戶籍制度改革的實踐思考
——以平陽縣為例

□黃偉軍

（平陽縣公安局，浙江平陽 325400）

戶籍制度改革的實踐思考
——以平陽縣為例

□黃偉軍

（平陽縣公安局，浙江平陽 325400）

戶籍制度改革是當前一項重要的社會管理創(chuàng)新工作。平陽縣作為全省農(nóng)村綜合改革試驗戶籍制度改革試點地區(qū)和溫州市“三分三改”戶籍制度改革先試先行地區(qū)，對戶籍制度改革工作進行了有益的探索和實踐。戶籍制度改革的關鍵就是要剝離各項依附在戶籍制度之上的利益關系，實行“一元化”管理。因此，要實行農(nóng)民合法權益固化，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度和“同城同待遇”。

人口管理；戶籍制度；“一元化”改革；平陽縣

平陽縣是浙江省農(nóng)村綜合改革試驗戶籍制度改革試點地區(qū)，也是溫州市“三分三改”戶籍制度改革先試先行地區(qū)。戶籍制度改革作為加強和創(chuàng)新社會管理的重要舉措，它涉及依附在“二元”戶籍結構上的社會保障、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、文化教育等方方面面城鄉(xiāng)差別政策，直接關乎廣大人民群眾的切身利益。戶籍制度改革情況復雜，干系重大。在此，筆者結合平陽縣實踐，就如何推進戶籍制度改革談些看法。

一、推進戶籍制度改革的重要意義

戶籍制度改革符合國家提出的發(fā)展方向，在加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、逐步廢除城鄉(xiāng)權利不平等、切實保障農(nóng)民利益、讓農(nóng)民更多享有教育、住房、社保等基本公共服務和社會福利方面將發(fā)揮重要而深遠的作用。

（一）戶籍制度改革是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的迫切需要。根據(jù)溫州市委市政府“三分三改”的總體部署，平陽縣已進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新階段，但隨著農(nóng)村改革發(fā)展的不斷深入，城鄉(xiāng)二元結構的體制性障礙越來越突出。特別是受傳統(tǒng)農(nóng)村產(chǎn)權制度的制約，大量應當向城鎮(zhèn)轉移的農(nóng)村人口難以實現(xiàn)順利遷移，農(nóng)村資源難以發(fā)揮集聚和規(guī)模效應，城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏人口流動支撐，城鄉(xiāng)要素自由流通缺乏制度保障，城鎮(zhèn)化提升工業(yè)化和帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的作用得不到有效發(fā)揮。改革戶籍制度，打破城鄉(xiāng)二元結構，對于全縣進一步增強發(fā)展活力、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展新格局顯得越來越迫切。

（二）戶籍制度改革是切實保障農(nóng)民利益的重大舉措。1959年，我國頒發(fā)第一部《中華人民共和國戶口登記條例》，確定一套嚴格的戶口管理制度，按照戶口的性質來執(zhí)行科教、文衛(wèi)、醫(yī)療、就業(yè)等系列政策。長期以來，由于戶籍限制以及與戶籍制度捆綁在一起的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房等制度與福利，農(nóng)民不能與城市居民享有同等的制度保障。從解放初期開始，農(nóng)民一直養(yǎng)育著城市居民，用自己最好的糧食、最優(yōu)質的棉布供應城市居民。現(xiàn)在，國家的城市化發(fā)展到一定的程度，也正是反哺給農(nóng)民的時候，也就是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市反哺農(nóng)村”。所以要進行戶籍制革改革，既要保留農(nóng)民既有的利益，又要讓農(nóng)民安心進城，享受城鎮(zhèn)居民擁有的權益。

（三）戶籍制度改革是當前經(jīng)濟社會發(fā)展的大勢所趨。改革戶籍制度，將有利于消除農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移的政策性、體制性障礙，依法保障其在城鄉(xiāng)兩地的合法權益；將有利于加快城鄉(xiāng)資源要素合理流動，促進人口合理布局和就近轉移；將有利于同步推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的新格局。當前，從中央到省市都明確指出，要加快推進戶籍制度改革，推進城鄉(xiāng)一體化新格局。2012年初，浙江省委省政府專門推出《關于推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革、積極推進農(nóng)村改革試驗的若干意見》。2011年12月，浙江省農(nóng)村改革辦公室確定在改革前沿陣地溫州搞試點，要求溫州確定一個縣市區(qū)搞試點，最后浙江省農(nóng)村改革辦公室考慮到人口數(shù)量等綜合因素，認為平陽縣比較適宜，確定平陽縣作為全省試點縣。黨的十八大、今年全國“兩會”及中央、國務院“一號”文件都對戶籍制度改革工作提出明確要求，指出“有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”、“加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策”、“有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權利”、“努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋”等；公安部有關專題會議也明確提出，“小城市和小城鎮(zhèn)放開落戶限制，建立實施居住證制度”等要求。

