論控制金融系統性風險的法律機制

內容摘要：為了應對金融系統性風險，必須采納新的宏觀審慎監管模式，必須進行必要的法律制度的設計。事前法律制度主要包括資本要求、杠桿率要求、流動性要求、對金融集團內部關聯交易的控制、對信用衍生品的規制、多功能的存款保險制度、獨立的金融穩定監管委員會制度和壓力測試制度。但事前規制只能減輕系統性風險，不能完全消滅系統性風險。故必須繼續構建金融破產和金融救助這兩種事后制度。

關鍵詞：系統性風險 金融風險 資本要求 金融企業救助

在2007年至2009年的由美國次貸危機引發的全球金融危機中，美國一些大型金融機構（貝爾斯通、房地美、房利美、雷曼兄弟、美國國際集團和花旗集團等）的倒閉或者瀕于倒閉導致美國的整個金融市場危在旦夕，并使美國的整個實體經濟陷入從20世紀30年代的大蕭條以來的最嚴重的一次衰退。單個的金融機構的失敗為何具有如此巨大的破壞力？答案便在于金融的系統性風險。對金融系統性風險的考慮，也正是2008年3月美聯儲決定促成摩根大通收購貝爾斯通，2008年9月美國財政部決定接管房地美和房貸美、并且救助美國國際集團（AIG）的核心原因。此次危機之后，如何控制金融系統性風險成為國際金融組織和世界各國進行法律改革的一個核心點。2010年巴塞爾委員會頒布的《巴塞爾協議III》的主要內容和同年美國國會通過龐大的《多得-弗蘭克法案》〔1 〕中的諸多關鍵內容便都是圍繞著此問題進行的。

在此次危機中，我國也積極借鑒國際經驗，陸續制定了一些新的金融法規。例如中國銀監會于2011年6月頒布了《商業銀行杠桿率管理辦法》，于2012年6月7日又頒布了《商業銀行資本管理辦法（試行）》，在2011年還分別起草和公布了《商業銀行流動性風險管理辦法（試行）》（征求意見稿）。這些法規中的核心內容也是為了控制金融系統性風險和提高我國整個金融體系的穩健性。在我國的金融實踐中，盡管系統性風險總體上是可控的，但仍然存在許多隱患，特別是存在影子銀行（表現為銀信合作、地下錢莊、小額貸款公司、民間金融、私募投資、對沖基金等） 〔2 〕、地方政府融資平臺和房地產市場可能帶來的區域性的金融系統性風險。隨著我國經濟和金融的深化和發展，如何通過立法構建更好的控制金融系統性風險的法律機制將是我國實踐界和理論界長期面臨的一個艱巨任務。

一、金融系統性風險的內涵與原因

一般而言，金融系統性風險是指一個或者幾個重要金融機構的失敗將通過金融機構之間的相互聯系而引起其他金融機構的失敗，并進而對更廣意義上的經濟產生實質性的負面效果。金融系統性風險還可能會進而引起人們大量失業，引發社會恐慌和動蕩，或者在金融危機發生后政府被迫用巨額公共財政資金救助危機金融機構，從而引起一般納稅人的強烈不滿。所以，金融系統性風險具有經濟和政治雙重內涵。

金融系統性風險產生的原因主要有以下幾點：首先，銀行間存在特殊的相互緊密聯系。例如，存在銀行間存款和銀行間債務。銀行間存款的產生主要是由于銀行間的信貸或者為了處理支付業務而開設了相應賬戶。在我國，通過銀行間同業拆借中心形成的金融機構相互之間的債務數量是非常龐大的。〔3 〕如果其中有一個大型金融機構出現危機，則很可能引起許多對該金融機構享有債權的其他金融機構的危機。同時，存在銀行間的支付清算。如果其中一個大型的銀行不能在整個清算系統中支付它的諸多巨額債務，則與它關聯的其他銀行可能便會陷入危機，形成銀行失敗的連鎖反應。

其次，金融系統性風險可能通過傳染和模仿性的擠兌而產生。例如，當一家銀行倒閉時，其他銀行的儲戶可能認為他們的銀行也將倒閉，所以便抽回他們的存款，這樣便導致這些銀行陷入流動性危機，以致最終也倒閉。這種結果源于市場中缺乏關于何種原因導致第一家銀行倒閉的信息。〔4 〕在這種情況中，中央銀行一般會行使最后貸款人的腳色而遏制住這種模仿性的銀行擠兌。

