新《刑事訴訟法》實施后法律援助工作對策與完善

■ 馬海波(新疆自治區烏魯木齊市法律援助中心副主任)

法律援助，是我國刑事訴訟程序中的一項重要法律制度。隨著“依法治國、建設社會主義法治國家”和“國家尊重和保障人權”先后寫入憲法，以及新《刑事訴訟法》“法律援助”新規定，如何做好新《刑事訴訟法》的法律援助工作，保證訴訟程序的公正，保障法律的正確實施，就成了擺在我們面前的一個新課題。

一、新《刑事訴訟法》對法律援助規定的變化

新《刑事訴訟法》將“尊重和保障人權”寫入《刑事訴訟法》條文當中，這是中國在憲法之外的部門法里的第一次提到，也是《刑事訴訟法》本身立法原則、指導思想的重大改變。這一變化使得我國法律援助制度在新法中也得到進一步發展。與舊法相比較，主要區別在于：一是法律援助主體的區別。關于“通知義務主體”在舊法中規定為“人民法院”，即舊法第34條規定，公訴人出庭公訴的案件，被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，人民法院可以指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。在新《刑事訴訟法》第34條、267條中，通知辯護義務主體為“公安機關、人民檢察院、人民法院”。關于“指派律師辯護的主體”在舊法中規定直接指定律師辯護的主體為“人民法院”，新《刑事訴訟法》規定人民法院、人民檢察院、公安機關不能直接指派律師，而是以通知的方式由“法律援助機構”實施法律援助、指派辯護律師。因此，“法律援助機構”作為刑事訴訟程序實施的主體地位得到了法律定位。關于“法律援助對象”：在舊法第34條以及最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱舊《解釋》)第36、37條的規定中僅為被告人；新《刑事訴訟法》定為犯罪嫌疑人、被告人。關于“申請主體”，在舊法中為“人民法院”，即由人民法院指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護；新《刑事訴訟法》第34條第1款規定，犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，可以直接向法律援助機構申請指定律師為其提供辯護。二是法律援助介入訴訟階段和范圍的區別。關于“法律援助介入訴訟階段”，在舊法中，僅規定在審判階段，新《刑事訴訟法》修改為在刑事訴訟的偵查、審查起訴、審判等三個主要訴訟階段均提供法律援助。關于“法律援助的范圍”，在指定辯護中，舊法第34條以及最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱舊《解釋》)第36、37條的規定，可以或者應當指定辯護的范圍是：(1)盲、聾、啞人或者限制行為能力的人；(2)開庭審理時不滿十八周歲的未成年人；(3)可能被判處死刑的人；(4)符合當地政府規定的經濟困難標準的；(5)本人確無經濟來源，其家庭經濟狀況無法查明的；(6)本人確無經濟來源，其家屬經多次勸說仍不愿為其承擔辯護律師費用的；(7)共同犯罪案件中，其他被告人已委托辯護人的；(8)具有外國國籍的；(9)案件有重大社會影響的；(10)人民法院認為起訴意見和移送的案件證據材料可能影響正確定罪量刑的。其中，第(1)(2)(3)種情形屬于“強制指定辯護”。第(4)(5)(6)(7)(8)(9)(10)種情形則屬于“可以指定辯護”。新《刑事訴訟法》第34、267、286條第2款，以及《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》第2條規定，可以或者應當指定辯護的行為是：(1)因經濟困難沒有委托辯護人的；(2)有證據證明犯罪嫌疑人、被告人屬于一級或者二級智力殘疾的；(3)共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辯護人的；(4)人民檢察院抗訴的；(5)案件具有重大社會影響的；(6)盲、聾、啞人；(7)尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人；(8)可能判處無期徒刑的；(9)可能判處死刑的；(10)未成年人。其中，第(6)(7)(8)(9)(10)種情形為“強制指定辯護”。第(1)(2)(3)(4)(5)種情形為“可以指定辯護”。其中，犯罪嫌疑人、被告人符合第(2)(3)(4)(5)種情形，法律援助機構無須對其經濟狀況進行審查。在“指定代理”中，舊法除“指定辯護”外，沒有規定“指定代理”；新《刑事訴訟法》對人民法院審理的強制醫療案件的精神病人和刑事訴訟案件的未成年被害人，提出了“指定代理”的新規定。即新《刑事訴訟法》第286條第2款規定，人民法院審理強制醫療案件，應當通知被申請人或者被告人的法定代理人到場。被申請人或者被告人沒有委托訴訟代理人的，人民法院應當通知法律援助機構指派律師為其提供法律幫助。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第473條規定，未成年被害人及其法定代理人因經濟困難或者其他原因沒有委托訴訟代理人的，人民法院應當幫助其申請法律援助。

