論“又多又好”執法辦案工作體系建設的深化和完善

□葉寒冰

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

去年筆者曾兩次撰文，提出了在全省公安機關建設“又多又好”執法辦案工作體系，概括為“想辦案、多辦案、辦好案、能辦案”四個方面內容，①并對“又多又好”執法辦案工作體系的本質、內涵和外延進行了闡述，②從而推動全省公安機關初步形成了一個緊密圍繞公安中心工作的新的公安法制工作實踐和理論體系。

現在，“又多又好”執法辦案工作體系經過一年多的實踐，在全省公安機關和各警種各部門的共同努力下，取得了顯著成效：全省公安機關刑事案件破案數、破案率、抓獲刑事案件作案成員數同比都有較大幅度的上升，嚴厲打擊經濟犯罪“破案會戰”等專項行動均取得重大戰果，人民群眾滿意度和安全感進一步增強；刑拘準確率、提請逮捕準確率和移送起訴退查率同比呈現“兩升一降”良好勢態，整體執法質量繼續保持較高的水準，公安機關執法公信力進一步提升；寧海縣公安局等20 個單位被公安部命名為新一輪“全國公安機關執法示范單位”，省公安廳連續多年被評為“法治浙江”建設和依法行政先進單位，執法規范化水平進一步提高。省委常委、省公安廳廳長劉力偉指出，“‘又多又好’執法辦案工作體系建設已經成為浙江公安執法規范化建設的品牌。我們要不斷創新發展，堅持不懈地抓下去”。可以說，“又多又好”執法辦案工作體系建設在去年開了個好頭、邁出了大步，是一個“起步年”，今年要往縱深推進，進一步深化完善，是一個“深化年”，明年還要進一步提升。

筆者認為，堅持并不斷深化“又多又好”執法辦案工作體系建設，首要的是深刻領會黨的十八大和習近平同志提出的有關社會主義法治建設的新目標、新要求。黨的十八大提出了“法治小康”的重大目標，強調法治思維、法治方式，明確法治是治國理政的基本方式。習近平同志作出了“法治中國”的重要指示，強調堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。在第十二屆全國人大一次會議上，習近平主席、張德江委員長都特別強調堅持依法治國，維護法律權威。李克強總理在答中外記者問時也指出，建設法治政府，尤為根本，要把法律放在神圣位置。為此，堅持并不斷深化“又多又好”執法辦案工作體系建設，必須牢牢把握“法治”內核，始終堅持“法之必行”、始終堅持“有案必辦”、始終堅持“辦案必公”，切實做到嚴格公正文明執法，全力維護社會公平正義。

一、始終堅持“法之必行”

“徒法不足以自行”，法律的生命在于實施，法律的權威來自執行。黨的十八大要求“保證有法必依、執法必嚴、違法必究”，提出了“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的新十六字方針。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，我國法治建設的主要任務，已經由解決“無法可依”的問題，向實現“有法必依、執法必嚴、違法必究”要求，確保法律全面、有效實施轉變。

法治之難不難于立法，而難于法之必信、法之必行。黨的十八大特別強調法治思維，但是法治思維的形成，法治理念的確立，不是一朝一夕的事情，特別是在我國這樣一個人治傳統非常濃重的國家，與法治思維相對，“人治思維”依然還很有市場，領導思維、管理思維、行政思維根深蒂固，“以言代法、以權壓法、徇私枉法”的問題還相當突出。比如，為什么群眾“信訪”不“信法”，其中一個很重要的原因就是一些地方領導面對信訪問題，為了眼前“擺平”，而置法律規范于不顧，存在“亂開口子”、“以言代法”的情況。再如地方保護、部門保護問題，也就是一些地方領導簡單地以行政命令代替法律，以權壓法所致。前些年發生在浙江一個縣的《經濟觀察報》記者被“通緝”事件，就是當地黨委、政府搞地方保護強行指令公安機關辦案，干預執法引發的。還有，每年我們都有民警因為玩忽職守、濫用職權被追究刑事責任，主要的原因也就是有法不依、執法不嚴，辦關系案、人情案、金錢案，甚至顛倒黑白、胡亂作為造成的。