第三，在金融企業中一般都存在高杠桿。與大部分非金融企業相比，銀行和非銀行金融機構一般都是高杠桿的，也即它們的資產主要來源于債務，而非股本。在美國次貸危機前的房地產市場泡沫中，許多銀行、對沖基金和其他金融企業都通過在債務市場中大量借款（尤其是短期借款）而繼續投資于與抵押貸款相關聯的證券上。在危機前，投資銀行的債務與所有者權益的比率約為25∶1。高杠桿意味著金融企業在市場情況好時可以享受高的股本收益率，而在市場不利的情況下，則有失敗的高風險。所以，金融業容易受到系統性風險的沖擊。

最后，金融系統性風險可能會通過金融衍生產品的交易而產生。例如，在此次美國金融危機中對危機起了重要推動作用的信用違約掉期。如果金融機構A不能清算與金融機構B的衍生品倉位，則A和B將失敗。如果B因而不能清算它的衍生品倉位，則與B進行交易的其他金融機構也將失敗。這樣會產生金融機構倒閉的連鎖反應。對于這種風險的考慮便體現在此次美國金融危機中摩根大通對于貝爾斯通的救助式收購和美聯儲對美國國際集團的注資救助。因為如果貝爾斯通或者美國國際集團倒閉，都將會引起它們各自的許多金融衍生產品交易對手的倒閉。

二、金融系統性風險與宏觀審慎監管的聯系

在此次金融危機爆發后，人們意識到傳統的以單個金融機構的安全和健康為對象的微觀監管模式不能夠幫助預見和處理那些能突然爆發、并導致嚴重宏觀經濟后果的金融不平衡在全球的積累。從事后看，人們缺乏對系統性風險的理解和管理。于是，宏觀審慎監管突然受到了國際金融界的高度關注，也成為2010年的《巴塞爾協議III》中控制金融系統性風險的核心監管理念。在我國，為了防范系統性金融風險，“十二五”規劃中也明確提出，要“構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”。

宏觀審慎監管是指一種從系統范圍的或者系統視角的、而非從單個金融機構的安全和健康出發的對整個金融體系的管理和監督。它認識到整個均衡效果的重要性，并且尋求去保護作為一個整體的金融體系，而微觀審慎監管是一種在其概念中監管是部分均衡的模式。〔5 〕再者，宏觀審慎監管是一種從上至下的方式，是針對整個系統而設計出所想要的安全性標準。它意味著，我們必須明確考慮到，風險的驅動者依賴于金融機構的整體行為（是內生的），而不是在它們的影響之外的一些東西（不是外生的）。資產價格（金融危機的發生一般表現為由信貸膨脹引起的某種資產價格的特別虛高，而該資產常常是房地產）和宏觀經濟（金融危機發生前一般是由于過度信貸引起的某個經濟行業或者整個宏觀經濟過熱）對于單個金融企業而言好像是既定的，但其實并不是這樣的。資產價格和宏觀經濟系統性地反映了單個的金融企業的決定和整個其他金融企業的決定。〔6 〕金融危機并不是從天而降或是神秘莫測的，而是人們在對風險的理解和對風險的反映上的一種系統性的扭曲。

三、控制金融系統性風險的事前法律機制

（一）資本要求

1.背景和理論

規制銀行資本要求是減少金融系統性風險的重要手段。銀行的主要業務是吸收存款和發放貸款，所以在銀行的資本結構中主要是債務資本，而非自有資本。這是銀行比較脆弱、容易受到風險沖擊的主要原因之一。而資本要求制度正是針對銀行的這個弱點進行制度的設計，以增強每個銀行的風險抵抗能力，減少銀行倒閉的可能性。如果單個銀行不倒閉，則出現金融系統性風險的可能性將大大降低。國際上對銀行資本要求的規制已經存在很長歷史了，巴塞爾協議I、II和III都是圍繞著資本監管而創制的。

