安徽省刑釋解教人員過(guò)渡性安置基地建設(shè)的實(shí)踐與思考

■ 夏訓(xùn)發(fā)(安徽省司法廳副廳長(zhǎng))

近年來(lái)，安徽省司法廳緊緊圍繞平安建設(shè)大局，緊密結(jié)合安徽實(shí)際，把刑釋解教人員過(guò)渡性安置基地作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，創(chuàng)新工作載體，多形式、多層次、多領(lǐng)域依靠全社會(huì)資源努力解決刑釋解教人員回歸初期的安身立業(yè)問(wèn)題，全面推動(dòng)我省刑釋解教人員過(guò)渡性安置基地創(chuàng)新發(fā)展。

一、基本概況

建立刑釋解教人員過(guò)渡性安置基地，是當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)預(yù)防和減少刑釋解教人員重新違法犯罪，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。

(一)必要性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年我省由政府安置的“三無(wú)人員”僅187人，占當(dāng)年銜接總數(shù)的1%。“三無(wú)人員”和重點(diǎn)幫教對(duì)象實(shí)際過(guò)渡安置需求量少，但是對(duì)這些人員政府若不及時(shí)進(jìn)行安置救助，沒(méi)有一個(gè)暫時(shí)過(guò)渡緩沖的地方，直接流入社會(huì)將成為人口管理的盲區(qū)，有可能成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素，極易誘發(fā)新的違法犯罪。建立過(guò)渡性安置基地，各地不能僅從經(jīng)濟(jì)效益考慮，更重要的是要考慮它的社會(huì)效益，應(yīng)從一個(gè)地方的社會(huì)穩(wěn)定高度來(lái)思考，著力消除和減少社會(huì)不和諧因素。

(二)政策依據(jù)。中辦發(fā)〔2010〕5號(hào)文件要求：通過(guò)政府投入、社會(huì)支持等多種方式，在有條件的市建立集食宿、教育、培訓(xùn)、救助為一體的過(guò)渡性安置基地，用于安置“三無(wú)人員”等重點(diǎn)幫教對(duì)象。皖辦發(fā)〔2010〕22號(hào)實(shí)施意見(jiàn)提出：建立過(guò)渡性安置基地工作在有條件的市先行試點(diǎn)，后逐步推開(kāi)。相關(guān)職能部門(mén)做好在基地內(nèi)安置的刑釋解教人員的職業(yè)培訓(xùn)、推薦就業(yè)、管理、救濟(jì)、幫教等工作。省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的實(shí)施意見(jiàn)》(皖發(fā)〔2011〕22號(hào))，對(duì)過(guò)渡性安置基地建設(shè)進(jìn)一步提出了明確要求：“各市要建立一個(gè)由政府投入、社會(huì)參與的集食宿、教育、培訓(xùn)、救助為一體的過(guò)渡性安置基地，每個(gè)縣(市、區(qū))要建立1—2個(gè)安置基地。2012年，省委、省政府將過(guò)渡性安置基地建設(shè)列入社會(huì)管理綜合治理責(zé)任書(shū)，作為對(duì)各市的重要考評(píng)內(nèi)容。

(三)我省情況。我省在安置幫教工作和過(guò)渡性安置基地建設(shè)上能夠充分把握政策機(jī)遇，積極主動(dòng)，工作在全國(guó)位次靠前，受到司法部的充分肯定。截至4月底，全省由政府投入建成的過(guò)渡性安置基地11個(gè)，分別是淮北市濉溪縣、烈山區(qū)、杜集區(qū)、相山區(qū)，馬鞍山市當(dāng)涂縣、和縣，阜陽(yáng)市潁泉區(qū)、潁州區(qū)，合肥市肥東縣、長(zhǎng)豐縣，亳州市；全省各地依托社會(huì)實(shí)體建立的安置幫教基地390個(gè)，累計(jì)安置刑釋解教人員4288人。未建成的地方也大都在積極籌劃之中，并作為一項(xiàng)重要工作推進(jìn)實(shí)施。