法律是否擁有至上的地位，區分著一個國家究竟是人治還是法治；而法律的實施水平，則檢驗著一個國家的法治成色。公安機關作為國家重要的刑事司法和治安行政力量，是實施法律法規的重要主體，既是法律規定的執行者，也是法律權威的捍衛者，在依法治國中有著重要的示范作用。各級公安機關領導和廣大民警，必須始終堅持法治之路，忠實于法律，做到思想上真正信仰法律，行動上嚴格執行法律。

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”這是“法之必行”的動力之源。公安機關及其民警要始終對法律“心有所敬、心有所畏”，努力把法治精神、法治意識、法治觀念熔鑄到自己的頭腦之中，提高運用法治思維和法治方式管理社會、服務群眾、化解矛盾、維護穩定的能力，做到心有法度，以執法辦案的具體實踐向社會公眾傳遞法治理念和法治信心。

“執法必嚴”是法治建設的重中之重，也是“法之必行”的關鍵一環。嚴格執法主要體現在三個方面：一是依法。公安機關的執法要以事實為依據，以法律為準繩，做到目的合法、權限合法、內容合法、手段合法、程序合法，每個執法環節都符合法律的要求，每個行為都不超越法律的底線。比如現行勞教制度，雖然在特殊歷史時期的確對維護社會秩序發揮了重要作用，然而，隨著中國社會和法制的進步，弊端也越來越明顯。劉力偉廳長在全省公安工作會議上就勞教工作指出，根據中央政法委文件的精神，經研究我省原則上不再適用勞教措施。對此，我們要深刻理解，準確把握。勞教問題，從目前歸類的情況看，共有四大問題。第一個是法律依據問題。它與《立法法》、《憲法》存在一定沖突，這是問題的根源之一。第二是實踐適用中擴大化，甚至有濫用問題。前段時間，媒體就有較為集中的報道。第三是程序問題。認為這一措施實際上僅由公安一家決定，不符合程序公正的要求。第四是執行方式問題。認為勞教對象的執行類似于人犯管理不妥。勞教制度改革是今年中央政法委明確的“四項改革”之一，③在改革決定出臺前，再次明確全省所有的執法民警，尤其是縣級公安機關的領導和負責審批工作的法制民警，一定要慎重對待，嚴格把握，原則上不再適用勞教措施。二是盡責。每位公安民警都必須盡職盡責，做到全面、充分、及時履職，切實擔負起法律賦予的重任。三是公正。就是要堅持法律面前人人平等，不搞“態度執法”、“關系執法”、“人情執法”，既要實體公正，又要程序公正，既要公正，又要效率。比如修改后的刑事訴訟法寫入了“尊重和保障人權”的憲法原則，并增加了完善刑事辯護制度等一系列配套規定，做到懲治犯罪與保障人權并重，不只是保護受害人的權益，也保護犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，從而在規則上保障了公正。再如對證據制度的修改中規定了“證據確實充分”條件，增加了“排除合理懷疑”的證明標準，進一步確立了疑罪從無和無罪推定的原則，從而更能在個體上、個案中體現公正。

嚴格執法的上述三個方面，直白地講就是要求公安機關勤執法、不懈怠，多辦案、辦好案，這也是“又多又好”執法辦案工作體系建設的本質和內容。不斷完善和深化“又多又好”執法辦案工作體系建設，是公安機關推進法治建設、建設法治中國的有效載體，是“法之必行”的有力抓手；反過來，“法之必行”的理念和要求，又對“又多又好”執法辦案工作體系建設提供了支撐和牽引，并為其注塑了“法治”的內核。

二、始終堅持“有案必辦”

“有案必辦”是對嚴格執法的“盡責”要求的具體化，要求公安機關對人民群眾的報警，有警必接、及時處置，案件“應受盡受、應立盡立、應辦盡辦”。提出這樣一個要求，首先是基于現實辦案情況。破案是硬道理。一方面，案件破不了，犯罪分子就得不到懲治，人民群眾的利益就得不到保護，和諧穩定的社會秩序就無從談起。這是顯而易見的道理。那我們的現實辦案情況如何呢？ 可以說，有的問題已嚴重到讓我們感到汗顏的程度。比如電信（網絡）詐騙犯罪案件，破案率明顯低于平均水平，雖然確實現在許多案件本身的破案辦案難度越來越大，但也說明辦案任務還很重，壓力很大，遠未能達到合格履職的要求，一定要加大努力，咬定目標，爭取多破案，把犯罪勢頭遏制下來。沒有一定的量，也就是不多辦案，就做不到“有案必辦”，就不存在應有的質，這是“辦好案”的前提和基礎。另一方面，“有案必辦”也是順應人民群眾對美好生活的新期待新要求。平安穩定是人民幸福安康的基本要求。“群眾利益無小事”。無論案件大小，對人民群眾而言，都事關切身利益，事關安全感，都是大事。即便僅是1%的案件未辦好，對具體當事人來講，就是100%的受傷害或受侵害。所以，我們既要管大案，又要管小案，既要集中精力破大案，又要堅持不懈辦小案。