各國政府一般通過存款保險制度（如美、日、歐等）或者默示的擔保（如我國）對銀行存款進行擔保。這種對存款的明示或者默示的擔保對于防止銀行擠兌具有非常有價值的效果。〔7 〕不過，這種擔保也具有消極效果，它可能會誘導銀行管理者不盡職盡責或者追求高風險高收益的業務。因為銀行管理者知道，如果產生損失，國家會用存款保險金或者財政資金對損失進行彌補。所以對銀行資本監管的目標便是迫使銀行將損失進行內化，從而保護存款保險基金或公共財政資金，并減少道德風險。這樣，如果存款保險基金或者公共財政承擔銀行損失的可能性被降低到了足夠低的水平，那么傳統的微觀審慎監管的任務便被實現了。所以，按照微觀審慎監管的理念，監管者只要促使問題銀行重新恢復到法定最低資本充足率的要求即可。

但是，從宏觀審慎監管的理念出發，監管者必須思考如何解決銀行業中與系統性風險緊密相關的兩個問題，一是關于眾多銀行在危急的時候共同開始縮減資產的問題，二是銀行在好的時期更傾向利用債務資本而非股權資本進行逐利的問題。〔8 〕對于第一個問題，基于宏觀審慎監管的理念，監管者則必須努力控制由于受到共同金融恐慌的打擊許多金融機構都開始縮減資產而帶來的社會成本。因為如果許多金融機構都開始縮減資產，那么直接的社會效果便是銀行不愿再向社會提供貸款，市場上的信貸開始銳減，產生信貸緊縮的效果。另外一個效果便是，市場上會出現眾多金融機構同時開始迅速拋售有問題或者流動性差的資產（例如此次危機中的MBS，即由次級抵押債支持的證券），導致該種資產價格的嚴重下滑，從而加劇了社會上的金融恐慌程度。國際理論界形象地稱這種現象為“火售效果”。〔9 〕更重要的是，在金融危機中“信貸緊縮”和“火售”是緊密聯系、相互影響和相互加劇的。〔10 〕所以，當受到共同金融恐慌的打擊時許多金融機構都開始進行資產的縮減，便會產生嚴重的負面社會效果和巨大的社會成本。20世紀30年代的美國大蕭條和此次全球金融危機產生的世界經濟的大衰退都充分說明了這一點。對于第二個問題，基于宏觀審慎監管的理念，監管者則必須應對在危機發生前金融企業都有明顯過強的利用少量資本而進行經營的驅動力，因為銀行的這種偏好提高了最終發生危機和系統范圍的資產縮減（也即銀行資產負債表的收縮）的可能性。在金融危機未發生前的好時光，金融機構并沒有主動增加自有資本以防患于未然的經濟動力，因為獲得債務資本（尤其是短期債務資本）的成本要遠遠低于獲得股權資本的成本。但是，當銀行獲取由便宜的債務融資帶來的利益時，銀行并沒有將由此可能產生的全部成本進行內化。所以，基于上述兩方面原因，從宏觀審慎監管的角度，監管者必須迫使銀行在好的時期增加自有資本的數量和提高自有資本的質量，以對抗銀行在危急的時候共同縮減資產和在平時偏好利用債務資本進行營利的兩種傾向。《巴塞爾協議III》正是沿著這個方向對銀行資本要求進行了重要改革。

我國作為二十國集團、國際上的金融穩定理事會和巴塞爾委員會的正式成員，有履行《巴塞爾協議III》的國際義務。為此，在2012年6月7日中國銀監會頒布了《商業銀行資本管理辦法（試行）》，對我國實施該銀行新監管標準作出了明確和具體的規定。該辦法是繼我國2004年頒布《商業銀行資本充足率管理辦法》之后，在我國銀行資本監管法制建設中的又一次重大發展，它對于在我國建立微觀審慎與宏觀審慎相結合的資本監管法制和進而增強我國金融業同時抵御個體風險和系統性風險的能力具有重要意義。

2.具體資本要求

（1）隨時間而變化的資本要求

處理銀行在危機時縮減資產問題的一個直接方法便是建立一種隨時間而變化的資本要求機制，也即要求銀行在好的時期比在壞的時期維持更高的資本對資產的比率。在這樣一種機制下，銀行便能夠在不利沖擊出現時收縮它們的資本儲備，繼續進行經營，而沒有壓力去縮減他們的資產。這種隨時間而變化的資本要求機制可以同時最大地滿足兩種目標：一是保護存款保險基金或公共財政的微觀審慎目標；二是在經濟衰退中維持信貸供給的宏觀審慎目標。〔11 〕