二、推進戶籍制度改革的主要內容

戶籍制度改革的關鍵就是要剝離各項依附在戶籍制度之上的利益關系，還原戶口本來的社會管理功能，突破當前社會管理工作中附加于戶籍制度上的各項政策數(shù)量多、情況復雜的狀況，從此不再人為地以農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質來區(qū)分人員，來分配利益。在戶籍制度改革中，涉及的主要內容有以下幾方面。

（一）戶口登記遷移政策。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，在全縣取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)性質戶口以及由此而派生的自理口糧戶口、定銷糧戶口等各種戶口類型，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。戶籍制度改革后，公安機關不再受理“農(nóng)轉非”、“非轉農(nóng)”等有關戶口性質變更申請業(yè)務，公安機關在換發(fā)居民戶口簿、制作常住人口登記表、開具戶口準遷證、戶口遷移證等戶口證件時，不再標注農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質。通過改革創(chuàng)新，推行戶口登記備案制度，放寬城鎮(zhèn)落戶政策，對城鎮(zhèn)落戶政策進行適當調整和完善。

（二）相關政策的改革。按照“消除差異率先并軌、縮小差距逐步并軌、承認差別維持現(xiàn)狀”的總體要求，堅持突出重點、分步實施、逐步并軌，穩(wěn)步推進戶籍配套政策改革。對城鄉(xiāng)戶籍居民之間存在的一些差異，條件已基本成熟的領域，率先實行城鄉(xiāng)一體；對一些條件正逐步成熟的領域，制定相關配套政策，明確步驟，逐步縮小城鄉(xiāng)差距；對一些暫時難以突破的，繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有政策。

（三）農(nóng)民權益的保障。改革戶籍制度，既要保留農(nóng)民原來的利益，比如土地山林承包經(jīng)營、宅基地使用、農(nóng)村房屋拆遷安置、計劃生育、民主權利等所有權益或政策享受，又要落實配套政策所需的經(jīng)費，確保戶籍制度改革后落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民享有城鎮(zhèn)居民擁有的權益。

三、推進戶籍制度改革的階段性成效

戶籍制度改革試點以來，平陽縣緊緊圍繞浙江省、溫州市的總體安排和工作要求，抓住改革重點，把握時間節(jié)點，積極穩(wěn)妥推進戶籍制度改革，取得階段性成效。

（一）股改、地改工作基本完成。目前，全縣股改、地改工作已完成99%，基本實現(xiàn)土地利益確權和農(nóng)業(yè)資產(chǎn)資本化，農(nóng)民對自己擁有的股權、農(nóng)用地享有自由處置權，不會因居住地的變化而喪失，可以毫無牽絆地自由流動，這就為戶籍制度改革試點工作的順利開展打下堅實基礎。

（二）多樣化戶口全面清理。全縣原有的戶口分農(nóng)業(yè)、非農(nóng)、藍印、自理、其他五種性質。戶籍制度改革試點工作啟動后，本著尊重歷史的原則，統(tǒng)一更改為“農(nóng)業(yè)或非農(nóng)業(yè)”兩種，清理率達100%，為戶籍制度改革工作順利推進消除障礙。

（三）相關政策全面梳理。戶籍制度改革工作的核心和難點是剝離現(xiàn)有依附在戶籍上的差別政策。對此，全縣按照“由下至上、主動對接”的思路，通過反復論證和征求意見，共梳理出12個部門28項依附在戶籍上的政策規(guī)定（其中，涉及中央層面的有9項、涉及省級層面的有10項、市級層面的有1項、縣級層面的有8項）。在全面梳理的基礎上，多次與省、市有關職能部門進行對接、匯報和研討、評估，按照“消除差異率先并軌、縮小差距逐步并軌、承認差別維持現(xiàn)狀”的總體要求，進行區(qū)別對待、一一對號、初步確定。其中，“率先并軌、一步到位”的有失業(yè)保險、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、低保等9項政策，“逐步并軌、逐步到位”的有教育、退伍兵優(yōu)撫等2項政策，“維持現(xiàn)狀、暫時保留不調整”的有計劃生育、農(nóng)村宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權等17項政策。

四、推進戶籍制度改革的機制建設

根據(jù)中央推進城鎮(zhèn)化、實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的精神，結合平陽縣情和實際情況，加快深化機制建設，全面推進戶籍制度改革。

