社會制度文明視野下的公共法律服務均等化
——《太倉市公共法律服務均等化規劃(2013—2015)》解讀

■ 顧瀟軍(江蘇省太倉市司法局局長)

■ 朱 強(江蘇省太倉市司法局)

今年7月11日,江蘇省太倉市市委、市政府印發了國內首個關于公共法律服務均等化的規劃《太倉市公共法律服務均等化規劃(2013—2015)》(以下簡稱《規劃》)，在全國首推公共法律服務均等化，正式把法律服務納入基本公共服務范疇。7月25日，太倉市推進公共法律服務均等化工作會議隆重召開，標志著太倉市率先在全國拉開了社會制度文明建設的序幕。法律服務在太倉真正成為了公共服務產品，與現代化建設規劃同步實施，規定了司法行政在全面推進公共法律服務均等化進程中的統籌協調職能，將在今后太倉司法行政工作發展中展現出的重大作用，尤其是讓公共法律服務產品惠及更多群眾的目標要求讓人無比憧憬。

一、《規劃》出臺背景

近年來，在服務型政府改革的全球背景下，政府職能轉變的趨勢深刻地影響著我國，公共服務的理念逐步被各級政府接受，一些涉及公民基本生存和發展權利的公共服務措施被各級政府提上了議事日程，2012年7月11日，國務院印發《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，明確了政府向全民提供義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業服務等基本公共服務。黨的十八大強調：“要把制度建設擺在突出位置，充分發揮我國社會主義政治制度優越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式?！苯衲?，江蘇省委省政府“關于貫徹落實《蘇南現代化建設示范區規劃》的實施意見”中，提出了加快構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系的要求。在這樣的新形勢下，我們立即提出了這樣的課題，能不能把法律服務列入政府的公共服務項目，并以此為抓手全面引領和開創全市司法行政工作的嶄新局面呢？為此，去年底我們專門成立了以“12·4”現行《憲法》頒布日命名的公共法律服務均等化課題組，對相關問題進行了前期調研后，我們認為：

(一)在縣級社會治理中，社會制度文明建設問題帶有根本性和全局性。制度文明是制度建設的結果，又通過制度建設及其過程體現。它在整個文明中具有重要的地位。制度文明分為兩個層面：一是國家制度文明，主要是指法律的制定，國家生活的全部問題，要依法解決；二是社會制度文明，在社會生活中，基本問題要依法解決。作為縣市級政府，應該側重于社會制度文明建設，包括法治政府建設、城市社區制度文明建設、鄉鎮制度文明建設和企事業單位的規章制度。制度建設，重在改革，貴在落實。再好的制度，再優越的制度，不落實，不執行，都是空擺。法治是一種知識，是一套技能，但更是特殊的藝術或者說科學，是一種理念，是人類對公平、和諧、美好生活的追求。如何運用我們的法律智慧和機制，消弭紛爭，避免各種惡性事件的發生，把人民群眾的政治、經濟、文化、社會生活安排好，讓社會形成公平、合理、和諧的秩序，為實現現代化和滿足人民群眾對美好生活的向往提供強大的法律支持，這是太倉司法行政人最大的職業夢想和終極目標。