《巴塞爾協議III》本著加強銀行在正常時期的資本儲備以抵御金融系統性風險和實行宏觀審慎監管的原則，詳細制定了一套隨時間而變化的資本制度。首先，它將對最低核心一級資本充足率的要求從以前巴塞爾II中的2%提高到了4.5%，將最低一級資本充足率從4%提高到了6%。其次，它要求通過核心一級資本來建立一種強制性的最低為2.5%的儲備資本率。這樣，便將銀行在好的時期的資本對（加權）資產的最低比率從以前巴塞爾II中的8%提高到了10.5%（包括了儲備資本）。再次，對于全球系統重要性銀行，巴塞爾委員會依據它們的系統重要程度而將它們分成四類，規定分別適用1%、1.5%、2%和2.5%的附加損失吸收要求（也即系統重要性銀行附加資本率），并且由核心一級資本滿足。最后，《巴塞爾協議III》建議各國根據各自實際情況可以規定一種額外的逆周期資本準備，比例為0—2.5%，由核心一級資本滿足。的確，在現實中存在經濟周期和信貸周期，逆周期資本準備制度可以很好地增強銀行在經濟衰退期和信貸收縮期的風險抵抗能力。

我國2012年頒布的《商業銀行資本管理辦法（試行）》采納了《巴塞爾III》中規定的隨時間而變化的資本要求制度，規定商業銀行的最低核心一級資本充足率為5%（略高于《巴塞爾協議III》的4.5%的標準），最低一級資本充足率為6%（第23條）；由核心一級資本構成的儲備資本率為2.5%；特定情況下，商業銀行應當計提逆周期資本，比例為2%—2.5%，由核心一級資本構成（第24條）；對于我國的國內系統重要性銀行規定了由核心一級資本來滿足的1%的系統重要性銀行附加資本率（第25條第2款）；若國內銀行被認定為全球系統重要性銀行，則所適用的附加資本要求不得低于巴塞爾委員會的統一規定。可見，我國立法中確立的新資本要求標準與最新的國際標準基本保持了一致，而且略高一些。這些新的資本要求制度增強了我國資本監管的宏觀審慎性，對于我國銀行抵御金融系統性風險具有重要意義。

（2）高質量的資本

傳統上，銀行監管者最關注的資本標準是全部一級資本對風險加權資產的比率。一級資本主要包括普通股股本和優先股股本。這兩種股本在計算上都同樣地滿足資本要求。從微觀審慎的角度，這是很完美的。因為微觀審慎的監管只考慮保護個體銀行的存款人，一旦銀行失敗，普通股股本和優先股股本都可以同樣地起到吸收損失的緩沖作用。但是，從宏觀審慎監管的角度看，這種考慮是不足夠的，不能將視野僅僅停在靜止的失敗情況上，而應當更多地去看如何使問題銀行能夠重新融資、能夠生存下去和繼續向前看。在這一點上，普通股優于優先股，普通股比優先股更加有利于再次融資。因為普通股在破產清算中位次更低，在銀行債務比率非常高時有更少的問題。所以，在銀行資本中，普通股的質量更高。因此，《巴塞爾協議III》中強調了普通股股本，也即核心一級資本。它提高了對最低核心一級資本充足率的要求，從以前的2%提高到了4.5%。并且規定，對于新增加的儲備資本、系統重要銀行的附加資本和逆周期資本儲備都必須由普通股股本來滿足。

