湖州市織里鎮流動人口服務管理之思考*

□顧志堂，張松法，沈金才

（中共湖州市吳興區委政法委員會，浙江湖州 313008）

湖州市織里鎮流動人口服務管理之思考*

□顧志堂，張松法，沈金才

（中共湖州市吳興區委政法委員會，浙江湖州 313008）

湖州市織里鎮地處浙江北部。改革開放以來，織里鎮綜合實力列“全國千強鄉鎮”前50位，有“中國童裝之都”美譽。目前，織里鎮有流動人口30萬，是常住人口的2倍。流動人口大多集中在技術含量較低的勞動密集型企業中，他們對生活環境、生產條件、勞動保障、子女就學、計生醫療、維權訴求等服務需求不斷增強，對公共服務軟、硬環境提出了新要求。為此，要從服務管理的“精準化”、目標的設置、工作路線圖的選擇、提升服務環境質量等方面加強流動人口的服務管理。

流動人口；服務管理；社會管理創新；湖州市織里鎮

改革開放以來，湖州市織里鎮從原先不足4萬人口的水鄉小集鎮，擴張成目前由5個鄉鎮集成，135.8平方公里鎮域面積，19.5平方公里城鎮建成區面積，轄15個社區、46個行政村，約40萬實有人口的浙北副中心城鎮；從“一條扁擔”肩挑手提賣繡花品起步，逐步形成了特色童裝、新型紡織、羊絨羊毛制品、鋁型特材、機械裝備、光電新能源等具有規模的產業經濟，綜合實力列“全國千強鄉鎮”前50位、“省百強鄉鎮”前10位的經濟強鎮，并有了“中國童裝之都”的美譽。人流物流的大量涌入，一方面支撐著織里鎮的發展與壯大，另一方面也對織里鎮做好流動人口服務管理工作提出了新挑戰。加強流動人口服務管理工作，已經成為織里鎮經濟發展、社會管理的重點、難點問題。

一、認清流動人口集成特征，正視服務管理的難點

2011年，織里鎮流動人口登記數18.23萬人。據調查預測，登記率約占60%，實有流動人口約有30萬人，是織里鎮常住人口的2倍，超過全區總人口半數。流動人口集成數量與形態分析，較客觀地反映了織里鎮流動人口服務管理存在的難度（見表一、表二、表三，圖一、圖二、圖三）。

表一 2011年已登記人員年齡、文化程度構成

表二 織里鎮歷年“三案”剖析

表三 流動人口務工收入隨機調查

圖一 2011年月度人口流動特征

圖二 2011年度流動人口從業形態

圖三 2011年流動人口地域分布

除以上圖表體現的流動人口集成性外，還體現在：一是流動人口涌入集中。近80%的流動人口集中在1.35萬家童裝生產經營戶務工，而這一產業的產銷特點是春、秋為旺季，夏、冬為淡季，這就形成了民工的集中涌入、涌出，造成人口信息采集、管理的困難。二是居住與務工點流動頻繁。由于產業密度大，競爭激烈，而用工需求與報酬信息傳播快，民工“跳槽”流動頻繁，難于落實勞動合同的覆蓋和“以房管人”的措施。三是民工素質良莠不齊。除數家品牌童裝企業外，眾多小、散童裝生產經營戶，屬技術含量較低的勞動密集型產業，70%以上流動務工人員為80后年輕人，且大多數具有家庭貧困，受教育程度偏低，其好動、思想活躍和“好高騖遠”等特征，極易誘發影響社會管理秩序的治安、刑事事件。四是務工形態轉變引申服務訴求劇增。從量上和務工形態看，相當多的務工者，發生了從“候鳥式單飛”，到舉家攜眷穩定在織里務工的轉變。他們對生活環境、生產條件、勞動保障、子女就學、計生醫療、維權訴求等服務需求不斷增強，對公共服務軟、硬環境提出了新要求。近年來，鎮矛盾糾紛調處中心年受理各類矛盾糾紛均在3000起上下。五是流出地集中、文化融合艱難。如來自安徽望江縣的務工者就有8萬人之多。由于地緣、親緣的關系，極易形成“抱團”群體。同時，在部分流動人口的潛意識里也存在著一種受排斥、處底層的自卑心理，情緒微妙，若遇某種訴求不能滿足，一觸即爆。