(二)全市公共法律服務體系已具雛形，具備了全面推進均等化的基本條件。近幾年，我市經濟社會發展水平顯著提高，經濟實力排名一直名列全國前十，人民生活明顯改善。從2011年開始,我市全力實施以“崇尚法律信仰，彰顯司法公正，讓人的尊嚴在法律的太陽下熠熠生輝”為主題的“光輝工程”，全市公共法律服務體系建設有力推進，初步形成了市、鎮、村、戶及政府、社會、市場相結合的“四縱三橫”公共法律服務網絡，基本建立起以政府為主導，司法行政統籌的以公共財政為支撐，以全民為服務對象的公共法律服務體系，人民群眾法治意識不斷加強,通過法律途徑解決矛盾糾紛逐漸成為太倉百姓的自覺行為。一是“四縱”。在市鎮兩級，配套打造以公共法律服務中心為主體，以專業性服務機構、專業性群眾組織為兩翼的體系架構。在村級層面，精心打造法律服務“陽光屋”，建立起由司法所人員掛鉤負責，整合村調委會主任、專職調解員、駐村律師、大學生村官法律志愿者、政法系統志愿者組成的一線服務力量。在戶級層面，我們按照網格化管理的模式，以住宅小區或村民小組為一個網格，配備1名法律服務需求信息員。二是 “三橫”。在政府層面，我們強化司法行政統籌能力。在社會層面，積極培育法律服務社會組織，形成了包括婁城老娘舅聯合會、心理咨詢師協會、法咨委、“太陽寶貝”形象大使等15支社會協同力量。在市場層面，充分發揮全市法律服務機構、矯正社工事務所等專業團隊作用，為公共法律服務提供專業支持。

(三)當前存在的問題和薄弱環節，可以在推進公共法律服務中不斷得到解決。在全面考察我市法律服務工作時，我們發現目前還存在以下問題：法律消費主體缺乏，消費意識不強、需求不暢；優質法律服務資源不足，規模不大、質量不高；法律服務資源配置不合理，專業法律服務機構集中在城區；法律服務提供主體和提供方式較為單一，從業人員社會責任感不強，針對農民和社會弱勢群體的服務力度不夠；法律服務市場管理體制不順，社會共同參與機制尚未建立；財政保障不足，基層基礎薄弱等問題都羈絆著前進的腳步。我們清醒認識到，公共法律服務體系不健全，均等化不推進，不僅難以保障發展成果惠及全民，不利于消除社會矛盾、維護社會和諧穩定，而且還會制約經濟社會發展。如果把法律服務機構作為公共法律服務的承擔者來加強專業建設，有些問題反而會迎刃而解。

(四)從我們面臨的新形勢而言，推進公共法律服務均等化是司法行政工作發展的難得機遇。我們認為，今后三年，我市將處于蘇南現代化建設示范區全面啟動、公共服務體系全面構建的關鍵時期。從需求看，城鄉居民收入水平不斷提高，消費結構加快轉型升級，各類公共服務需求，尤其是法律服務需求日趨旺盛。從供給看，我市經濟持續保持較快發展，財政收入不斷增加，公共服務財政保障能力進一步加強。從發展環境看，目前，全國經濟發達地區都在加快建立基本公共服務體系，我市目前在構建公共法律服務體系上取得了初步成效，已經具備了推進公共法律服務均等化的基本條件。司法行政工作要想有全面突破，必須抓住難得的歷史機遇，順應城鄉人民過上美好生活的新期待，把法律服務作為司法行政為民服務的公共產品，努力提升公共法律服務均等化程度，推動社會制度文明與物質文明、精神文明協調發展。以規則來組織、協調大家的行為，為全面推進現代化建設和滿足人民群眾對美好生活的向往提供堅強的制度保障。

在此背景下，我們立即啟動了《規劃》起草，數易其稿，僅用了兩個多月時間，就上報市委市政府，得到了市委市政府領導的高度重視，并得到及時下發。

二、《規劃》起草中碰到的理論問題

公共法律服務在我國的推行，特別是要推進均等化，還是一項前無古人的事業。起草《規劃》沒有先例可循，有很多理論問題還沒有明確，基本上是摸著石頭過河。因此，我們課題組進行了充分認證，并且按照太倉的實際情況，作出了相應的判斷。

