泰安市推行醫患糾紛人民調解機制的探索與思考

■ 楊傳文(山東省泰安市司法局局長)

近年來，醫患糾紛呈高發趨勢，醫患關系緊張成為影響社會穩定的因素之一。為破解這一難題、維護社會和諧穩定，自2010年始，泰安市司法局就根據醫患糾紛特點，結合實際情況，探索運用人民調解機制預防和化解醫患糾紛，在市及各縣(市、區)相繼成立了醫療糾紛人民調解委員會。在工作中，通過積極選聘工作人員、建立工作制度、加強指導管理，逐漸形成了“以人民調解為主體，衛生行政部門及醫療機構配合協作，法律服務行業積極參與”的醫患糾紛化解機制，取得明顯成效。本文試圖通過揭示醫患糾紛人民調解機制的背景及發揮的作用，認清存在的問題和瓶頸，進一步探索完善該機制的路徑，力圖更好地指導、推動我市醫患糾紛人民調解工作順利開展。

一、推行醫患糾紛人民調解機制的動因

我市提出建立人民調解參與醫患糾紛化解機制的思路，基于多方面因素的考慮，既包含對新形勢任務的分析，也結合了我市醫患糾紛現狀和司法行政工作實際，從而使這一機制在建立之初就有了扎實的理論基礎和廣闊的發展空間。

首先，推行醫患糾紛人民調解機制是社會管理創新的新要求。社會管理創新是中央政法委確定的三項重點工作之一，2010年我市被確定為全國35個試點市之一，是山東省唯一的試點單位。進行創新試點的目的，就是要探索與經濟發展相適應、高效科學的社會管理體制機制、方法途徑，從根本上解決社會管理相對滯后的問題。其中一項重要任務是“妥善處理化解人民內部矛盾，最大限度消除不和諧因素，增加和諧因素”。人民調解工作作為社會管理創新的一項內容，著眼于當前的矛盾糾紛熱點，特別是面臨醫療糾紛的高發，進一步拓寬工作領域，解決醫療糾紛等社會問題，成為創新社會管理工作的有效途徑。

其次，推行醫患糾紛人民調解機制是解決新形勢下醫療糾紛的重要路徑。隨著我市醫療事業快速發展，人民群眾不斷增長的醫療服務需求與醫療服務能力、醫療保障水平的矛盾日益突出，因醫療產生的醫患糾紛增多、范圍擴大，醫患糾紛呈明顯上升趨勢，且化解難度較大。在解決糾紛的實踐中，相比訴訟和行政調解等手段，人民調解是一種公益性、中介性的化解機制，由司法行政機關牽頭組織醫患糾紛調解，能夠通過說服教育，耐心做工作，消除患方的誤會，在第一時間起到穩定情緒、平息事態的作用。

第三，人民調解在化解醫療糾紛中具有獨到的優勢。一是無償性。現實中，當事人為維護自身權利，或通過訴訟，或通過信訪，都會在時間和金錢上花費巨大成本。醫療糾紛人民調解委員會提供無償調解服務，不收取費用，減輕了患者的負擔。二是協議書具有法律效力。我市已建立起非訴確認機制，對人民調解協議的效力提供法律保障。在醫療糾紛人民調解委員會主持下達成的調解協議，往往可以通過司法確認得到法院認可，具有較強的執行力。三是調解人員具有專業背景。根據《關于加強醫療糾紛人民調解工作的意見》的要求，各醫療糾紛人民調解委員會注重吸納離退休醫學專家、法官、檢察官、警官，以及律師、公證員、法律工作者，人才隊伍呈現復合型發展趨勢，逐步建立起專兼職相結合的醫療糾紛人民調解員隊伍。

二、泰安市推行醫患糾紛人民調解機制的探索與實踐

自2010年推行醫患糾紛人民調解機制以來，泰安市以機制建設的科學性、規范性、長效性為原則，深入研究，多措并舉，探索出一條符合自身實際的醫患糾紛解決新路徑。

(一)主要工作舉措

市司法局多措并舉，切實從加強“溝通協調、隊伍建設、制度建設和業務建設”入手，促進醫調會的各項工作順利開展，逐漸形成了一套卓有成效的化解醫患糾紛新機制。

1、加強溝通協調，優化政策環境。人民調解化解醫患糾紛機制是一個新生事物，需要各個部門積極參與，齊抓共管。為順利開展工作，市司法局組織相關人員考察學習寧波、濟寧等地的成功經驗和做法，在此基礎上，協調聯系綜治、衛生、財政等部門，聯合制定下發《關于加強醫療糾紛人民調解工作的意見》，對建立人民調解參與醫患糾紛的各項措施提出要求，也明確了各部門的分工和責任。隨后，市政府辦公室印發了《泰安市醫療糾紛預防與處置辦法》，結合人民調解工作實踐提出運用調解機制參與醫療糾紛預防和處置的具體意見。市司法局還與市中級法院就銜接程序、調處期限、法律效力等作出規定。同時，各縣市區也結合實際，出臺了相關文件，對人民調解參與化解醫患糾紛工作提供了政策支持，理順了各部門的關系，形成共同參與推動的良好局面。