“有案必辦”，對應的是“又多又好”執法辦案工作體系的“多辦案”、“想辦案”兩方面的內容。關于“多辦案”，去年我們重點針對警種辦案不平衡的問題提出了要求，在執法責任書中對各業務警種都規定了辦案任務和指標。從落實情況看，各警種的執法辦案數都有了不少提高。但我們也發現了一些誤區：為了完成指標，有的是找簡單的案件辦，敷衍了事；有的是將案件分拆，或者換個罪名湊數；有的甚至無案找案，做假案。這些做法都是非常錯誤的，有違“多辦案”的初衷，沒有把警種的可利用資源用在緩解派出所辦案任務重的問題上，沒有把有限的警力用在老百姓反映強烈的案件上。今年全省公安工作會議上有個統計，我省公安機關“以全國2.7%的警力破了全國10%的刑事案件，捕了全國9%的犯罪嫌疑人”，這是相當難能可貴的成績，同時也反映了我們“案多人少”的突出狀況。案件多，必須多辦案。在警力不可能大量增加的情況下，必須要求每個地方、每個警種一定要以大局為重，合理布警、科學用警，每一位民警一定要以人民群眾為念，克服困難，落實責任，努力做到“有案必辦”。

為此，一方面要進一步明晰落實執法責任。主要是要落實好《執法責任書》，還要重點結合貫徹刑法修正案（八）和新刑事訴訟法，對公安機關刑事案件管轄分工作進一步梳理，特別是對派出所和其他業務警種的職責劃分進一步明確，進一步強化對業務警種辦案任務的落實，引導其“多辦案”。另一方面要進一步完善執法考評。執法考評一直是公安工作目標考核體系中的重要組成部分，也是基層公安機關公認的一項考核。打防控考核取消了，執法考評則要更加優化，特別是要圍繞深化“又多又好”執法辦案工作體系建設的要求，進一步改革完善考評指標體系，發揮正導向功能。

堅持“有案必辦”，還要進一步解決部分民警“不想為”、“不敢為”的問題。盡管去年圍繞“想辦案”，全省各地出臺了不少激勵措施，取得了積極效果，但是在執法辦案積分量化的科學性上還需要深入推敲，在績效考核結果的運用上還需要大力加強，在兌現獎懲上還需要進一步落實。為此，激勵措施必須強化和硬化，比如執法辦案積分制，是不是可以在各市公安局層面，對所屬各縣（市、區）推行辦案積分制情況進行一個摸底調研，總結出一個能在全市推行的制度，科學地測算執法辦案包括行政管理、行政許可等各類執法工作的數量和質量，作為民警工作績效評估的重要內容，成為民警提拔任用、職務晉升和立功評獎的主要依據，讓民警真正感受到“多辦案、辦好案、能辦案”是有甜頭、有奔頭的事情。還有，省公安廳將修訂民警崗位執法資格等級化認證管理辦法，核心的修改內容也在于執法資格等級的結果運用方面，要真正把執法資格等級與政治、經濟等待遇掛起鉤來，增加其含金量，促使民警“想辦案”、“多辦案”。

三、始終堅持“辦案必公”