二、剖析服務管理現狀，反思工作薄弱環節

從總體看，近年來，織里鎮的流動人口服務管理工作，在省、市、區委的領導下，以科學發展觀為指導，把加強流動人口的服務管理，作為統籌城鄉發展、全面改善民生的重要內容，作為創新社會管理、構建和諧織里的重要抓手，并在完善體制機制、政策體系、組織管理、改善服務等方面作了積極的探索，也為進一步加強流動人口的服務管理積累了經驗，但面對流動人口服務管理出現的新趨勢、新特點，提出的新要求、新挑戰，也需要對前期的流動人口服務管理工作進行反思。

（一）認識與理念上的偏差。表現在對流動人口逐年提增、成分復雜、高度集聚的新情況、新特點，認識不清、分析不透、應對不足。一是觀念上存在排斥現象。在管理者思想深處，往往只單純地把流動人口看成社會穩定問題，沒有真正把近30萬流動人口看成是織里的基本群眾和推動織里經濟發展的生產力要素，自覺不自覺地把“我們、他們”、“本地人、外地人”貫穿在工作理念中，歧視多于尊重，戒備多于信任，甚至把流動人口與織里的不穩定、不和諧根源聯系在一起，既有“見物不見人”的思想存在，更有畏難情緒存在。二是工作思考缺乏深度。在統攬全局工作的把握上，研究經濟發展多，研究主動服務少；考慮眼前利益多，考慮長遠利益少；部署管控工作多，提供保護措施少。三是服務管理缺乏統籌安排。在管理與服務的機制、制度設置上，沒有真正把構建與和諧社會相適應的、增進流動人口融合的服務理念、人本意識、維權保護融入服務管理之中。政府的行政資源和社會公共資源整合不充分，缺乏服務的主動性、統籌性，更有少數人把對流動人口的服務管理視為“包袱、額外負擔”，以至于服務管理中“頭痛醫頭、腳痛醫腳”現象較明顯。

（二）服務與管理上的薄弱。加強流動人口的服務管理，其核心是加強領導，科學施策，實現公共服務的最優化、均等化，重點是統籌做好對人的服務與管理，目前存在的薄弱環節：一是組織架構不健全。作為約有30萬流動人口集成的大鎮，目前尚未有形成與之相適應的流動人口服務管理體系，一直以來只依托于派出所、鎮綜治中心的管理，沒有專門的管理機構。2011年雖然有了鎮“新居民事務所”，但機構級別低，人員少、兼職多，起的作用不大。二是管理力量“大人穿童裝”，不成比例。800∶1，是省制定的流動人口與協管員人數比例的底線標準，而2011年織里鎮的協管員配備力量為1852∶1，派出所的協管員配備是2667∶1，與省內桐廬縣城北派出所的500∶1相比高出了5倍，機構和力量的“單薄”，難于發揮其信息登記、綜合協調和專業服務等職能。三是工作上存在“兩張皮”的現象。除鎮級管理機構與村、社區的服務管理存在職責不清晰、不到位外，15個社區基本是在原行政村區劃上派生的。與村獨立運行的機構，存在設置不夠規范、體制不夠順暢、職責不夠明確等問題。同時，存在有“實力”的城中村“不管事”，而缺乏工作“條件”的社區又難于“做事”的現象，更不用說與區相關職能部門間的協作、聯系，遠沒有真正形成齊心協力、齊抓共管的工作格局。四是“口大漏魚”的網格。由于產業的集聚，有超過75%的實有人口和超過90%的童裝戶入駐在鎮區，而服務管理的主要力量只有15個社區和62名專職監管員，而這15個社區也是2006年后成立的新社區，服務管理的手段、經驗尚在探索中，而截至2011年底止，尚沒有一個社區真正實施了“網格化管理，組團式服務”。五是“開花不結果”的社會服務組織。幾年來，織里鎮雖在建立流動黨員支部、建立商會、協會、落實社會管理責任等方面作了探索，但優勢的發揮不夠明顯，流動人口不找組織，或找不到組織、找不到服務的現象仍然十分突出。