(一)法律服務是否屬于基本公共服務？公民作為人，有衣食住行、生存、生產、生活、發展和娛樂的需求，稱作公民的直接需求。公共服務滿足公民生活、生存與發展的某種直接需求，能使公民受益或享受?；竟卜帐侵笧楸Ｗo個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件?；竟卜瞻ㄈ齻€基本點，一是保障人類的基本生存權(或生存的基本需要)，二是滿足基本尊嚴(或體面)和基本能力的需要，三是滿足基本健康的需要，需要政府及社會為每個人提供基本的健康保障。從中國的現實看，可以運用基礎性、廣泛性、迫切性和可行性四個標準來界定。所謂基礎性，是指那些對人類發展有著重要影響的公共服務，它們的缺失將嚴重影響人類發展。所謂廣泛性，是指那些影響到全社會每一個家庭和個人的公共服務供給。所謂迫切性，是指事關廣大社會最直接、最現實、最迫切利益的公共服務。所謂可行性，是指公共服務的提供要與一定的經濟發展水平和公共財政能力相適應。從上述標準判斷，義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業服務，是廣大城鄉居民最關心、最迫切的公共服務，是保障全體社會成員基本生存權和發展權必須提供的公共服務，成為現階段我國基本公共服務的主要內容。江蘇省委、省政府在下發《關于貫徹蘇南現代化建設示范區的實施意見》當中，提出了構建公共法律服務體系，把法律服務作為政府面向社會公眾的公共服務內容之一。所以，法律服務屬于公共服務，而不是基本公共服務。

(二)公共法律服務的概念問題。我們綜合了各種因素，將公共法律服務定義為，建立在基本實現現代化基礎上，由政府主導提供的，司法行政部門統籌的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民基本法律服務需求的公共服務。

(三)公共法律服務提出均等化目標是否超前？公共法律服務均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的公共法律服務，其核心是機會均等，全面普惠，而不是簡單的平均化和無差異化。我們認為均等化是公共服務的一個內在屬性。因為既然公共法律服務是政府的服務行為，就必然要考慮均等化，不然就會造成新的社會不公，而且這種不公比不提供公共服務更嚴重，因為市場可以取舍，而政府不能選擇性服務。

(四)公共法律服務與法律服務的關系？我們認為兩者有以下不同之處：公共法律服務是政府買單的，對服務對象來說是免費的，法律服務是客戶買單的，是有償的；公共法律服務是政府按照財力向全民提供的，法律服務是靠市場調節的；公共法律服務具有全民均等共享性質，要求同質、普惠，是政府必須提供的，而法律服務取決于雙方的需要；公共法律服務具有公共服務性質，是公民福利?？梢钥闯鰞烧咦畋举|的區別是：當法律服務被政府運用公權力進行了干預，法律服務才成為公共法律服務，一句話：公共法律服務是政府提供的，是政府的服務行為，而法律服務是一種市場行為。

明確了上述這些基本概念之后，我們才找到了《規劃》的起草思路，為比較科學、合理地制定《規劃》及提出具體的推進措施打下了基礎。

三、《規劃》總體目標

把基本法律服務作為公共服務產品向全民提供，是我市公共服務發展從理念到制度的創新，也是社會制度文明建設的創新實踐。讓城鄉居民普遍獲得基本法律服務的權利，保障人人享有基本公共服務是政府的職責，司法行政必須著力增強法律服務供給能力，創新體制機制，加快建立健全保基本、多層次、高水平的公共法律服務體系，推進公共法律服務均等化，并作為今后一個時期保障和改善民生、維護社會和諧穩定、推進社會制度文明的重大任務，與太倉市全面推進現代化建設戰略目標和任務緊密銜接。