我國《商業銀行資本管理辦法（試行）》在資本質量的要求上與《巴塞爾協議III》保持一致，且在最低核心一級資本充足率要求上略高一點（為5%）。這是非常積極的，其有助于提高我國銀行的資本質量和相應的抵御風險能力。另外，中國銀監會正在積極努力去拓寬銀行資本補充渠道，為此提出，一方面要鼓勵商業銀行提高利潤留存比例，擴大內源性資本補充；另一方面要積極探索通過發行優先股、創新二級資本工具或開拓境外發行市場等方式籌集資本。并且中國銀監會已成立了“資本工具創新”課題研究組。〔12 〕筆者認為，對于我國特別需注意的是，在銀行資本結構中質量最高的資本仍然是普通股股本（也包括在實質上應當歸屬于普通股權益的資本公積、盈余公積和未分配利潤等）。按照《巴塞爾協議II》，在優先股股本中，非積累的優先股屬于一級資本，但它在計算一級資本充足率時不得超過15%。永久的、積累的優先股屬于二級資本。我國商業銀行已經大量發行的次級債券即屬于二級資本。按照《巴塞爾協議II》，在計算全部資本充足率時，二級資本的總額不得超過一級資本。所以，優先股和次級債券在補充銀行資本數量和提高銀行資本質量中的功能其實是有限的。真正最有價值的資本仍然是普通股股本。從提高我國銀行抵御個體風險和系統風險的長遠角度看，我國商業銀行改善資本結構的最終途徑是不斷提高經營管理質量，減少不良貸款，提高盈利能力，從而提高普通股的市場吸引力，吸引更多的普通股投資者。同時，在盈利提高的情況下，銀行可以從利潤中提取更多的盈余公積和未分配利潤留在銀行中。這是提高我國銀行的資本充足率和提高銀行資本質量的根本途徑。

（3）銀行集體行動的目標：現金資本，而非資本率

當監管者非常警惕時，那些低于法定最低資本充足率的銀行可能會受到監管者的許多制裁和約束（例如限制利潤分配），直到這些銀行恢復它們的資本充足率。不過，從宏觀審慎的角度看，正確的干預方式應當是激勵和限制銀行通過發行股票等方式到市場上去籌集現金資本。因為如果監管者只關注資本充足率的話，銀行會更傾向于通過縮減資產的方式提高自己的資本充足率。而銀行縮減資產則意味著收縮信貸或者拋售資產，這在金融危機時期是會惡化市場和經濟環境的。尤其在我國，在經濟不景氣的時期銀行為了提高自己的資本充足率常常會選擇減少對中小企業貸款的方式。這對中小企業無疑是雪上加霜。所以，應當通過立法明確規定，對于低于法定最低資本充足率的銀行，監管者應當限制銀行通過發行股票等方式到市場上去籌集現金資本。

（4）或有資本

以資本為基礎的監管糾正政策促使監管者試圖去迫使銀行在陷入危機之前便已經提前進行了再融資。這里的一種方法便是或有資本制度，該制度是通過事先合同約定，當一些條件出現時，便自動增加銀行的所有者權益資本。目前理論界提出了兩種或有資本制度。一是或有可轉換債券，它指假如銀行的資本充足率或者股票價格下降到一個事先規定的界限時，發行該債券的銀行便能夠自動將該債券轉換為股本。另一種是“資本保險”制度，它指銀行購買一份保險單，該保險單將在全球出現金融危機時向銀行支付保險金。

國際上對“或有可轉換債券”方式討論得更多。巴塞爾委員會認為，這種方式中具有高啟動界限的或有可轉換債券具有值得更多研究的價值，鼓勵單個國家嘗試采納它。〔13 〕這種或有資本制度既有許多優點，例如它激勵持有人監督銀行的風險行為，它的成本一般低于普通股股本等。也有許多缺點，例如轉換啟動能否成功具有不確定性，投資者對這種新的資本工具的態度具有不確定性等。目前在國際上只有少數幾家銀行發行了這種債券，例如瑞士信貸。瑞士國會在2011年通過立法，規定其系統重要銀行（也即瑞士信貸和瑞士聯合銀行“UBS”）的最低資本充足率必須達到19%，其中10%為普通股核心一級資本，9%為或有可轉換債券。〔14 〕我國新頒布的《商業銀行資本管理辦法（試行）》中對此未作出規定。筆者認為，我國應繼續關注國際上對這種新制度的研究和嘗試，如果國際實踐證明它比較成功，那么我國也可以將它作為一種新型資本工具予以引進。