（三）產業與轉型上的滯后。20年來，千家萬戶的童裝生產興起了織里一方市場，但也已顯現出不可持續發展的弊端。一是產業發展缺乏超前規劃。由于準入機制不夠健全，幾臺縫紉機便成了經銷戶，引來的是龐大的低素質勞動力，產出的是品差質次的童裝，產業的轉型與勞動力的提質，嚴重滯后于以科學發展觀為指導的、以市場為導向的經濟發展規律要求。二是產品缺乏品牌引領。眾多的童裝生產商缺乏依靠提質量、樹品牌、做大、做精、“抱團”拓展市場的意識，完全是無序競爭，競相壓價。對此，政府和相關職能部門的引導、監管也不夠到位。長久以往，織里的整個童裝產業將面臨被市場所淘汰的危險。三是生產布局不合理。安置模式決定經營方式，織里集生產、商貿、居住功能于一體的“三合一”模式，決定了織里的童裝產業必然呈小、散特征，且勞動力素質低下、廉價。這已成了制約織里童裝產業轉型升級，減少流動人口高涌入壓力的最大瓶頸。

（四）保障與保護上的缺位。一是權力義務不對等。由于體制和產業的高度集聚，一個科級建制鎮的行政資源和只有70余人的公安派出所力量與135.8平方公里鎮域面積、61個村（社區）和40萬實有人口的服務管理任務，客觀上造成了織里鎮對流動人口的服務管理呈“防范式”、“粗放型”。尤其是警力配置和警務設施投入的不足，難于真正發揮公安機關保護、打擊的職能。二是保障性資源不充分。大量流動人口的集聚，對織里鎮的醫療、計生、社保、學校、交通等公共服務形成了巨大壓力，尤其是醫院、學校的數量、規模和等級與人口的集成極不匹配。幾年來，政府雖在增加投入，利用機制調節等方面作了一些努力，但公共服務平臺的匱乏、落后與滿足需求的矛盾十分突出，流動人口在享受公共服務方面的邊緣化加深了其對政府的埋怨情緒。三是關愛舉措難維系。產業生產的季節性、生產經營單元的分散性及人員流動的頻繁性等特點，使得政府服務管理難以維系，如對流動人口維權意識的教育、勞動技能的培訓、勞動合同簽訂、勞動仲裁等環節，管理部門都難以跟上。四是文化引領“不上趟”。流動人口對物質文化生活的需求日益提高，但既缺乏對其作創業、創新、開放、包容為主要內容的“織里精神”引領教育，又缺乏對其作守法、誠信、勤勞、友愛為主要內容的社會主義價值觀的教育。同時，流動人口的休閑、娛樂設施嚴重匱乏。一到晚上或休息日，街面人滿為患，群體無所事事，極易滋生“是非”，發生治安事件。五是改善民生不給力。2011年，織里鎮財政可用財力為8900萬元，而用于教育的專項資金就達5900萬元。改善民生財力的嚴重不足，形成了織里鎮公共服務資源投入嚴重滯后于民生的需求，也造成了對流動人口管理多于服務的無奈。

三、貫穿精準化服務管理要求，創新工作舉措路徑選擇

針對上述織里鎮流動人口集聚特點，以及服務管理中存在的薄弱環節，要切實認真貫徹落實中央和省、市委對加強流動人口服務管理決策部署，實現流動人口精準化服務管理目標，推動織里鎮經濟社會和諧、健康發展，必須實現以下工作理念、工作舉措的新突破。

