公證法律援助制度探析

■ 程芳仁(廣西自治區永福縣公證處)

公證法律援助是指公證機構根據《公證法》第34條和其他相關規定，為符合法律援助條件的當事人提供優惠的或無償的公證法律服務，是我國法律援助制度的一個組成部分。公證法律援助制度目前還存在諸多問題，需要盡快完善。

一、公證法律援助的規定

我國《法律援助條例》中尚無關于公證法律援助的規定。我國《公證法》第34條則作了原則性規定：“對符合法律援助條件的當事人，公證機構應當按照規定減免公證費?！钡珱]有相關的配套文件作出具體的規定。司法部目前還沒有出臺專門的公證法律援助實施辦法，只是在1997年印發的《公證服務收費管理辦法》中規定了一些法律援助的條件，以及《關于開展法律援助工作的通知》中規定了公證處是提供法律援助的機構、公證證明是法律援助的形式之一。司法部2002年發布的《公證程序規則》第20條作了關于減免公證費的規定，但2006年發布的《公證程序規則》又取消了這條規定。因此，對于公證法律援助的條件、申請和審查、辦案補貼等問題，目前都還沒有明確統一的規定。

近幾年來，一些地方頒布的《法律援助條例》中出現了若干關于公證法律援助的規定。如《廣西壯族自治區法律援助條例》第11條，把“公證員”列為法律援助人員中的“政府法律援助者”；第23條規定，受援人就法律援助事項申請公證的，公證機構應當減收或者免收公證費用。《浙江省法律援助條例》第11條，把“公證證明”列為法律援助的主要形式之一。但上述規定都沒有明確公證法律援助的具體內容。

近幾年來，很多地方如山東、浙江、云南、新疆、廣西等地的司法廳(局)都頒布了各自的《公證法律援助實施辦法》。但這些實施辦法基本上都是采用國務院和各地方《法律援助條例》中一些現有的規定，并沒有針對公證法律援助作出具體完善的規定，致使在實施過程中產生了一些問題，一定程度上影響了公證法律援助的實施和公證機構的積極性。為了促進和規范有關公證法律援助工作，保障經濟困難的公民獲得必要的公證法律服務，與《公證法》第34條相配套的具體規定應盡快出臺，盡快制定全國統一的符合公證實際的法律援助實施辦法，國務院的《法律援助條例》中也應當納入有關公證法律援助的規定。

二、公證法律援助的條件

公證法律援助的條件，包括兩方面的內容：一是實質性的條件，即當事人確實因為經濟困難而無力繳納公證費用，這是給予公證法律援助的前提條件，要有符合規定的經濟困難情形和相關證明。二是形式上的條件，即當事人申請辦理規定的公證事項才能給予援助，也就是給予公證法律援助的范圍，要符合公證法律援助的相關規定中列舉的公證事項。實質性的援助條件都是反映當事人經濟困難的情形，通過相關單位出具的證明和公證機構的了解即可確定。而具體的援助范圍目前還存在很多問題，需要很好地研究和科學地界定。

(一)公證法律援助范圍的規定

司法部、財政部和國家物價局于1988年聯合下發的《公證費收費規定》第4條最初把公證法律援助的范圍規定為：(1)辦理撫恤金(或勞工賠償金)、勞動保險金的證明；(2)辦理養老金、子女助學金的證明；(3)當事人所在工作單位、城市街道辦事處或鄉、鎮人民政府證明當事人確實經濟困難，無力負擔者；(4)有其他特殊情況需要減、免者。

國家計委和司法部于1997年3月3日聯合下發的《公證服務收費管理辦法》第12條把公證法律援助的范圍修改為：(1)辦理與領取撫恤金(或勞工賠償金)、救濟金、勞動保險金等有關的公證事項；(2)辦理贍養、撫養、扶養協議的證明；(3)辦理與公益活動有關的公證事項；(4)列入國家“八七”扶貧攻堅計劃貧困縣的申請人申辦的公證事項；(5)申請人確因經濟困難而無力負擔的；(6)其他特殊情況需要減免的。