（二）杠桿率要求

杠桿率不同于資本充足率，它的計算非常簡單，即一級資本數額除以總資產數額便可以了，而不像在計算資本充足率時必須涉及復雜的風險加權資產的計算。但是這種簡單的、非常透明的比率卻可以用來衡量在單個銀行或者整個銀行體系中杠桿的積累，進而反映出風險的積累。再者，杠桿率能夠補充資本充足率的不足。在資本充足率的監管要求中，一家銀行所必需的資本數量依賴于該銀行所報告的風險水平。不過在現實中，一些銀行常常在報告中低報它們的風險，而監管者也常常能力有限，無法識別和懲罰這些不誠實的銀行。但如果監管者采納了杠桿率這一額外的、不依賴于風險的指標，便會迫使銀行進行誠實的風險匯報，從而對銀行進行更加有效的監管。〔15 〕《巴塞爾協議II》并沒有采納這一指標。盡管如此，美國的聯邦存款保險公司（FDIC）一直堅持使用該指標，并建議這一指標能夠成為一項國際指標。〔16 〕

在此次全球金融危機中，一個重要特征便是在銀行體系中過度的資產負債表的表內和表外的杠桿的積累。在許多案例中，銀行的以風險加權資產為基礎的資本充足率很高，由此表面上顯示出這些銀行抵御風險的能力很強，但實際上這些銀行已經積累了過度的杠桿。在金融危機最嚴重的時期，銀行業被迫去降低其杠桿，這直接擴大了對市場中資產價格的下行壓力，進而加劇了在損失、銀行資本的減少和可供信貸的收縮三者之間的正反應循環作用，最終嚴重加劇了金融危機的程度和金融危機對實體經濟的破壞。〔17 〕所以，此次金融危機之后，巴塞爾委員會通過《巴塞爾協議III》認可和接受了杠桿率這一監管指標，規定將采納3%的最低一級資本杠桿率（minimum Tier 1 leverage ratio）。

中國銀監會于2011年頒布了《商業銀行杠桿率管理辦法》。該《辦法》第4條規定：“商業銀行并表和未并表的杠桿率均不得低于4%。”我國對杠桿率制度的引入將在我國很好地彌補資本充足率監管標準的不足，有力地促進對單個銀行和整個銀行體系中杠桿積累的監控，從而增強我國銀行體系抵御金融系統性風險的能力。不過，筆者認為，我國應當進一步針對投資銀行、金融控股公司等非商業銀行金融機構也規定相應的杠桿率要求。這對于投資銀行尤為重要，因為在投資銀行中往往最容易積累過高的杠桿率，進而它會將風險傳染給整個金融業。在此次金融危機中，貝爾斯通和雷曼兄弟公司便是典型的案例。〔18 〕

（三）流動性要求

在此次全球金融危機中，許多銀行雖然具有充分的資本水平，但是仍然經歷了很大困難，原因是它們沒有審慎地管理好它們的流動性。危機再次凸顯了流動性對于金融市場和銀行體系的重要性。在危機前，資產市場非常活躍，進行低成本的融資非常便利。但是出現金融危機后，市場中的流動性很快蒸發掉了，而且缺乏流動性持續了很長時期。銀行系統陷入了嚴重的流動性壓力中，這迫使許多國家的央行向貨幣市場和一些金融機構直接注資或者提供債務擔保。基于這種經驗教訓，從宏觀審慎監管的角度出發，《巴塞爾協議III》提出了兩種流動性標準：流動性覆蓋率和凈穩定融資比例。前者要求銀行必須擁有在緊張時期能夠維持一個月的高質量的流動性資產，后者要求相對于資產的流動性狀況和潛在的來自資產負債表表外業務的或有流動性需求，銀行要擁有超過一年的最低數量的穩定融資途徑。前者的目的是提高銀行應對短期流動性風險的能力，后者的目的是提高銀行應對長期的、超過一年的流動性風險的能力。《巴塞爾協議III》的這兩種流動性標準對于銀行體系抵御金融系統性風險和推進宏觀審慎監管具有重要意義。

中國銀監會在2011年公布了《商業銀行流動性風險管理辦法（試行）》（征求意見稿）。這一新的立法動向將對于提高我國銀行業的流動性風險管理水平和增強我國銀行業抵御銀行個體風險和系統性風險的能力意義重大。

（四）對金融集團內部關聯交易的控制

隨著現代經濟和金融的快速發展，組建和發展金融集團成為一種必然趨勢。但是金融集團的出現，極大地增加了金融業的復雜性和相互間的關聯性，從而增大了金融業的系統性風險。而其中在金融集團內部的各種錯綜復雜的關聯交易則是最易積累和傳染系統性風險的。所以，對金融集團內部關聯交易進行立法和監管上的控制是抵御金融系統性風險的一個重要途徑。