（一）提高認識，做到服務管理“精準化”。織里鎮作為湖州市吳興區流動人口集聚的大鎮和建設“經濟強區、科技新城、生態家園、幸福吳興”的重鎮，在流動人口服務管理中，一是要堅持把流動人口服務管理工作作為深化“平安浙江”建設、加強和創新社會管理的重要內容，提高做好流動人口服務管理工作的思想認識，自覺地對流動人口發展的態勢、規模、結構以及對流動人口的就業、生活、居住等公共服務需求，作出超前的、統籌的科學研判與謀劃，實現服務管理工作的有的放矢、有效推進。二是要將預防化解社會矛盾作為流動人口服務管理工作的重要內容。隨著織里鎮大量流動人口的集聚，勞資糾紛、環境污染、人身安全、稅收征管、社會政策等引發的社會矛盾將日益突出。為此，要增強主動應對意識，強化信息預警，健全矛盾糾紛調處化解機制，實現對流動人口的政策關心、人文關懷、思想教育，最大限度地預防和減少社會矛盾的發生。

（二）增強信心，進一步確立工作目標。能否實現織里鎮的可持續發展，再創織里新輝煌，重點在童裝產業的轉型發展，難點在流動人口的精準化服務管理。因此，流動人口管理服務工作必須突出以科學發展觀為指導，理清經濟社會發展統籌兼顧的思路。一是要緊緊圍繞“減量提質”目標不動搖。要堅定不移地把產業轉型升級作為優化服務管理的重要舉措，通過扶持一批大企業引領、引導一批股份化合作、鼓勵一批精品化生產、淘汰一批粗放落后企業等手段，傾力在減少童裝戶數、減少流動人口數量，提高童裝產業層次、提高服務管理質量、提高管理工作者數量的“兩減少、三提高”上求突破。要更加重視產業發展與功能布局規劃的編制與執行，在努力縮減老“三合一”模式生產的同時，堅決杜絕新“三合一”模式的復生，并充分運用產業規劃、品牌引領、政策扶持、市場倒逼、準入許可、綜合監管等手段，從根本上扭轉童裝生產小、散、差、亂的狀況，以高端的產業吸引高素質的人力，以削減流動人口的數量來提高對流動人口服務的質量。二是要緊緊圍繞“平安織里”目標不松手。要堅定不移地把沒有“平安織里”就沒有織里繁榮，實現“精準化”的流動人口服務管理是“平安織里”建設的重要組成的理念貫穿于工作中。創新政府負責和社會廣泛參與的綜合治理舉措，在健全社會管理綜合治理機制、深入發動群眾開展群防群治、強化法制宣傳教育、夯實基層基礎工作上抓落實。要加快推進“智慧織里”的信息化工程建設，充分發揮科技在流動人口服務管理中的支撐作用，配足配強流動人口服務管理力量，強化安全生產監管，健全維護穩定機制、責任體系，有效構建法律咨詢（服務）平臺，創新教育引導與嚴密管控兩手抓載體，來確保“平安織里”的實現。三是要緊緊圍繞“共建一座城”目標不懈怠。要堅持不懈地把流動人口的快融入、大融合作為織里大發展、大繁榮的前提與保證來推動。讓龐大的流動人口把織里當成第二故鄉。要在環境改造人、感情融合人、服務吸引人，提增流動人口的歸屬感上出新招。切實轉變思路理念，創新服務管理方式，通過“走街入戶”交朋友、創新結對共建機制、豐富文化主題引領、拓展教育醫療保障等“牽其手、融其情、暖其心”的服務舉措，推進“共建一座城”目標的實現。