“辦案必公”就是辦案必須公平、公正。習近平總書記最近多次強調要“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”。的確，公平正義的大概念相對抽象，但正如水滴會反射太陽之光，每一個具體的案件，會直觀地反映出公平正義的實現程度。近期媒體先后報道了多年前杭州的兩起刑事錯案，都是涉及命案，犯罪嫌疑人被判處死緩，已經執行多年的案件。最高人民法院也通報了一起河南的類似案件。這些錯案，在公安機關偵查辦案環節，共同之處，都存在辦案人員重口供、輕物證，主觀臆斷、有罪推定，沒有嚴格堅持疑罪從無原則，責任心不強、作風不嚴謹，甚至違法違紀的問題。盡管事情是多年前的，放在現在也不會發生，但是教訓非常深刻，必須認真吸取，采取有效措施防止類似事情的發生。雖然所幸還沒有造成錯殺無辜，但是當事人也已被錯判死緩，被長時間地剝奪了人身自由，這對其本人及家人都造成了巨大傷害，嚴重影響了公安機關的執法公信力，嚴重影響了公眾對司法公正的判斷。所以“公”才是“辦好案”的標準，不僅要求實體公正，而且要求程序公正，不僅要求公正，更要求“及時的正義”。

一方面，要以公開促公正。重點是推進“陽光執法”體系建設。省公安廳將出臺全省公安機關“陽光執法”工作體系建設指導意見，明確各地、各警種的職責任務。“陽光執法”能夠密切警民聯系，改善警民關系，還能夠倒逼執法素質、質量和水平的提高，有效預防和減少民警執法違法問題的發生。

另一方面，要以監督促公正。公安機關要強化接受監督的意識，習慣在嚴格監督下執法。比如修改后的刑事訴訟法強化了對公安機關偵查活動的監督。除了檢察機關的專門監督外，增加規定當事人、辯護人等對公安機關和民警的刑事執法行為有申訴、控告權，并規定了相應程序。偵查監督的強化，有利于制約公安機關的權力，防止權力濫用，必須要自覺接受監督。同時，要加強內部的審核把關，嚴把案件事實關、證據關、程序關、法律適用關。這里有一個強化預審工作的問題。公安部取消預審部門后，省公安廳原有的“三統一”制度是法制部門只審核“下走”案件。實踐表明，這樣做還是有一定問題的，影響了辦案效率和質量。那么如何來解決這個問題？有的地方刑偵部門在內部設置了預審工作機構，但這還不能解決整體問題；溫州等地由法制部門在案件審核同時兼負起預審工作，這一解決路徑值得積極探索。

“辦案必公”對應“又多又好”執法辦案工作體系，除了上面的“辦好案”內容，還有“能辦案”的要求。關鍵是要解決如何有效學法提升執法水平的問題。目前公安機關學法的氛圍還不夠濃，有的學法也只是走走過場，應付應付。去年底筆者到慈溪調研，慈溪每次競爭上崗的考試就考法律。考試關乎個人的升遷，每個人都自覺主動地學習研究法律，全局學法很快蔚然成風。所以，筆者提出一個“逢變必考”的想法，把學法與隊伍建設結合起來，無論是新警培訓、民警換崗，還是警銜晉升、提拔任用，都要把法律作為必考科目，讓學法和民警的切身利益聯系起來，促使民警發自內心地想學法、要學法、真懂法、會用法，學以致用，學用相長。近年來全省公安民警參加司法考試連獲佳績，今后各地還要積極予以鼓勵，但要注意提高指向性。首先是要優先保障法制部門和直接執法辦案的民警去參考，其次是對考試通過的民警要用到執法前沿或者案件審核把關的崗位上去，做到人盡其才。此外，前些年湖州和溫州都曾推行過的“雙評雙促”活動，具體地說就是“評優促學、評差促改”工作，通過優質劣質案件的評選，以案例點評的形式促進學法、指導辦案，對于執法工作的指導、促進作用很明顯，有很強的借鑒意義。

基于“又多又好”執法辦案工作體系“想辦案、多辦案、辦好案、能辦案”四方面內容，順應新的形勢，筆者又進一步強調“法之必行”、“有案必辦”、“辦案必公”三方面要求，目的就是要繼續深化“又多又好”執法辦案工作體系建設，明確工作任務和要求，不斷推進公安機關法治化進程，為實現社會公平正義，為依法治國基本方略全面落實貢獻力量。

注釋：

①參見葉寒冰：《論構建 “又多又好” 執法辦案工作體系》，載《公安學刊》2012年第 3期。

②參見葉寒冰：《論“又多又好”執法辦案工作體系建設的本質、內涵和外延》，載《公安學刊》2012年第5期。

③參見陳澤偉：《新風撲面的政法工作部署》，載《瞭望》新聞周刊 2013年1月12日。