我們制定的主要目標是：一是法律服務產品日益豐富，實現公共法律服務和產品惠及全民。城鄉居民法律知識得到有效普及，法治文化產品不斷豐富，法律咨詢、法律指導等基本法律服務有效開展，法律援助、法律服務資助等針對弱勢群體的服務逐步普及，糾紛矛盾及時得到調解，公共法律服務逐步覆蓋城鄉。二是法律服務質量明顯提升。律師擁有率達2.5，碩士及以上高層次法律人才擁有率達10%以上，與我市公共法律服務均等化相匹配的專業人才隊伍逐步建立，監督機制、評估機制、獎懲機制全面建立，投訴率得到有效控制，公共法律服務質量和水平持續提升。三是法律服務方便可及，“15分鐘法律服務圈”全面構建，城鄉居民能夠就近獲得各項服務。四是優質法律服務資源有效下沉。資源共享機制加快建立，城鄉公共法律服務均衡發展得到實現。五是人民群眾比較滿意。城鄉居民公共法律服務需求表達機制有效建立，服務成本個人負擔比率合理下降，績效評價和行政問責制度比較健全，社會滿意度達90%以上，群眾口碑和支持率不斷提高。六是公共投入保障有力。財政設立公共法律服務專項資金，每年人均公共法律服務經費支出與財政收入保持同步增長，預算支出占財政支出比重逐步提高。公共法律服務體系建設水平不斷增強，服務標準不斷提高，公共法律服務范圍和標準的動態調整機制逐步健全，各項制度實現全覆蓋。

《規劃》還針對太倉實際，提出了一個總體目標，經過努力，至2015年，覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系基本完善，公共法律服務均等化取得明顯進展；到2020年，公共法律服務體系健全完善，城鄉公共法律服務差距明顯縮小，爭取全面實現公共法律服務均等化。

四、《規劃》服務范圍和工作標準

服務范圍，以及根據服務范圍所制定的工作標準是《規劃》的核心問題。我們根據司法行政各項業務工作的特點，并針對太倉實際，在充分調研基礎上，提出了今后三年，政府向城鄉居民提供七項公共法律服務：為城鄉居民免費提供法律知識普及教育和法治文化活動、產品等服務；為城鄉居民免費提供法律咨詢、維權指導、代寫簡單法律文書等基礎法律服務；為城鄉低收入居民提供代理、辯護、公證等法律服務資助；為社會公益性事務提供基本法律服務和法律服務資助；為經濟困難的公民和特殊案件的當事人提供咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務；針對城鄉居民提交的矛盾糾紛，提供調解、仲裁等非訴訟法律服務；為突發事件中的受害人、當事人提供法律救助和應急法律服務。

同時，分別對各個項目的服務對象、工作標準和保障水平進行了明確。

有必要提一下的問題是：其一，司法鑒定是否可以納入公共法律服務范圍？其二，社區矯正是否可以納入公共法律服務范圍？我們在調研后的意見是：

1、司法鑒定是指在訴訟過程中，對案件中的專門性問題，由司法機關或當事人委托法定鑒定單位，運用專業知識和技術，依照法定程序作出鑒別和判斷的一種活動。從上述定義可以看出：司法鑒定本質上不是一種法律服務，而是一種技術鑒定活動 ；司法鑒定方不代表任何當事人的利益，只對客觀事實作出判斷。因此，司法鑒定不能作為公共法律服務的內容。

2、 社區矯正是一種不使罪犯與社會隔離并利用社區資源教育改造罪犯的方法，是所有在社區環境中管理教育罪犯方式的總稱。簡單地說，就是讓符合法定條件的罪犯在社區中執行刑罰。社區矯正是刑罰的執行方式之一，屬于司法范疇，不是公共法律服務的范圍。

鑒于上述原因，我們在起草《規劃》的時候，沒有把司法鑒定、社區矯正納入到公共法律服務的范疇之中。

五、《規劃》實現路徑

公共服務是當前民生工作的重點，公共法律服務是現代化條件下公共服務的重要內容?！兑巹潯返闹贫ㄔ谟趯嵤?。我們提出了以“八大計劃”和“六個保障機制”來積極構建現代化背景下覆蓋城鄉的公共法律服務體系，努力實現公共法律服務均等化。