（一）實行農(nóng)民合法權益固化。

1.股權。戶籍制度改革后，進城農(nóng)民不改變村集體經(jīng)濟組織成員身份，不改變其原有的權利、義務，其擁有的股權可依法繼承和在本社社員中轉讓。戶籍制度改革后戶籍遷入農(nóng)村的居民，不再享有該村集體經(jīng)濟組織成員身份。

2.地權。戶籍制度改革后，保留進城農(nóng)民原有的土地、山林承包經(jīng)營權，鼓勵和引導其依法自愿有償流轉；保留原有的宅基地使用權、房屋所有權，鼓勵其自愿有償退出，但不再享有新的宅基地分配權等權利；繼續(xù)享受農(nóng)村房屋拆遷安置政策。

3.計劃生育政策。戶籍制度改革后，進城農(nóng)民繼續(xù)執(zhí)行原戶籍所在地農(nóng)村居民的計劃生育政策以及農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助政策；國家和省、市有新規(guī)定的，從其規(guī)定。

4.民主權利。戶籍遷入城鎮(zhèn)的進城農(nóng)民，因戶籍的遷移不再享有農(nóng)村選舉權等民主權利，與城鎮(zhèn)居民一樣在戶籍所在地登記選舉。在城鎮(zhèn)取得登記備案證明的進城農(nóng)民，因其戶籍仍在農(nóng)村，繼續(xù)享有農(nóng)村選舉權等民主權利。

5.農(nóng)民專業(yè)合作社登記政策。戶籍制度改革后，進城農(nóng)民繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)民專業(yè)合作社登記政策，國家和省、市有新規(guī)定的，從其規(guī)定。

6.其他政策。對特定農(nóng)民群體享有的政策或權益保持不變。比如已建、新建或續(xù)建的大中型水庫移民后期扶持政策，征兵文化程度政策，政策性農(nóng)村住房保險等政策。

（二）實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。

1.建立“一元化”登記制度。以“戶口一元化、統(tǒng)計分類化”為目標，通過戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)“二元化”戶口性質劃分，統(tǒng)稱為“平陽縣居民戶口”，形成“一元化”戶籍制度的總體框架。公安機關在居民戶口冊上對原農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口人員不加注相關標識，以歷史數(shù)據(jù)庫作為改革初期身份識別和人口統(tǒng)計依據(jù)。

2.建立本縣籍流動居民居住登記備案制度。出臺《平陽縣籍流動居民居住登記備案規(guī)定》，對離開戶籍的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住的以及本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內從農(nóng)村到集鎮(zhèn)的本縣籍流動居民實行居住登記備案。流動居民在居住地實際居住一年以上，并同時具有合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所、繳納社會保險的，可在居住地轄區(qū)派出所申請登記備案后，憑公安機關出具的登記備案證明，享有就業(yè)、教育、社會保障等權利，實行“同城同待遇”。

3.建立戶口自由遷移政策。出臺《平陽縣戶口遷移相關政策調整若干規(guī)定》，推出購房戶口遷移、人才引進落戶、投資納稅落戶等三項戶口遷移政策，扎實推進平陽縣城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革。本縣居民購房戶口遷移不受購房面積、購房金額限制；以戶內人均面積不少于10平方米為前提條件，房屋共有產(chǎn)權人最多可遷入3戶；本縣居民購買60平方米以上房屋的，自產(chǎn)權證登記之日起2月內，還可以申請2名產(chǎn)權人直系親屬之外的本縣居民戶口遷入。

（三）實行“同城同待遇”。為了推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設，促進城鎮(zhèn)人口集聚，鼓勵農(nóng)民遷徙進城，根據(jù)平陽縣經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，對實際居住在城鎮(zhèn)的居民實行“同城同待遇”。對戶籍制度改革后落戶城鎮(zhèn)或取得登記備案證明的農(nóng)民，在享有原來權益的基礎上，還享有與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權益，確保實際居住在城鎮(zhèn)的居民平等享受城鎮(zhèn)各項基本公共服務和社會保障。

1.完善教育相關政策和義務教育保障機制，加快推進全縣公共教育資源的均衡配置和教育基礎設施建設，落實學生入學分類管理辦法，充分保障戶籍制度改革后原農(nóng)業(yè)戶口居民子女進城后順利入學。