二、影響刑事訴訟法律援助工作的主要因素

由于新《刑事訴訟法》正式實施不久，各地都在摸索和適應之中，影響刑事訴訟法律援助工作因素也是多方面的，以烏魯木齊市刑事訴訟法律援助工作為例，自2013年1月1日新《刑事訴訟法》實施以來，截至4月底，共辦理刑事法律援助案件241件，較2012年同期的167件，增長69%，其中，刑事法律援助申請為零；通知指派法律援助案件數量241件(偵查階段20件，審查起訴階段34件，一審階段169件，二審階段18件)。從數據中可見，公安機關、人民檢察院的偵查、起訴階段與人民法院的審判階段的法律援助案件數量有明顯差距，究其原因，主要體現為以下幾個方面：

1、新《刑事訴訟法》的宣傳、學習和掌握不足。通過實踐調研發現，主要是新《刑事訴訟法》的普法力度還需要加強，特別是很多群眾對刑事訴訟法中的“法律援助”缺乏基本的了解；另外，現羈押的犯罪嫌疑人、被告人有的不知道法律援助，有的不知如何申請法律援助，有的因人身自由受限，在訴訟期間不敢主張其申請法律援助的權利，監所對這方面的宣傳和教育的重視程度也不足；部分公安機關和人民檢察院的一些辦案人員，對新法的學習和掌握不足，辦案中不執行，或者不知如何正確實施法律援助的相關規定，習慣于舊法實施中積累的老經驗、老套路，沒有依法正確實施新《刑事訴訟法》第34、267條，兩院兩部制定的《關于刑事訴訟法律援助工作》第2、9條的有關規定。

2、辦案單位“重實體、輕程序”的觀念依然存在，對法律援助的司法定位和作用認識不夠。實踐中發現，一些辦案單位和辦案人員，主要是公安機關的辦案人員存在三種錯誤觀點，第一種觀點認為，法律援助與偵查、審查起訴、審判相比無足輕重，在新法實施中是“可有可無，可做可不做”的，因此，抱著“能做則做，暫時不需做就不做”的態度；第二種觀點認為，法律援助只是作為辦案機關在實施新法中的一個“亮點”，但是“亮點”一旦黯淡也就沒有興趣再去實施；第三種觀點認為，現在的破案率、批捕率、起訴率、定罪率等工作壓力太大，法律援助無疑給辦案人員帶來新的工作量，甚至是工作麻煩，因此在辦案過程中“能晚做就晚點做”、“能不做就不做”。

3、律師介入刑事偵查和起訴階段心存芥蒂。全國人民代表大會在1997年修訂《刑法》時，增設了第306條 “律師偽證罪”。另不完全統計，因辦案而受到刑事處罰的律師中，全國80%以上是辦理刑事案件的律師，這一負面因素直接影響到律師參與刑事辯護工作的積極性，特別是在刑事偵查和審查起訴階段的介入。