2、加強隊伍建設，增強綜合素質。在市級層面，采取推薦、選聘等方式聘用了7名長期從事法律工作的同志組成專職醫療糾紛調解員隊伍。同時，聘請了20名法律工作者為兼職調解員，建立了由23名律師事務所主任、法律服務所主任、法律學者組成的法律專家庫，通過市衛生部門建立了由492名醫療醫學專家組成的醫學專家庫，形成了專兼職相結合的醫療糾紛人民調解員隊伍。同時，有計劃地開展集中培訓、優秀案例評選、現場調解觀摩等活動，提高了調解員素質。

3、加強制度建設，規范人民調解程序。醫調會詳細制定了主任職責、值班員職責、調解員工作紀律、檔案文書管理規定、受理范圍、調解流程等管理制度，規范了申請調解告知書、調解主持詞、調解協議書等文書，做到“統一組織形式，統一調解流程，統一檔案臺賬”，保證了工作的順利開展。大力推行首席負責制、首問負責制、崗位責任制、以獎代補制等工作機制，充分調動了調解人員的工作積極性，增強了調解人員的工作責任心，提高了調解效率和調解質量。建立人員績效和考核制度，以糾紛化解量和實效率、當事人滿意率為主要內容的考核標準。開通醫調會網站，方便當事人咨詢，接受社會各界監督。

4、加強業務建設，提升工作能力。市司法局把醫療糾紛人民調解員的業務培訓納入司法行政年度培訓計劃，堅持統一規劃，統一組織。業務培訓側重從政策法規、調解規則、調解方法等基本知識入手，圍繞個案進行深入剖析，不斷加強法律、醫學、人際交流、心理學等方面的知識學習，做到“明確職責、熟知法律、了解規程、適應工作”，使調解員在較短的時間內進入角色，成為行家里手。同時，從受理申請、登記備案、調查取證、主持調解、簽訂協議、檔案管理、保密義務等各個工作環節入手，探索總結實際工作經驗，提高業務能力，確保了規范調解、陽光調解、公正調解。

(二)主要實踐成效

醫調會成立以來，逐步在化解醫患糾紛、保障服務民生、維護社會穩定方面顯現出積極的社會效應，發揮出實際功效和作用，也得到了上級領導和社會各界的充分肯定。

1、初步探索出一條運用人民調解方式化解醫患糾紛的新機制。市司法局始終堅持以人民調解的中立屬性和提高社會公信力為目標，緊緊把握公正性和專業性兩個基本要求，從組織指導、具體運作和專業支持三個層面，加強醫調會規范化建設，搭建了工作平臺，建立了新型的專業性人民調解模式。整合各類資源，初步建立了以人民調解為主體、與衛生行政部門及醫療機構協作、與法律服務配合聯調聯動工作機制。通過借助新聞媒體正面宣傳調解成功的案例，宣傳醫療糾紛人民調解的成果，提高社會影響力。

2、構建和諧醫患關系，維護社會平安穩定。實踐中，由司法行政機關牽頭組織醫患糾紛調解，能夠給當事人公平公正、不偏不倚的感受，有利于消除患方的誤會，在第一時間起到穩定情緒、平息事態的作用。同時，基于人民調解的程序公正和調解結果的公正，患方一般都能以理性平和的心態接受調解結果，達到定分止爭、防止激化的目的。目前，經醫方申請，及時到現場制止了35起“醫鬧”現象，通過溝通、教育當事人，最終使糾紛事件以調解的方式圓滿解決。

3、維護患方合法權益，保障服務民生。以往解決醫療糾紛主要是通過衛生部門行政調解、訴訟和自行協商三種方式，往往消耗大量的時間、較高的經濟成本。醫調會作為“第三方”介入醫療糾紛，不收取任何費用，并在法律允許范圍內和充分尊重當事人自主意愿的基礎上，對醫患雙方進行法律宣傳、政策講解、心理疏導，為醫患雙方架起了溝通的橋梁，最終給患者一個信服的結果，既維護了醫患雙方的合法權益，又減輕了患方維權成本，彰顯了調解為民的原則。

三、存在的主要困難和問題

一是工作經費存在較大缺口。人民調解是一種純公益性、不收取任何費用的矛盾糾紛化解方式，因此工作經費主要依靠財政解決。但市醫調會開展工作以來，經費保障措施還沒及時到位，其工作經費主要由市衛生平安協會在收取的會費中給予捐助，不利于維護醫調會的獨立性和中立性。而且從工作中看，經費數量有限，難以滿足規范化建設、規模擴大和選聘優秀調解員等方面的需求。

