論司法公信力的建設與測評
——以檢察公信力為視角

■ 謝鵬程(廣州大學檢察理論研究中心特聘教授)

檢察公信力，即公眾對檢察機關和檢察人員及其工作的認同、滿意和信任程度，既是司法公信力的組成部分，也是黨和國家公信力的組成部分。檢察工作只有做到黨委肯定、人民滿意，贏得社會各界和人民群眾的真心擁護和贊譽，不斷增強公信力，才能更好地發揮維護公平正義、鞏固黨的執政地位、保障經濟社會發展等職能作用。

值此社會轉型之際，社會關系變化劇烈、社會矛盾尖銳復雜、思想觀念激蕩碰撞，黨和人民群眾對檢察機關通過追訴犯罪和監督糾正違法來發揮整合、穩定和團結的社會功能寄予厚望。同時，在全媒體時代，社會輿論監督的力度、深度和自由度都空前增加，檢察機關及其法律監督工作的開展、甚至檢察人員的一言一行都處于網絡民意的實時關注下，檢察公信力建設面臨更多的機遇，也面臨更大的挑戰。然而，制約和阻礙檢察機關執法公信力建設的現實因素大量存在，譬如，檢察機關的法律監督能力不適應黨和人民群眾的司法需求，封閉內向的工作模式不適應自由開放的社會輿論環境，具有官僚主義色彩的溝通方法不適應平等互動的新型干群關系，具有形式主義成份的業務評價體系不適應社會結構和執法環境的變化，等等。要讓全國各級檢察機關和全體檢察人員高度重視檢察公信力建設，推動解決影響檢察公信力的體制性機制性問題，必須有一個有效的抓手、一個有力的杠桿。檢察公信力的測評就是這樣的一個抓手和杠桿。只有科學地測評人民群眾和黨政干部對檢察機關和檢察工作的滿意程度，及時發現檢察機關的自身定位與公眾期待之間的差距，才能客觀準確地查明原因，切實有效地改進工作，樹立良好的檢察形象。

鑒于當前檢察機關執法辦案考評指標和考評機制方面存在的問題和局限，一方面要研究完善檢察業務考評指標和考評機制體系，準確反映檢察機關執法辦案的法律效果，另一方面要研究建立檢察公信力測評體系作為檢察業務考評體系的必要補充，客觀反映檢察機關執法辦案的社會效果和政治效果。

一、實行檢察公信力測評的必要性

檢察工作考評體系是檢察管理精細化、科學化的重要載體，也是檢察工作科學發展的重要保證。2008年，高檢院著手組織研究檢察業務考評指標和考核機制，2010年1月印發了《最高人民檢察院考核評價各省、自治區、直轄市檢察業務工作實施意見(試行)》和《最高人民檢察院考核評價各省、自治區、直轄市檢察業務工作項目及計分細則》。2011年最高人民檢察院根據中央政法委《關于建立健全政法機關執法辦案考評機制的指導意見》，制定了檢察機關執法辦案考評機制指導意見。兩年來，執法辦案考評機制對檢察業務工作發揮了重要的導向、激勵、監督和管理作用。但是，考評指標不科學、考評方式不合理、考評數據失真等問題日益突顯，成為當前制約檢察工作科學發展的一個因素。一方面，考評指標和考評機制的形成有一個過程，需要不斷探索和完善；另一方面，檢察機關內部的業務考評本身具有不可克服的局限性，即難以反映檢察工作的全貌，也難以反映黨和人民群眾對檢察工作的新要求新期待。只有把內部考評與外部評價有機地結合起來，才能對檢察工作作出全面而合理的評價。

檢察機關執法辦案不能片面追求法律效果，必須追求法律效果、社會效果和政治效果的最大化，實現“三個效果”的有機統一。最高人民檢察院《關于進一步建立健全檢察機關執法辦案考評機制的指導意見》已經注意到：“考評以檢察統計數據為主要依據，同時要重視社會各界和人民群眾特別是案件當事人對檢察機關和檢察人員執法辦案質量和效果的評價。”但是，檢察機關內部的業務考評只有檢察業務統計數據，主要反映的是執法辦案的法律效果，難以反映當事人特別是社會各界的意見即執法辦案的社會效果和政治效果。因此，我們在研究完善檢察機關內部業務考評指標和考評機制的同時，還應當研究建立和實行外部的評價指標和評價機制，即通過檢察公信力測評指標和測評機制，定期地、動態地反映人民群眾對檢察機關執法辦案的意見和滿意度(社會效果)以及當地黨政機關干部對檢察工作的意見和滿意度(政治效果)。