4、新《刑事訴訟法》實施的監督制約不夠，法律援助辯護得不到實質性保障。實踐中，人民檢察院在履行法律監督職能中，對于新法中的法律援助的實施情況主要有兩個問題，其一，沒有嚴格執行法律監督職能，個別檢察院沒有依據《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》16條規定，在審查批準逮捕時，對于公安機關在偵查階段有應當通知辯護的情形而沒有通知的，人民檢察院不履行法律監督職能，未按規定通知公安機關予以糾正；其二，沒有完全或者正確執行。實踐中，部分辦案人員在偵查和起訴階段，為保證案件程序的形式合法，雖履行了通知法律援助辯護的職責，但只要等到法律援助律師遞交指派辯護通知書后，案卷內法律援助的手續齊全，就立即將案件移交下一司法程序，造成法律援助律師辯護沒有得到有效保障，失去了實質的意義。

三、做好刑事訴訟法律援助工作的對策和建議

第一，應建立和完善高層次的法律援助工作聯動協調機制。根據兩院兩部《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》第27條規定，公安機關、人民檢察院、人民法院和司法行政機關應當加強協調，建立健全工作機制，做好法律援助咨詢、申請轉交、組織實施等方面的銜接工作，促進刑事法律援助工作有效開展。筆者認為，需要建立和完善高層次的刑事法律援助工作銜接機制，首先，由政法委牽頭，組織公安機關、人民檢察院、人民法院和司法行政機關建立“刑事訴訟法律援助工作協調領導小組”，根據新《刑事訴訟法》和《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》，結合當地的實際，制定具有可操作性的“刑事訴訟法律援助工作實施意見或者實施細則”，統一規范的對刑事法律援助工作進行細化、完善，便利犯罪嫌疑人、被告人、被害人獲得法律援助，進一步規范辦案人員履行告知的法定義務，保障犯罪嫌疑人、被告人的知情權，并將此作為新《刑事訴訟法》的執法檢查的重要內容加以落實。

第二，應建立偵查階段和起訴階段的“聽辯制度”。新《刑事訴訟法》規定了律師在刑事偵查和起訴階段的身份為“辯護人”。因此，依靠完善的機制和制度來保障法律援助律師的辯護權，使受援的犯罪嫌疑人、被告人得到實質性的辯護，是司法機關應盡的法律責任。實踐中，律師在偵查、起訴階段對案件程序的進程掌握較為被動，無法把握最佳的辯護時段。為保障法律援助辯護的實效，根據新《刑事訴訟法》第36條規定以及《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》第17條的相關規定，建議在案件偵查、起訴階段建立類似法院庭審的“聽辯制度”。在承辦律師提出要求的，辦案人員可以向法律援助律師發出“聽辯通知”，約定時間和地點，就犯罪嫌疑人涉嫌罪名，辦案人員的回避，證據或證據線索，非法證據的排除，申訴和控告，強制措施的變更，對案件事實的意見以及量刑建議等問題，按照制定的規則程序進行“聽辯”，并將律師意見記錄在案。承辦律師提出的書面意見的，應當附卷。從而以規范的機制和制度，充分保障法律援助辯護律師行使辯護權。

第三，應建立司法翻譯人員統一的資質審核登記管理制度。法律援助機構對聾、啞人或者外國人提供法律援助時，需要為提供法律援助的律師聘請翻譯人員。因翻譯人員的素質、能力和水平直接關系到律師對法律援助案件的認識和掌握，具有十分重要的作用。但在實踐中，法律援助機構聘請的翻譯人員沒有經過統一規范的認證、審核、批準等操作程序，均由法律援助機構自行聘請，或由相關部門推薦，對翻譯人員的道德素質和業務能力等難以把握。刑事訴訟程序是關乎犯罪嫌疑人、被告人人身自由和生命的重要司法程序，而現階段翻譯人員介入司法程序帶有較強的隨意性和不規范性，因此，要保證翻譯人員的翻譯質量，最大可能避免翻譯人員的翻譯“失誤”，有效杜絕故意“偽譯”等現象發生，扶助律師掌握正確的案情提高刑事辯護的質量，確保刑事訴訟程序介入人員的嚴肅性和規范性。需要上級部門會同公檢法司等司法機關共同建立統一的司法翻譯人員資質審核登記管理制度或者機制，由專門的機關負責審查、審批、登記、備案等，由此規范介入司法程序的翻譯人員的翻譯資格和認證。