新疆和浙江等地的實施辦法采用《公證服務收費管理辦法》中規定的第1、2項為援助范圍。云南等地的實施辦法則從《公證法》第11條規定的公證業務范圍中摘取了繼承、委托、贈與、遺囑和財產分割等事項為援助范圍。廣西和山東等地的實施辦法則直接采用國務院和本地方的《法律援助條例》中的有關規定，把公證法律援助的范圍規定為：(1)依法請求國家賠償的；(2)依法申請給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的；(3)申請發給撫恤金、救濟金的；(4)申請給付贍養費、撫養費、扶養費的；(5)請求支付勞動報酬的；(6)因工傷事故、交通事故、醫療事故造成損害，請求人身損害賠償的；(7)因使用假劣種子、農藥、化肥受到損害請求賠償或者補償的；(8)因遭受家庭暴力、虐待、遺棄受到損害要求賠償或者補償的；(9)其他應當提供公證法律援助的事項。

(二)公證實踐中常見的應援情形

長期以來，公證機構在日常業務中經常遇到的應當予以法律援助的情形主要有以下幾種：

1、有些公民私自收養棄嬰、兒童，需要辦理事實收養公證或撫養事實公證，才能辦理落戶手續和享受有關計劃生育的優惠政策等等。其中大多數私自收養人和被收養人都是社會底層最貧困的弱勢人員，經濟上非常困難，生活也較為艱苦。

2、有些孤兒因為父母雙亡，靠其他親友撫養，需要確定監護人，以便辦理有關落戶、入學等手續；有些公民因身患重病，行為能力受限制，需要確定監護人，以處分其所屬的財產來支付醫療費和償還債務等。

3、有些孤寡老人沒有子女，需要他人扶養，申請辦理扶養協議或遺贈扶養協議公證的。有些孤兒因為父母雙亡，靠其他親友撫養，需要辦理撫養協議公證等等。這些老人和兒童大多是一些貧困的弱勢人員。

4、有的當事人申請辦理的雖然是遺產繼承公證，但所涉及的儲蓄存款往往只有幾十元、幾百元，或者一兩千元，按規定最低應收公證費200元，而當事人經濟非常困難，仍然要求辦理公證以取出存款。這種情況在那些邊遠貧困地區尤其是廣大的西部地區是普遍存在的，雖然在那些發達地區的當事人會放棄這些存款不要了。有的涉及存款雖然有三五千元以上，或涉及房產之類的，表面上看申請人繼承之后是能夠負擔公證費的；但是，實際上這些申請人已經是父母雙亡的孤兒；或者被繼承人生前患有重病，已經花費了數萬甚至數十萬來治療，已經負債很多。這些申請人本來已經很窮，即使取得了這些遺產，經濟上也還是困難的。

5、有的公民在外地打工時因工傷事故、交通事故或醫療事故等造成傷亡，其近親屬需要辦理有關的親屬關系公證、委托公證和繼承公證等等，以便到外地處理后事、繼承遺產、取得保險賠償或其他賠償，這些人中有很多都是貧困人員。

(三)公證法律援助范圍的科學界定

綜上所述可見，《公證費收費規定》和《公證服務收費管理辦法》列舉的援助標準雖然不一致，但所列舉的援助范圍基本上是切合公證實際的，原則上應當繼續采用，并在此基礎上加以修改、補充和完善。王勝明、段正坤主編的《中華人民共和國公證法釋義》在解釋該法第34條時也認為，“凡符合法律援助條件的當事人，申請辦理《公證服務收費管理辦法》第12條所列舉的公證事項，應當按照有關規定減免公證費?！?/p>

而國務院和各地方的《法律援助條例》以及山東、廣西等地的《公證法律援助實施辦法》所列舉的援助范圍大多是一般的法律援助事項，與公證業務幾乎沒有什么關系，在公證機構的日常業務中也很少遇到。對于公證機構在日常業務中經常遇到的應援情形，它們又沒有相應的體現和明確的規定。而且這些《公證法律援助實施辦法》的規定大多與《公證服務收費管理辦法》的規定相抵觸。這樣的援助范圍顯然需要修改。