以美國為例。20世紀30年代早期的銀行危機的一個主要原因便是銀行與它們的關聯公司（主要為證券公司）之間存在大量的不規范的關聯交易，尤其是銀行向它們的關聯公司提供了大量的優惠貸款。1933年美國國會制定了《格拉斯蒂格爾法案》，該法案對銀行和證券公司進行了隔離，規定禁止銀行和證券公司之間發生關聯產權關系。不過當時在實踐中仍然存在銀行與非銀行機構形成的關聯產權關系。針對這種情況，國會在1933年制定了《聯邦儲備法》第23A條。其主要規定：銀行和它的任何單個關聯公司之間的交易總額不得超過該銀行的資本股本和盈余的10%，銀行和它所有的關聯公司之間的交易總額不得超過銀行的資本股本和盈余的20%；所有被包括的關聯交易必須是按照與安全的和健康的銀行業務相一致的條款和條件進行，并且禁止銀行從它們的非銀行關聯公司購買低質量的資產；對銀行或者銀行的附屬公司提供給銀行的關聯公司的貸款、保證和信用證必須被進行充分價值的擔保。后來，在1987年美國國會又在《聯邦儲備法》中加入了第23B條，規定銀行和它們的關聯公司之間的交易必須按照市場條款，也即該交易必須按照市場公允價格公平地進行。此外，這兩條均規定，美聯儲可以根據公共利益對這些針對關聯交易的數量和質量的限制進行豁免。

到了1999年，美國國會通過的《金融服務現代化法案》 〔19 〕撤銷了最初《格拉斯蒂格爾法案》中對商業銀行和投資銀行之間關聯產權關系的禁止規定。于是，《聯邦儲備法》第23A條成為保護存款機構體系對非存款機構的有潛在危險性的活動進行補貼的主要法定防火墻，〔20 〕以及保護美國法中銀行與商業相分離這一基石性原則的防火墻。〔21 〕所以，第23A條被稱為美國銀行法中的“大憲章”。〔22 〕在2002年，美聯儲又頒布了“規則W”。該規則中一個最重要的政策選擇是決定《聯邦儲備法》第23A條對關聯交易的數量和質量限制不適用于在銀行和銀行的關聯公司之間的金融衍生品交易。從1999年《金融服務現代化法案》通過之后到2007年美國金融危機爆發前，金融集團在美國迅速發展，金融集團內部的各種關聯交易也迅速增多。這些金融集團經常請求美聯儲對它們集團內部的關聯交易在適用第23A條和第23B條的限制上給予豁免，而美聯儲通常對這些豁免請求都予以同意。美聯儲的這些豁免決定和2002年的“規則W”對銀行和其關聯公司之間的金融衍生品交易適用第23A條的法定豁免，都加速了那些危險的、不穩定的影子銀行系統（例如資產證券化中的特別目的工具、貨幣市場投資基金、對沖基金等）的成長，導致了過度的風險在整個金融體系中的不斷積累。在2007年，在這些過度擴張的影子銀行體系中最終爆發了危機，并進而導致了整個金融危機的發生。〔23 〕在此次危機后，美國被迫在《多德-弗蘭克法案》中對第23A條和第23B條進行了日益嚴格化的修改。