第四，應加強人民檢察院對新《刑事訴訟法》實施的法律監督職能。為發揮檢察機關的法律監督職能，兩院兩部《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》第16條規定，人民檢察院在審查批準逮捕時，認為犯罪嫌疑人具有應當通知辯護的情形而沒有通知的，人民檢察院應當通知公安機關予以糾正，公安機關應當將糾正情況通知人民檢察院；同時，第24條規定了“申訴控告”程序，即犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬、法定代理人，強制醫療案件中的被申請人、被告人的法定代理人認為公安機關、人民檢察院、人民法院應當告知其可以向法律援助機構申請法律援助而沒有告知，或者應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護或者訴訟代理而沒有通知的，有權向同級或者上一級人民檢察院申訴或者控告。人民檢察院應當對申訴或者控告及時進行審查，情況屬實的，通知有關機關予以糾正。

第五，應建立刑事訴訟法律援助律師準入制度。根據兩院兩部的《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》第13條第1款規定，對于可能被判處無期徒刑、死刑的案件,法律援助機構應當指派具有一定年限刑事辯護執業經歷的律師擔任辯護人。該條第2款規定，對于未成年人案件,應當指派熟悉未成年人身心特點的律師擔任辯護人。法律援助機構應根據實際建立科學、規范、可行的律師“準入”法律援助指派制度，對達到一定標準和資質的律師，采取審批、考核、登記等規范的機制，為提供可能被判處無期徒刑、死刑，或者未成年人的犯罪嫌疑人、被告人的法律援助辯護律師設立“門檻”，以此，鼓勵執業律師努力提升自身的職業道德和執業紀律，積極提高辯護業務能力和水平，保證刑事訴訟法律援助的辯護質量。

第六，應建立對刑事訴訟法律援助工作的錯案責任倒查制度。實踐中，一些人認為律師提供法律援助是無償的，自己只是獲得辦案的成本補貼而已，因此，對法律援助案件持辦“好”辦“壞”都一樣，錯案與自己更沒有任何關系。對這一看法，筆者持反對意見。《法律援助條例》規定法律援助是政府的責任，同時，我國《律師法》規定，律師有提供法律援助的義務。既然律師提供法律援助是一項法定義務，必然有別于收取律師費的社會性法律服務，有“義務”也就意味著有“責任”。如果提供法律援助的被告人的定罪量刑裁決，被確定為“冤假錯案”，提供法律援助的律師是否應當承擔相應的責任呢？筆者認為，實踐中，提供法律援助的律師流于形式，不履行或者不正確履行辯護職責的現象時有發生，因此，對于判處死刑、無期徒刑或者無罪等案件提供法律援助的，如果是“冤假錯案”，援助律師未盡其責，確有工作失誤，并造成社會不良影響的，也應該追究其相應的責任對其給予懲戒。法律援助機構應當在繼續構建和完善科學合理、切實可行的法律援助案件質量評查體系的基礎上，切實加強對刑事訴訟法律援助的工作的管理，建立刑事訴訟法律援助錯案責任倒查制度。筆者認為，責任倒查制度的建立，能在一定程度上有效警示和防止律師提供法律援助不盡其責的作為，同時，要特別注意的是，責任倒查制度的啟動要具備一定的條件和有限的范圍，操作要注重合法性和規范性。

根據《關于刑事訴訟法律援助工作的規定》第26條第1款規定，“法律援助機構依法對律師事務所、律師開展法律援助活動進行指導監督，確保辦案質量。”錯案責任倒查制度應當由法律援助機構負責，會同相關部門組織專門人員，依法制定相應的規則和制度，按照程序對提供法律援助的錯案啟動“責任倒查”，并給辦案律師以規范客觀的結論。同時，該條文第26條第2款又規定，司法行政機關和律師協會根據律師事務所、律師履行法律援助義務情況實施獎勵和懲戒，因此，責任倒查后的懲戒應由司法行政機關和律師協會負責。