高位階的自然保護區、濕地、洪泛區和土壤方面的保護法

我國應制定更高層次的自然保護區立法、濕地保護立法、洪泛區生態保護法以及土壤污染防治法。一是制定《自然保護區法》。我國應在整合各類型自然保護區專門立法的基礎上，形成一個較為完整的自然保護區的立法體系。二是制定濕地保護方面的專門性、高位階的立法。我國在濕地立法中，可對美國濕地保護政策中“零凈損失”目標所體現的嚴格保護濕地思路予以借鑒?！傲銉魮p失”(No Net Loss)目標是指任何地方的濕地都應該盡可能地受到保護，轉換成其他用途的濕地數量，必須通過開發或恢復的方式，得到補償，從而保持甚至增加濕地資源基數。[16](P72－73)三是制定洪泛區生態保護法。在洪泛區生態保護立法過程中，美國重視洪泛區濕地生態保護的做法，值得我們借鑒。1979年，美國《國家洪泛區管理基本方案》增加了保護洪泛區濕地自然生態價值的內容。1993年美國《分擔挑戰——21世紀洪泛區管理》和《洪泛區管理評估》都強調了要考慮到洪泛區濕地的自然生態價值。四是制定土壤污染防治法。我國可規定采用適當的農用機械，以避免土壤緊實，在山坡地區盡量避免破壞蓄水的土壤覆蓋物、保持森林和梯田等的自然土壤結構等，以防治流域土壤板結。五是我國還應進一步完善森林立法和《水法》，增加森林覆蓋率和注重保護天然林。從生態學角度看，天然林的生態價值遠遠高于其他森林資源，對于維護水資源自然可再生能力，具有非常重要的作用。在完善森林立法中，美國的一些做法值得我們借鑒。美國《荒野法》(1964)將一些國家森林、國家公園以及其他聯邦土地劃定為“荒野”和“原始地帶”，建立了“荒野”系統。美國森林法規定的“無路創設權”，則賦予林業局ESCY在現有國有林中指定一些“無路的”區域的權利，規定在這些區域內不得修建任何道路，使這些區域獲得與原始荒野同等重要的保護。[17](P65－66)我國在森林法修改時，可設置條款，禁止在天然林中修建與保護天然林無關的一切人工設施，并將天然林的范圍確定下來進行永久保護等。另外，我國應完善《水法》，限制地下水開采，保護地下儲水環境系統，充分利用地下水空間對水資源的調蓄功能。

(二)完善相關制度

一是完善用水總量控制和水位控制制度。加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省市縣三級行政區域的取用水總量控制指標體系，實施流域和區域取用水總量控制。在相關責任制度方面，胡德勝等認為除了建立和加強行政考核外，我國可以考慮借鑒馬來西亞的違法行為人推定制度。[18](P387－401)

二是建立流域水空間規劃制度、流域環境影響評價制度、流域水空間評價標準制度、流域預警系統制度和流域功能恢復制度。流域水空間規劃制度方面，我國應在考慮水循環系統層次、生態環境層次和社會經濟層次的基礎上，分析流域水空間現狀，預測其發展趨勢，研究水空間控制單元劃分及環境承載能力，提出水空間的總量控制方案，最后形成防洪控制工程、水資源土地資源利用規劃、水土流失防治、河道生態修復等多方面多目標的規劃方案體系，以滿足該控制單元內的各個總量控制目標。[19](P54—55)流域環境影響評價制度，應強調從流域生態系統整體結構和功能影響的角度進行評價，以保證流域管理法落到實處。流域水空間評價標準制度、預警系統制度、功能恢復制度是對水資源可再生性與維持能力進行評價，劃分流域水資源風險等級，對受損的水資源空間系統進行預警、修復和保護，保障其健康運行，在充分認識流域水文系統特征和規律基礎上，合理退耕還林、還草、還濕，保證流域有足夠的水補給調節空間。[3](P386－389)

(三)注重經濟手段在相關立法和制度中的運用

一是完善我國已有的流域生態補償制度。將“受益者補償”原則和“誰保護、誰受益、獲補償”原則，從基本原則的層面，細化為具有可操作性的各項措施，并且設置足夠的程序性規定確保其執行和落實。[20]清晰界定各種各類利益相關者的權利義務和責任，科學而明確地規定補償內容、方式和標準。[15](P76—78)有學者認為，在完善包括生態補償在內的流域機制中，我國應該以流域管理政務平臺為抓手，建立和形成科學的政府管理機制、市場調節機制、社會參與機制以及有效的法律保障機制[21](P37－39)

二是運用經濟杠桿，對違法行為人實施按期間制裁機制。目前，從總體上看，由于我國法律規定的經濟處罰不科學，因此在違法行為人看來，這是“違法收益 >違法成本”，所以其違法行為層出不窮。[22]因此，針對行為人的違法行為，我們可以考慮運用經濟杠桿，通過建立或者完善針對違法行為人的按期間制裁機制，確?！斑`法收益 <違法成本”，讓違法行為人得不償失。[23](P165－169)

四、結語

水生態系統是流域生態系統的核心組成部分，流域管理立法需要從流域水空間的視角，立足于河流生態系統整體性的特點，以促進流域水生態系統保護和自然修復。針對流域水空間管理立法中的問題，我國需要制定更高層次的自然保護區和濕地保護等立法，或完善相關立法，完善或者建立相關制度，如建立流域水空間規劃等制度，注重流域生態補償制度等經濟手段在相關立法和制度中的運用。只有這樣，才能有力地促進水資源自然循環，高效保護流域水生態系統。

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