“八大計劃”是：一是公民法律消費理念培育計劃。激活“法律消費”意識，培育市民法律消費新理念，使全體公民習慣于法律生活方式，為公共法律服務均等化的推行培養消費主體。二是“‘六五’普法·光輝太倉”行動計劃，突出法治宣傳教育和法治文化建設的公共服務功能，不斷推出法治文化讀物、音像制品、游戲等法治文化產品，實現人均1本法律讀本，戶均1套音像制品。法治文化場館全面免費開放。法治文化活動觀賞性、公眾參與度不斷提高，全面推出一系列群眾喜聞樂見的法治文化產品與服務。三是弱勢群體優先法律服務計劃。重點突出下崗失業人員和“五保戶”等經濟困難人群，城鄉低收入者、外來務工人員等群體，實行優先、傾斜服務政策。推進法律援助與司法救濟制度的有效銜接，實現法律援助村村通，設立農民工維權急診室，實施法律援助“一卡通”，發放法律服務消費卡。四是深化“矛盾調處·陽光生活”行動計劃。推進人民調解法治化、規范化、專業化建設，探索政府購買、服務外包等多種形式，提升人民調解專業化水平。進一步打造調解品牌，完善公調、檢調、訴調、訪調等對接機制，確保人民群眾享受及時、便利、有效的調解服務。五是法律高端人才引進培養計劃。完善人才引進培養獎勵與補貼政策，定期發布“誠信質量指數”，不斷加強內外交流，為促進公共法律服務均等化提供有力的人才支撐。六是法律服務產品供給計劃。加快法律服務機構規模化、專業化、品牌化發展，提升專業法律服務供給能力。整合律師服務、信訪、公證、法律援助等職能，打造綜合性、一站式法律服務平臺，提高公共事務解決能力。引導律師和法律工作者對涉及群眾切身利益、社會安全以及治安穩定的事項實行法律保障配套服務。推進“一鎮一律所”、每月10日司法“光輝日”活動常態化，提升基本法律保障供給能力。七是數字化平臺建設計劃。建立公共法律服務數字化平臺，服務流程全面實現數字化。市、鎮兩級分別設立“智慧司法信息指揮中心”和服務中心，服務指令實現信息化傳遞。門戶網站開設公共法律服務接口，實現無縫對接。逐步推行法律服務消費卡，實現服務流程電子化。重視手機、PAD電腦服務軟件的研發和推廣，逐步全面實現公共法律服務的多渠道運用。八是“法律服務·光明萬家”行動計劃。以服務民生幸福為主題，逐步建立城鄉一體化的公共法律服務制度，促進公共服務資源在城鄉、人群之間均衡配置，縮小公共法律服務水平差距，努力實現公共法律服務均等化。

“六個保障機制”是：一是組織領導機制。成立市公共法律服務均等化工作領導小組，負責全市公共法律服務的組織領導、統籌協調工作。在市司法行政部門設立辦公室和市公共法律服務指揮中心，統一協調指揮，開展日常工作，實現調控機制功能全面、指揮有序，提高工作效率。二是聯動協調機制。深化“政社互動”，推行社會協同，建立和完善在政府統一組織協調下，司法行政部門統籌、各部門齊抓共管、社會公益組織共同參與的工作機制。三是項目運作機制。科學制定公共法律服務工作機制，規范公共服務項目運作機制，制定完善主體界定、項目實施、合同管理、績效評估、政府購買、公開公示、監督評議等各項公共法律服務制度。四是行業管理機制。深化法律服務行業管理體制改革，強化行業自律管理；凈化法律服務市場，引導行業有序競爭，確保法律服務行業良性發展，為公共法律服務營造良好環境。五是多元供給機制。加快建立政府主導、社會參與的公共法律服務供給機制。六是公共投入機制。建立公共法律服務財政支出增長機制，按照“以事定費，購買服務”的原則，設立公共法律服務均等化專項資金，增強財政保障能力。

建設社會制度文明是一個漫長的過程，一個開啟太倉社會制度文明建設的創新實踐已經起步。我們太倉司法行政人將在市委、市政府領導下，認真貫徹黨的十八大精神，堅持群眾路線，又好又快地推進公共法律服務均等化，努力讓公共法律服務產品惠及更多群眾。