檢察公信力測評體系包括測評指標和測評機制，是與檢察業務考評體系并行不悖的系統性分析工具，是實證研究方法在檢察工作決策機制中的應用。它主要是對檢察機關執法辦案的社會效果和政治效果的測評，直接反映了各級黨政機關干部和人民群眾對檢察機關和檢察工作的認可度、滿意度和信任度。它有助于科學評估檢察工作成效，及時反映檢察機關執法辦案的總體狀況和問題，深入分析檢察工作的經驗和教訓，對于各級檢察機關研究解決工作中存在的傾向性、苗頭性問題，克服工作中的薄弱環節，保障檢察工作科學發展，具有重要的決策參考價值。

世界銀行在2005年推出了法治程度指數，世界正義工程(the World Justice Project)從2007年開始實行法治指數測評。我國余杭市和香港地區先后從2006年開始探索并實行了法治指數的測評。對一個國家或者地區的法治進程進行量化分析和評估，是近年來法社會學研究的一個新領域和新嘗試。這種實證研究方法可以借鑒和應用到檢察工作成效的測評，探索建立檢察公信力測評體系。檢察理論研究所作為最高人民檢察院的直屬事業單位，既受高檢院領導，又具有相對的獨立性和中立性，由其承擔和組織實施對全國檢察機關公信力的測評工作是比較合適的。

二、檢察公信力測評指標體系的科學性

檢察公信力指標體系，是通過實證方法測量各省、自治區和直轄市檢察工作狀況、成效和問題的綜合性量化分析工具。該指標體系將由最高人民檢察院檢察理論研究所課題組在征求有關方面意見的基礎上設計、驗證、制訂和實行。其目的是，客觀全面地反映各省、自治區和直轄市檢察機關執法辦案的社會效果和政治效果，及時準確地發現檢察工作中存在的問題以及收集社會各方面對檢察機關的意見和建議，為最高人民檢察院和地方各級人民檢察院提供決策參考，促進檢察工作的科學發展。

根據近年來法治指數測評的經驗，檢察公信力測評主要有兩條路徑或者兩種模式，一是價值評估法，即通過隨機訪談、問卷調查等形式和途徑統計分析人民群眾和黨政干部對檢察工作的評價，了解檢察機關實現其法定職能和滿足社會期待的情況，看其是否和在多大程度上體現和保障了法制統一、司法公正、公共安全、反腐倡廉等價值。二是狀態評估法，即由專家小組通過一些客觀數據來分析和評價檢察機關及其各內設機構和檢察人員是否依法辦案、依法辦事，紀律作風及廉政形象好不好，等。由于檢察公信力測評是與檢察業務考評體系并行的測評體系，兩者的大致分工是，檢察業務考評體系統計和反映有關檢察工作的客觀指標、狀態指標，檢察公信力測評則主要反映有關檢察工作的主觀指標。主觀指標包括價值評估和狀態評估(通過專家對客觀數據分析評估轉化為主觀指標)，可以細化為若干項具體指標，并設置一些開放的指標，譬如，價值評估中可以允許受訪者提出期待和要求，狀態評估中可以允許受訪者提出不滿的意見。

指標體系設置的重點和難點在于如何設置價值評估和狀態評估的具體指標，必須結合檢察工作的特點和相關研究成果，研究制訂指標體系，并在一定范圍內進行幾次試點和檢驗。我國地域遼闊，各地區之間的經濟社會發展水平和檢察工作發展很不平衡，但是，檢察公信力指標體系應當是統一適用于大陸各省、自治區和直轄市的，不分東、中、西部。主要理由：一是檢察公信力測評本身是反映經濟、政治、社會、文化和生態各方面發展狀況和檢察工作狀態的綜合指標，不宜針對不同地區設置不同指標和權重；二是只有適用統一的指標體系，才能保證各地檢察公信力指數的可比性。測評結果出來之后，我們既可以在全國范圍內對各省、自治區和直轄市的檢察公信力指數進行比較，也可以分別在東、中、西部內對各省、自治區和直轄市的檢察公信力指數進行比較。這些比較是研究和發現我國目前檢察工作中存在的問題的重要途徑，也是有針對性地提出決策建議的重要依據。

三、檢察公信力測評工作機制的中立性

檢察公信力測評的對象是大陸各省、自治區和直轄市的檢察工作，不包括港、澳、臺地區的檢察工作。這一方面是因為政治體制和法律體系不同，可比性較弱，另一方面是因為目前實施條件的局限。在這個意義上說，檢察公信力測評，是以省級區劃為測評單位的，實際上就是“關于各省、自治區和直轄市檢察公信力的測評”。