二、建設(shè)模式

從建設(shè)情況看，我省各地在過(guò)渡性安置基地建設(shè)的探索中，形成了以下比較有代表性的建設(shè)模式。

(一)新建——專(zhuān)用模式。政府主導(dǎo)、司法行政部門(mén)組織實(shí)施的過(guò)渡性安置基地建設(shè)模式。其做法是政府劃撥土地、投入建設(shè)資金和保障運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)核定編制，司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施及日常運(yùn)營(yíng)監(jiān)管。如淮北市過(guò)渡性安置基地建設(shè)，由市縣兩級(jí)財(cái)政按照7:3比例配套建設(shè)，兩級(jí)財(cái)政共完成投資3500萬(wàn)元，基地辦公室負(fù)責(zé)人按副科級(jí)配備配齊。目前，所轄濉溪縣、杜集區(qū)、相山區(qū)和烈山區(qū)的四個(gè)過(guò)渡性安置基地已全部建成使用。各基地根據(jù)職能定位，設(shè)立了宣告室、教育矯正培訓(xùn)室及食宿場(chǎng)所等，“教育+矯正+培訓(xùn)+安置 + 輸出”的工作格局基本形成。市縣區(qū)司法行政部門(mén)相繼出臺(tái)《基地工作人員管理辦法》、《技能培訓(xùn)制度》、《臨時(shí)救助安置制度》、《就業(yè)指導(dǎo)幫助制度》等一系列管理制度。創(chuàng)新實(shí)施“1+X”延伸服務(wù)模式，即以過(guò)渡性安置基地為工作中心，充分利用社會(huì)各方資源扎實(shí)開(kāi)展安置幫教工作，有力地規(guī)范了過(guò)渡性安置基地的整體運(yùn)行。

(二)共建——共享模式。依托社會(huì)實(shí)體多方參與建設(shè)、日常工作協(xié)作共管的過(guò)渡性安置基地建設(shè)模式。其做法是司法行政部門(mén)主導(dǎo)，指派專(zhuān)人駐點(diǎn)參與管理，共建單位提供場(chǎng)所、勞動(dòng)崗位等，政府給予相應(yīng)優(yōu)惠政策。目前，參與共建單位主要集中在社會(huì)企業(yè)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等三類(lèi)社會(huì)實(shí)體。如滁州天長(zhǎng)市分別依托市金力電器公司和天葉肥料公司建成了兩個(gè)過(guò)渡性安置基地，由司法局為基地配置辦公設(shè)備、安置人員生活用品等，指導(dǎo)企業(yè)落實(shí)平等待遇原則，協(xié)調(diào)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)落實(shí)優(yōu)惠政策；阜陽(yáng)市潁泉區(qū)依托轄區(qū)內(nèi)第二高級(jí)職業(yè)中學(xué)培訓(xùn)資源，投入100萬(wàn)元對(duì)其改造和設(shè)備購(gòu)置，設(shè)立了鉗工、焊工、數(shù)控加工、智能樓宇、網(wǎng)絡(luò)綜合布線(xiàn)、電工技能、建筑裝飾、汽車(chē)維修等實(shí)訓(xùn)室；馬鞍山市當(dāng)涂縣依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園，總投資45萬(wàn)元，搭建蔬菜大棚11個(gè)，占地約6畝，并設(shè)辦公室、值班室、儲(chǔ)藏室、工具存放室、廚房、餐廳及“三無(wú)人員”宿舍、備用室及衛(wèi)生間，用于安置“三無(wú)人員”，開(kāi)展養(yǎng)殖、種植和其它技能培訓(xùn)。