筆者認為，公證法律援助有很大的特殊性，其援助主體、援助方式和范圍等等，都與一般的法律援助有所不同。公證法律援助的范圍不僅要看當事人申請公證的事項本身，還要結合具體的案情才能正確地決定；不僅要看國務院和各地方的《法律援助條例》的規定，還要結合《公證法》第11條所規定的公證業務范圍、原有公證規范中列舉的援助情形，公證實踐中經常遇到的情形以及公證法律援助的特殊性才能科學地界定。給予法律援助的根本原因和實質條件是因為公民經濟困難而無力繳納有關費用，一切應當以此為準。因此，凡屬家庭經濟上確實困難的公民，又因有關部門和單位的規定和要求，必須辦理有關公證才能解決其面臨的民生問題的，都應當給予法律援助。具體援助范圍建議概括為：(1)就一般法律援助事項申請辦理有關公證的；(2)申請辦理事實收養公證、撫養事實公證和監護公證的；(3)申請辦理(遺贈)扶養協議和撫養協議公證的；(4)繼承公證中確實需要援助的；(5)有關人身損害賠償的親屬關系公證和委托公證中確實需要援助的；(6)其他情況特殊確實需要援助的。

三、公證法律援助的決定

公證法律援助由來已久。早在國務院《法律援助條例》頒布之前，《公證暫行條例》、《公證費收費規定》、《公證服務收費管理辦法》和《公證程序規則》中都有相關規定。長期以來，公證機構大都按照這些規定的條件和程序開展法律援助，辦理了大量法律援助案件。但是，自從把公證法律援助與國務院和各地方的《法律援助條例》掛鉤以后，特別是一些地方司法廳(局)的實施辦法出臺后，則出現了很多問題。最明顯的是，公證機構根據《公證服務收費管理辦法》等原有的規定和長期的實踐認為應當給予援助的事項，法律援助機構根據《法律援助條例》和地方的實施辦法認為不能給予援助，從而使很多以前都給予援助的情形現在都不能得到援助。究其根源首先在于，《法律援助條例》和地方的實施辦法所規定的援助范圍，在日常的公證業務中很少見；而公證機構常見的應援情形，在《法律援助條例》和地方的實施辦法中又沒有明確規定，從而造成公證機構和法律援助機構之間的認定分歧。其次在于，公證法律援助的決定最終應當以誰為準，是按照公證機構的意思辦理還是以法律援助機構的意思為準，兩者的程序也有沖突。

公證法律援助的決定包括兩方面，即在審查程序上是決定給予援助還是不予援助，在援助內容上是決定減收公證費用還是免收公證費用。按照原有的公證程序規則和收費管理辦法的規定，減免公證費用是由公證處主任或副主任決定的。如《公證程序規則》第20條規定：“當事人繳納公證費有困難的，應提出書面申請，由公證處主任或副主任決定是否減免?！爆F在因為法律援助實施辦法的出臺，規定由法律援助機構來決定，產生了沖突。筆者建議規定為：當事人申請辦理與一般法律援助事項有關的公證的，由法律援助機構決定，公證機構憑法律援助機構的決定和通知辦理；就其他事項申請公證的，應當由公證機構決定給予援助，并告知法律援助機構，履行相關手續。

一般法律援助都是要無償地為經濟困難的公民提供法律服務。而公證法律援助卻有兩種：一是優惠的服務，即減收公證費用；二是無償的服務，即免費辦理公證。目前尚無具體規定應當在何種情形下為減收、減收幅度如何，何種情形為免收。實踐中各公證機構的處理也不一致，同樣的情形下，有的公證處免費辦理，有的只減收費用而且減收幅度不一，有的則不予援助。甚至有這樣的例子：黃某于2010年申請繼承其夫名下的120元存款時，某縣公證處收取其30元公證費，而不是免費辦理。因此，筆者建議統一規定為：符合法律援助條件的繼承公證，涉及儲蓄存款標的額在1萬元以下的應當免費辦理公證，1萬元以上5萬元以下的應當減半收取公證費；涉及房屋等其他遺產價值在5萬元以下的應當免費辦理公證，5萬元以上10萬元以下的應當減半收取公證費；其他符合法律援助條件的公證事項一律免收公證費用。當然，我國地域遼闊，各地經濟差異較大，對于如何減免公證法律援助費用，還需根據實際情況妥善作出規定。