2.完善公共租賃住房保障政策。原農(nóng)業(yè)戶口居民在戶籍制度改革后落戶城鎮(zhèn)或取得登記備案證明的，可以享受與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的公共租賃住房保障，已經(jīng)擁有宅基地或享受農(nóng)村拆遷貨幣補償未滿3年及已享受農(nóng)房改造集聚并置換人均建筑面積達到25平方米的，將不得享受公共租賃住房。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失業(yè)保險制度，實行統(tǒng)一的失業(yè)保險征繳和待遇享受。

4.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險制度，取消職工基本養(yǎng)老保險戶籍限制。

5.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險遺屬生活困難補助，實行統(tǒng)一的補助標準。

6.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障政策，實行統(tǒng)一的保障標準。

7.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的退役士兵一次性經(jīng)濟補助金政策，實行統(tǒng)一的補助金發(fā)放標準。

8.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的重度殘疾人生活保障政策，實行統(tǒng)一的保障標準。

9.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)“三無”、農(nóng)村“五保”供養(yǎng)政策，實行統(tǒng)一的保障標準。

五、推進戶籍制度改革應把握的關鍵問題

平陽縣戶籍制度改革在一些政策上有所突破，但面臨的困難和問題依然很多。因此，在推進戶籍制度改革中，必須緊緊把握三個重點問題。

（一）實質要重于表象。戶籍制度改革改什么？關鍵是改實質。改革中，戶籍登記、遷移制度的改革僅僅是表象，實質性問題是要剝離依附在戶籍制度上的各項利益關系。從目前廣州等國內一些城市的改革情況看，大部分地方只注重形式上的改變，不注重內容上的變革，只是由公安機關在戶籍登記上統(tǒng)一登記為“居民戶口”，對涉及政策性問題不作改革。而要深入推進戶籍制度改革，其難點就在于對依附在戶籍制度上相關政策的剝離、調整和突破。因此，從公安機關作為部門這一層面，主要改“形式”，改革后，公安機關實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)“二元化”戶口性質劃分，統(tǒng)稱為“平陽縣居民戶口”，形成“一元化”戶籍制度的總框架。政府作為整體這一層面，主要改“內容”，政府各相關部門要及時做好對依附在戶籍制度上相關政策內容的調整，制定出臺社會保險、社會救助、低保、退伍兵優(yōu)撫等配套政策和實施細則，并在財力安排上予以保障。

（二）確權要先于改革。農(nóng)民是戶籍制度改革的重點，農(nóng)民的需求意愿直接影響改革的方向。農(nóng)民盼什么？關鍵是盼確權。只有農(nóng)村各項權益確權到位，才能為農(nóng)民進城奠定基礎。農(nóng)民盼望既能保留宅基地使用、土地承包經(jīng)營、計劃生育和林地承包經(jīng)營等農(nóng)業(yè)戶口的權益，又能享受教育、醫(yī)療等城鎮(zhèn)居民的權益。通過對農(nóng)民的座談和問卷調查發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)最吸引農(nóng)民的，前三位分別是教育、醫(yī)療和社保；農(nóng)村最重要的權益，前三位分別是土地、計劃生育和集體資產(chǎn)股份。認為除了受教育等權利外，在農(nóng)村的利益要比城鎮(zhèn)多。因此，要先固化農(nóng)民原有的權益，才能引導農(nóng)民向城鎮(zhèn)集聚，進而推進改革工作。

（三）配套設施的完善要難于一次性資金的投入。政府難什么？關鍵難投入。改革需要“真金白銀”，推行戶籍制度改革面臨的成本投入將是一個很大的數(shù)目。改革后，部分農(nóng)民遷移進城，享受“同城同待遇”，必然會加大社會保障和公共財政的負擔，將直接考驗財政支付能力和城鎮(zhèn)承載力。從平陽縣來看，如果實行“同城同待遇”，就政策調整方面初步預算每年需增加財政支出約3200萬。但是對政策性投入來講，更難的是教育、醫(yī)療、社保、城鎮(zhèn)基礎設施建設等方面的投入，由于城鄉(xiāng)差距較大，城鎮(zhèn)較好的教育、醫(yī)療等資源緊缺，承載能力有限，短期內難以解決。因此，一方面上級政府對改革地區(qū)要予以幫助，提高地方財政用于教育、醫(yī)療、社保的資金比例，加大財政轉移支付力度；另一方面，進一步完善城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃，優(yōu)化公共服務設施布局，加大投入力度，加快建設步伐，力爭在“十二五”末，城鎮(zhèn)公共服務承載能力能滿足現(xiàn)實需要。

（責任編輯：王玉葉）

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A

1674-3040（2013）04-0040-04

2013-06-21

黃偉軍，中共浙江省平陽縣委常委、縣公安局局長。