（三）細化舉措，科學選擇工作路線圖。探索和創新具有織里特色的流動人口服務管理模式，是織里鎮黨委、政府當前和今后一個時期迫切的首要任務，要牢牢把握“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的原則，細化工作舉措，在形成合力推進工作中凸現重點：一是強化三級管理“一盤棋”的組織保證。建立區級層面的流動人口服務管理聯席會議制度和實體化運作的區新居民事務局，切實加強對織里鎮流動人口服務管理的指導、協調，區級各有關職能部門要主動介入，強化工作的指導、服務和監督。織里鎮黨委、政府和社區服務管理委員會作為主體職能機構，既要敢于擔責，更要科學履職，嚴格按不少于800∶1組建好協管員團隊，以“管得了、能服務”細分好網格，以便于、嚴于明確職責，創新實踐，狠抓工作落實；村和社區是實施服務管理的直接力量，要按照“屬地管理”原則，理順關系，各司其職，有效整合基礎服務、專業服務資源，充分發揮與流動人口面對面工作優勢，不斷提高服務管理工作的能力水平，努力以科學嚴密的體制機制來保證流動人口服務管理工作的扎實推進。二是建立健全“一標準”的監管體系。當前織里經濟的發展不是缺少生產經營的戶數，而是管理的缺位和無序的競爭。要下大力氣轉變織里經濟發展的方式，尤其要切實提高織里童裝產業發展的規模化、精品化意識，通過嚴格的市場準入許可、產品質量檢測、安全生產監管、消防監管和稅收征管上執行一個標準等措施，來倒逼淘汰低、小、散的落后產能。三是加快建設“一條龍”的服務管理載體。流動人口喜不喜歡織里，一看在織里能否賺到錢，二看服務環境好不好。要統籌規劃和加快啟動“織里鎮流動人口服務管理”窗口建設，實現集申報、辦證、培訓、維權于一體的“一站式”流動人口服務，探索“一個窗口出、一道手續完、內部走程序”的服務模式，努力規范流動人口融入程序，加快流動人口融入步伐，簡化辦事程序，提高服務效率。四是落實從“一間房”管起的舉措。要嚴格按照“街不漏巷、巷不漏戶、戶不漏人、人不漏項”工作標準，在當前繼續沿用流動人口信息采集和服務管理主要依靠政府和村、社區的模式，加快向社會協同和公眾參與的模式轉變，積極探索以房主、業主自主申報，建立以房主、業主“管人”的做法和責任機制，真正建立起體現房主、業主承租招工權力與履行服務管理義務相統一的機制，尤其要大膽嘗試“中介機構”只代理房屋出租，向履行“以房管人”職責的轉變。堅決糾正“按人頭數”收稅而影響申報登記的老辦法。五是認真研究辦好“一張證”。按照流動人口信息采集100%的目標，在加快流動人口信息采集、統計、查詢、交換、運用的精準化數據庫建設的同時，要認真探索研究旨在使業主用人感到放心，流動人口居住感到安心，被服務感到貼心的集公安、教育、社保、計生、醫療于一證的“一卡通”服務政策與措施。在“積分式、差別化”待遇上有新突破，以提高辦證便捷率、證件運用率，來實現辦證覆蓋率。六是切實增強“一體化”的公共保障機制。要切實從流動人口的所需、所盼、所求出發，研究流動人口社會保障機制建設，重點要在新型合作醫療異地支付結算、流動人口子女教育就學保障、社保的“低水平、廣覆蓋”、計生婚姻服務、勞動技能培訓等方面，積極地做出必須與可能的統籌安排，最大限度地把織里發展的成果，均等化惠及于廣大的流動人口。七是構建“一起抓”的服務管理網絡。要高度重視黨的基層組織建設，切實健全流動黨員支部和“兩新”黨組織，充分發揮基層黨組織以及各類商會、協會、和諧共建會、志愿者隊伍等民間服務組織在流動人口服務管理中的作用。探索建立與流動人口流出地的黨務、政務、警務共建共管機制，積極創新服務管理新模式，進一步拓展增進流動人口融入融合的平臺，堅決防止和克服“圖形式、空架子、不落地”的組織網絡和工作現象。八是確立織里“新一員”價值導向。流動人口的融合，說到底是文化與感情的融合。在高度重視改善民生、豐富文化生活、加強政治輿論引導的同時，要更加積極研究如何發揮政治優勢，尤其要在發揮流動黨員先鋒模范作用、關心流動人口在黨員發展、創先爭優典型樹立、參與服務管理、“兩代表一委員”推薦、杰出貢獻表彰等方面給予足夠的關懷，讓流動人口樹立起“我就是新織里人”的價值榮耀。