檢察公信力不僅可以反映全國和各省、自治區和直轄市的檢察工作水平和發展狀態，而且能夠提供一套導向明確的評估標準。初步設想，以年度為周期，通過定期地、連續地進行測評，及時地反映社會各界對檢察工作的評價，把握我國檢察工作發展的脈搏。在每年年初對上一年度進行測評，二月份出結果，在兩會前可以采取適當的應對措施并有針對性地向兩會報告工作。

檢察公信力測評工作的開展，可以考慮以最高人民檢察院檢察理論研究所為主體，邀請高檢相關部門的人員和檢察系統以外的科研機構和專家參與，充分發揮檢察理論研究所的中立角色效應和人才資源優勢，并根據黨和國家對檢察工作的部署和社會關注熱點，逐步完善和適時調整指標體系，以便靈敏地反映檢察工作發展中的主要矛盾和問題。在測評主體上，有人設想完全由社會組織或者專門調查組織來進行，這固然在中立性和客觀性上得到了加強，但是存在很大的局限性，也可能導致過度外部化。一方面，對檢察工作和檢察政策的了解較少，指標設置的科學性難以達到；另一方面，測評過程和測評結果容易受到國際因素和國內極端思想的影響，甚至被敵對勢力所利用。這些情況都不利于檢察公信力測評工作的順利發展和積極作用的發揮。相反，由最高人民檢察院內設機構來開展檢察公信力的測評工作，也可能因為過度內部化而影響測評的準確性、真實性和可信度，從而削弱檢察公信力測評的積極作用，甚至使其成為宣傳的工具。

關于各項指標數據的獲得和使用，在調查主體上，實行課題組直接調查與委托統計局或者專門機構調查相結合原則；在調查方法上，實行電話訪談、書面問卷調查和個別訪談相結合；在調查對象上，大致分為兩類即人民群眾和黨政干部，在這兩類之中進行調查時則完全采取隨機抽查的辦法，既有普通公民的隨機問卷調查，也有專業人士的抽樣訪談；對調查獲得的數據，在定量分析的基礎上進行定性分析，并提出定量分析與定性分析相結合的綜合研究報告。原則上至少在早期試行階段，研究報告僅供檢察系統內部決策參考，不向社會公開。經過幾年的試行后，原則上應當向社會公開，但是公開的時機和內容范圍應當由最高人民檢察院決定。

四、檢察公信力測評與檢察公信力建設的互動性

檢察公信力的測評(結果表現為檢察公信力指數和綜合分析報告)是一種反映社會各界對檢察工作的認可程度、滿意程度和信任程度的實證研究方法，是檢察業務考評體系的重要補充，是推進檢察公信力建設的有力措施。實行檢察公信力測評的意義主要表現在三個方面：

一是科學評估檢察工作成效特別是執法辦案的社會效果和政治效果，克服內部業務考評的片面性和局限性，并與業務考評相結合形成完整的考評體系。

二是及時反映檢察工作中存在的傾向性、苗頭性問題以及工作的薄弱環節，以便有針對性地采取改進措施，保障檢察工作科學發展。

三是每年通過實證研究形成關于檢察工作社會評價的綜合分析報告，有助于保持檢察機關同人民群眾的血肉聯系，對各級檢察機關領導機構的決策都具有重要的參考價值。

檢察公信力測評是反映和促進檢察公信力建設的措施和手段，同時，檢察公信力建設的進程和成效也在一定程度上影響檢察公信力的測評工作(包括指標設置和工作機制)。簡單地說，檢察公信力比較高時，測評工作會受到歡迎和支持，相反地，可能受到抵制和阻撓。當然，檢察公信力的測評畢竟是一種不斷完善的體系，只能無限地接近客觀的現實的檢察公信力，永遠不會完全等同于客觀的檢察公信力。首先，我們要正確對待一些人以測評不準確為借口來埋怨甚至攻擊測評工作。我們應當允許測評工作有一個不斷改進的過程，也應當允許發表各種對測評工作的批評和建議，這是一個互相適應和互相促進的、積極改進的過程。我們不能因為有激烈的批評或者測評不準就因噎廢食，全面否定或者停止測評工作，也不能無視測評工作或者社會輿論中出現的問題，拒絕改進，停滯不前。其次，我們要正確對待和運用測評結果，留有余地。檢察公信力測評只是一種相對科學的方法，獲得的結果也只是一種相對客觀的真實或者主觀性真實，它的準確性、全面性和客觀性都是有限的，一旦絕對化，就會出現各種問題，甚至引起巨大的阻力。總體上說，有檢察公信力測評比沒有好，有利于我們更加自覺地、科學地開展檢察公信力建設。