二是社會知曉率較低。醫療糾紛人民調解工作是一個新生事物，人民群眾的認知程度還不高，對于調解的效果還持懷疑的態度。

三是各部門協調配合力度不夠。運用人民調解化解醫患糾紛，是一項系統工程，單靠人民調解組織的力量是遠遠不夠的，非常需要各部門和社會各界的關注和支持。因此，在今后的工作中，還要進一步加強與綜治、衛生、醫院、財政等部門的聯系，進一步整合法律資源和衛生服務資源，形成工作合力，共同營造大調解的工作格局。

四是監督機制尚未完善。根據布迪厄慣習理論，調解行為實際上取決于調解員的調解慣習。而調解員的個人慣習，一部分來源于其個人的主觀存在，如調解員的處世經驗、人生閱歷、談話技巧和知識結構等。調解員調解慣習的優劣，直接影響到調解結果的公平性。目前，盡管已經出臺了《泰安市醫療糾紛預防與處置辦法》，明確了調解員的義務，但實質上并未構建硬性的約束機制，監督機制不健全。

四、對策和建議

(一)推動醫調會向專業化、職業化、規范化方向發展。一是要重視調解人員素質。從事醫患糾紛調解，要求調解人員具有較豐富的醫學知識和法律知識，掌握以理析法的調解技巧。因此，必須走專業化、職業化道路，廣泛吸收懂法律、懂醫學、會調解的專業人才參與，并采取各種措施，吸引人才，留住人才，穩定隊伍。二是醫調會必須堅持規范化運作，制訂制度規范，堅持按程序辦事。三是加強窗口建設。開展人性化服務，突出服務形象，積極主動介入糾紛處理，以周到熱情的服務態度和公平公正的精神面貌樹立良好形象。

(二)努力避免醫療糾紛人民調解出現行政化傾向。為了推動醫療糾紛人民調解工作，各地大多成立了多部門聯合領導小組或者指導委員會，各部門分工協作負責落實。但是個別地方也出現了模糊醫療糾紛人民調解委員的民間調解屬性的傾向或苗頭。我們認為，要保證醫療糾紛人民調解工作的可持續發展，保證其生命力，必須堅持醫療糾紛人民調解委員會的民間調解屬性，避免醫療糾紛人民調解出現行政化傾向。要堅持調解自愿的原則，不能一旦發生醫療糾紛一律半強制性進入醫療糾紛人民調解委員會調解。要堅持調解獨立的原則，避免地方行政部門干預調解工作，變成行政調解。同時還要避免醫療糾紛人民調解司法化。

(三)加強與各部門的溝通聯系。要建立聯調聯動機制和多部門聯席會議制度，逐步完善人民調解與法院訴訟銜接、與治安管理聯動，與衛生行政部門協作、與法律服務配合、與醫療機構建立糾紛排查預警制度等機制，充分發揮多部門協作優勢，形成工作合力，真正發揮人民調解維護社會穩定的作用。特別作為一方當事人的醫院，要增強調解糾紛的主動性，主動協調內部關系，積極配合調解。同時，要建立獎懲激勵機制，力爭把醫療糾紛人民調解納入“平安醫院”創建工作之中，一同檢查評比，進一步調動醫療糾紛調處的積極性。

(四)積極落實經費保障。目前，根據財政部、司法部《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》的精神，市財政局與市司法局已聯合發文，明確將專業性人民調解組織的運行經費納入財政預算。《泰安市醫療糾紛預防與處置辦法》也明確規定,“醫調會調解醫療糾紛不得收取費用，其工作經費及人民調解員的工作補貼由同級財政予以解決”。要認真落實文件精神，協調財政部門提高經費保障能力，保證醫調會的業務經費及人民調解員的工作補貼。另外，可以探索研究通過“以案定補”方式，建立健全人民調解辦案補貼制度，對調解成功的案件給予一定補助，醫調會每季度將案卷報司法局審核，并向財政部門申領補貼。同時，探索建立社會化運作機制，發展醫療、法律專家志愿者隊伍，面向社會募集資金，推動醫患糾紛調解工作可持續發展。

(五)建立調解員監督機制。一是建立調解小組利益制衡機制。每一個案例的調解，都必須有兩名以上調解員參與。其中一名為醫調委中司法或者衛生派遣的工作人員，另一名為理賠方代表。調解小組成員共同參與調解。二是建立醫調委案例件報制度。醫調委每調解一個案例均需將所有存檔資料交衛生行政部門和司法行政部門同時存檔，以備檢查。三是建立醫療糾紛人民調解員績效考核評估制度。建議由專業評估機構設計詳細的績效評估考核體系，確定細化指標。每年進行一次績效評估。評估主體為醫療糾紛人民調解委員會所覆蓋的地方的所有醫療機構、已經調解完畢的患者代表和社會群眾。

(六)建立宣傳引導機制。充分借助電視、廣播、網絡、報紙等媒體，并在醫院開設宣傳欄，大力宣傳醫患糾紛調解的成功案例，及時發現、培育典型，推廣優秀調解員的成功經驗，提高社會影響，形成良好的輿論氛圍，使人民調解在化解醫患糾紛中發揮更好的效能。