（四）突出重點，提升服務管理環境的質量。提升流動人口服務管理的精準化水平，是一項綜合的系統工程，必須統籌思考，綜合施策。一是要著力推動產業轉型升級優化服務管理環境。龐大的流動人口在織里鎮推進工業化、城鎮化進程中發揮了重要作用，但產業層次低、布局不合理、競爭力不強的格局已經制約了織里的進一步發展。因此，必須加快轉變經濟發展方式，實現產業轉型升級；加快低、小、散的童裝產業向精、特、高轉變，實現生產與市場的“雙轉型”，以減少流動人口存量來改善服務管理的質量。二是要著力嚴治嚴管凈化服務管理環境。公安等職能部門要按照管理也是服務，打擊也是管理的理念，切實強化職能，健全“防范到位、管控有效、打擊精確、運轉高效”的社會治安防控體系。加快推進鎮區加密、農村延伸的視頻監控系統建設和警務站、卡點建設，及時開展治安突出問題的排查整治，始終保持依法打擊的高壓態勢，嚴格擠壓違法犯罪的空間，以威懾極少數混跡在流動人口中的違法犯罪分子，為包括廣大流動人口在內的織里人提供良好的社會治安環境。三是要著力文化引領渲染服務管理環境。要積極創造條件構建文化融合平臺，廣泛開展“織里精神”和社會主義核心價值觀主題教育，加快推進文化、體育、休閑等公共設施建設，不斷豐富和滿足流動人口業余時間的精神文化生活。運用“織里之聲”廣播、車間視頻直播、開辦“手機報、童裝網”、“樂業樂活在織里”征文、“五好”鎮民評選、示范街區創建等載體活動，增強服務管理，以文化引領的力度和工作透明度，讓流動人口在濃厚的文化氛圍中陶冶自己，體驗政府的關愛和織里人的開放、開明，以此來激發流動人口崇尚文明務工、分享健康生活的意識。同時，要加大對賭博游戲機的整治，積極引導、打擊低素質流動人口以賭博游戲機為主要業余生活的不良習氣，堅決堵住易發性治安案件的源頭。四是要加快小城市培育規劃建設，改善服務管理環境。要緊緊抓住以“擴權、讓利、強功能”為核心的小城市培育試點機遇，充分整合行政資源，激活民間資本資源，做到高起點規劃，快速度推進，高水準管理。切實加大對城市重要地標項目、公建配套項目和基礎設施項目的投入建設力度，高度重視特色區、示范街建設，科學完善城市功能布局，加快舊城改造進程，加大環境整治力度，提升城市價值品位形象，讓生產、生活于織里的人感受到織里城市面貌的新變化、新秩序。五是要著力機制建設，保證服務管理責任的落實。一方面，要切實加大對流動人口服務管理工作人、財、物投入力度，尤其要擠出財力，統籌確定社區（村）工作人員和流動人口協管員“一線”人員的工資待遇，保證流動人口的服務管理有人做工作、安心做工作、負責做工作；另一方面，區委政法委在牽頭把“平安吳興”建設考核體系分解到區級各職能部門和織里鎮政府后，要切實加大督促檢查、考評考核的力度。織里鎮黨委、政府更要結合流動人口服務管理任務繁重的實際，細化工作目標，健全考評機制，嚴格考核獎懲，確保推進流動人口服務管理精準化的各項工作舉措落到實處。

（責任編輯：尤煒祥）

D631

A

1674-3040（2013）04-0028-05

2013-04-10

顧志堂，原中共浙江省湖州市吳興區委政法委常務副書記，現吳興區委維護社會穩定領導小組副組長；張松法，該區委政法委常務副書記，沈金才該區委政法委副書記。

*該論文獲2012年度浙江省政法系統優秀調研成果二等獎。