(三)合建——通用模式。采取過(guò)渡性安置基地與其他資源統(tǒng)籌規(guī)劃、整體合建，或利用有關(guān)部門(mén)現(xiàn)有資源進(jìn)行改擴(kuò)建進(jìn)而滿(mǎn)足基地功能需求的建設(shè)模式。如馬鞍山含山縣政府以會(huì)議紀(jì)要的形式，將縣城中心原縣公安局辦公場(chǎng)所整體劃撥給縣司法局(占地面積20余畝)，用作刑釋解教人員過(guò)渡性安置基地和社區(qū)矯正教育中心建設(shè)(簡(jiǎn)稱(chēng)基地—中心)，具體建設(shè)由縣政府城投公司負(fù)責(zé)，基地—中心建成后運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由政府適當(dāng)補(bǔ)助。有的縣(市、區(qū))利用民政部門(mén)所屬的社會(huì)福利院、救助站用于“三無(wú)”人員和生活無(wú)著落等幫教對(duì)象的過(guò)渡性安置。

三、問(wèn)題與思考

當(dāng)前，我省過(guò)渡性安置基地建設(shè)在部分地方取得一些成績(jī)，基地建設(shè)整體取得了一定突破。但客觀來(lái)講，基地建設(shè)工作還存在一些不足。

一是從政策層面看，基層對(duì)上級(jí)精神把握不準(zhǔn)。由于《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑滿(mǎn)釋放解除勞教人員安置幫教工作的意見(jiàn)〉的通知》(中辦發(fā)〔2010〕5號(hào))、〈關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《省社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑滿(mǎn)釋放解除勞教人員安置幫教工作的實(shí)施意見(jiàn)》的通知〉(皖辦發(fā)〔2010〕22號(hào))及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑釋解教人員安置幫教工作的實(shí)施辦法》(皖司發(fā)〔2011〕75號(hào))都是帶有密級(jí)的文件，基層單位一般都難以看到，對(duì)其中的內(nèi)容實(shí)質(zhì)都不太了解，加上文件條款過(guò)于籠統(tǒng)，操作起來(lái)比較困難。比如，有的對(duì)“以政府投入為主的過(guò)渡性安置基地”內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不夠準(zhǔn)確，把以政府是否劃撥土地、規(guī)劃建設(shè)作為主要指標(biāo)。

二是從實(shí)際操作看，地方黨委政府重視程度不一。從調(diào)研情況看，凡是地方黨委政府重視程度高的地區(qū)，基地建設(shè)的推進(jìn)力度就大，取得的成效就越實(shí)。但是，還存在一些地方只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，注重民生工程建設(shè)，忽視司法行政工作，認(rèn)為司法行政工作是軟指標(biāo)，講起來(lái)重要，干起來(lái)次要，考慮用錢(qián)的時(shí)候就不要。基層司法行政機(jī)關(guān)打報(bào)告申請(qǐng)基地建設(shè)費(fèi)用時(shí)強(qiáng)調(diào)政府的種種困難。

三是從自身推動(dòng)看，部分司法行政機(jī)關(guān)干部動(dòng)力不足。調(diào)研及座談中，各地對(duì)建基地的看法還有差異，認(rèn)為“三無(wú)”人員少，可以緩建。少數(shù)地方司法局領(lǐng)導(dǎo)對(duì)建基地需要政府審批和投入，需要爭(zhēng)取資金和土地指標(biāo)，需要購(gòu)置工作設(shè)施和裝備，在思想上存在畏難情緒，不愿向黨委政府匯報(bào)，不愿積極主動(dòng)作為。有的則不善于向黨委政府匯報(bào)工作，不善于協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，以至工作推進(jìn)不力甚至推不動(dòng)。有的工作中顧慮重重，擔(dān)心基地建成后地方政府布置諸如收容精神病患者等新任務(wù)，存在多一事不如少一事的消極認(rèn)識(shí)。

四是從進(jìn)展程度看，工作發(fā)展不平衡狀況依然突出。從當(dāng)前基地建設(shè)的現(xiàn)狀看，全省各市之間，同一個(gè)市的各縣(市、區(qū))之間工作推進(jìn)力度不一，工作開(kāi)展“冷熱不均”，沒(méi)有形成整體推進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。有的已基本完成省廳下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，如淮北市一縣三區(qū)均已建成1個(gè)由政府投入的過(guò)渡性安置基地；有的還未制定規(guī)劃和落實(shí)實(shí)施單位，如淮南、池州等市及所屬區(qū)縣過(guò)渡性安置基地建設(shè)工作尚未啟動(dòng)。

四、意見(jiàn)與建議

(一)進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。首先要重點(diǎn)解決各地司法局主要領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)班子的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，在政策要求、現(xiàn)實(shí)需要等方面統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。其次要積極爭(zhēng)取地方黨委政府的重視支持，著力從社會(huì)管理創(chuàng)新、民生工程、維護(hù)當(dāng)?shù)睾椭C穩(wěn)定、司法行政職能發(fā)揮等方面取得他們的支持，落實(shí)基地及有關(guān)刑釋解教政策。再次要做好宣傳溝通工作，解決好影響過(guò)渡性安置基地建設(shè)的政策障礙、認(rèn)識(shí)誤區(qū)等，如統(tǒng)一過(guò)渡性安置基地名稱(chēng)，明確基地建設(shè)的基本功能需求，明確只對(duì)有需求的刑釋解教人員提供幫助而并非全部等等，進(jìn)一步增強(qiáng)過(guò)渡性安置基地建設(shè)的可操作性。同時(shí)，要加強(qiáng)與特殊人群專(zhuān)項(xiàng)組成員單位的協(xié)調(diào)配合，讓成員單位切實(shí)承擔(dān)起各自的責(zé)任。

(二)采取合適的運(yùn)作模式。鼓勵(lì)各地在完成省廳硬性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，因地制宜，大膽探索創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)條件好的地方可采取新建——專(zhuān)用模式，建立相對(duì)獨(dú)立封閉的基地，人員、經(jīng)費(fèi)保障納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算和編制管理，日常運(yùn)轉(zhuǎn)由當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)管理負(fù)責(zé)。社會(huì)實(shí)體多且優(yōu)的地區(qū)可采取共建——共享模式，選取社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)、熱心安置幫教工作的社會(huì)單位，由政府投入一定的資金和設(shè)備，司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。刑釋解教人員少的地方，可與相關(guān)部門(mén)整合資源采取合建——通用模式建立基地，如將過(guò)渡性安置基地與社區(qū)矯正教育中心合建，也可依托人社、農(nóng)委、民政部門(mén)所屬的職業(yè)培訓(xùn)中心、農(nóng)民職教中心、社會(huì)救助站、福利院等建立過(guò)渡性安置基地。

(三)規(guī)范和強(qiáng)化管理使用。過(guò)渡性安置基地的生命力在于使用。目前，基地利用率還比較低，易造成資源的閑置浪費(fèi)。一是司法行政機(jī)關(guān)要積極協(xié)調(diào)編制部門(mén)爭(zhēng)取人員編制，或者由政府購(gòu)買(mǎi)公益性崗位充實(shí)。同時(shí)明確過(guò)渡性安置基地工作人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)費(fèi)保障。二是要加強(qiáng)基地的管理，建立健全各類(lèi)管理制度，制定應(yīng)急突發(fā)事件預(yù)案，加強(qiáng)值班值守，確保安全穩(wěn)定。落實(shí)對(duì)“三無(wú)人員”或重點(diǎn)幫教對(duì)象必接必送政策，防止脫管失控。對(duì)確有需求的“三無(wú)”人員和幫教對(duì)象，要嚴(yán)格按照政策規(guī)定，給予幫助救助。三是要尋找適合的項(xiàng)目作為支撐，保障基地的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。可利用司法行政系統(tǒng)內(nèi)“雙向聯(lián)系”機(jī)制，發(fā)揮監(jiān)獄勞教(戒毒)單位項(xiàng)目多、資源多的優(yōu)勢(shì)，以適當(dāng)形式進(jìn)駐。也可結(jié)合當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目選擇上，宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)，適宜勞務(wù)的則選擇勞務(wù)加工項(xiàng)目。