我國金融業實行分業經營和分業管理的模式。不過，隨著我國經濟和金融的發展，在實踐中開始出現了金融集團。這種金融集團的形式有兩種，一是以銀行為控股公司設立附屬公司的形式，例如中國銀行和工商銀行都通過控股或者參股的形式在境內外設立了許多非銀行金融機構，比如中國銀行的中銀國際和中國工商銀行的工商東亞；二是金融控股公司形式，例如平安集團、中興集團和光大集團，這些集團公司下面存在著從事銀行、證券、保險和基金管理等業務的子公司。隨著金融集團和金融綜合經營在我國實踐中的發展，我國在這一領域也進行了一定的相應立法。特別是2004年，中國銀監會專門制定了《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》，該法規對關聯法人、關聯交易的種類和對關聯交易的管理等作了詳盡的規定。此次金融危機后，中國銀監會在2011年發布的《中國銀行業實施新監管標準的指導意見》中提出要維持現行銀行體系與資本市場、銀行與控股股東、銀行與附屬機構之間的防火墻，防止風險跨境、跨業傳染；要審慎推進綜合經營試點。可以看出，我國的立法機關和金融監管機構是非常重視對金融集團中的關聯交易的控制的。筆者認為，一方面，目前我國應當嚴格執行現行法律，特別是對商業銀行與信托公司、公募和私募基金、以及其他影子銀行之間的關聯交易的嚴格監管。另一方面，為了更好地適應現實發展的需要，更好地控制金融集團內部關聯交易可能產生的系統性風險，我國應當對金融集團和金融集團的內部關聯交易進行專門的立法，也即制定獨立的《金融控股公司法》。〔24 〕這部法律可以借鑒美國經過2010年修改后的、變得更為嚴格的《聯邦儲備法》第23A條和第23B條對金融集團內部的關聯交易進行數量和質量上的嚴格限制。同時，為了給予現實經營發展一定的靈活空間，可以借鑒該兩條規定，中國人民銀行和中國銀監會可以根據公共利益的需要經過嚴格審查后共同決定對這些數量和質量上的限制予以豁免。

（五）對信用衍生品的規制

信用衍生品是現代金融中管理信用風險的一種重要工具。其中最重要的是信用違約互換。信用違約互換合同使信用保護購買者負有向信用保護出售者支付定期費用的義務，而如果一個或者多個被約定的主體出現了信用事件，信用保護出售者便必須向信用保護購買者進行支付。〔25 〕雙邊通過柜臺交易方式進行的信用違約互換市場會產生威脅單個金融機構和全球金融體系的安全的風險。當信用保護購買者購得信用違約互換時，購買者期望如果被約定的主體出現信用事件則出售者將提供支付。但是，當交易對手不能履行合同，便產生了所謂的“交易對手風險”。〔26 〕當信用違約互換的買者和售者都繼續通過進入補充的交易（例如，一個交易對手的信用保護買者隨后變成了另外一個人的信用保護售者）時，交易對手鏈條便會產生，而這時交易對手風險便轉換為系統風險了。單個大型交易對手不能履行其債務，便會引發所謂的“多米諾骨牌效應”。所以，信用違約互換的交易對手風險通過在金融市場的積聚會產生系統風險。此外，信用違約互換市場比其他金融產品的市場要明顯更加集中。〔27 〕這樣，每一個主要信用違約互換的交易者便有更集中的暴露和更可能被暴露給每一個其他主要交易商。這種市場結構更加容易引發系統風險的擴散。還有，信用違約互換的很大部分是由作為被約定主體的金融機構本身所簽發的。一個金融機構的倒閉將不僅使它向它的交易對手到期不能支付債務，而且也將引發對于任何以它作為被約定主體而被簽發的信用違約互換的賠償支付，這便非常容易引發風險的系統性擴散。

在此次金融危機之后，美國《多德-弗蘭克法案》針對柜臺交易的衍生品作了兩項重要規定：第一，柜臺交易的衍生品必須在交易所被交易，并且被予以集中清算。其理由是，將衍生品移到交易所進行交易將能夠激勵持續的和透明的風險定價；集中清算將能夠作為一種手段來減輕交易對手風險。〔28 〕第二，授權美國聯邦監管機構對那些被從交易所交易和集中清算的強制要求予以豁免的衍生品設定擔保要求。這兩點修改對于控制由包括信貸違約互換在內的衍生品可能帶來的金融系統性風險具有重要意義。不過，在第一點的修改中，集中清算在實質上并沒有減輕系統風險，而是簡單地將系統風險集中到了清算主體，清算主體變成了市場中的關鍵構成部分和巨大的系統風險的承擔者。〔29 〕作為在金融體系中的關鍵連接者，集中清算主體的倒閉將會對它的許多交易對手產生直接和嚴重的后果。這樣集中清算主體本身便變成了一個“太大而不能倒”的機構。〔30 〕而這一點將會激勵清算主體的會員進行毫無顧忌的風險行為，因為這些會員認為如果出現危機政府將會救助清算主體。為了防止因清算主體倒閉而引起的系統性風險的爆發，美國的《多德-弗蘭克法案》規定，僅在特殊或者緊急的情況下，美聯儲可以向被集中化的清算主體提供貸款。〔31 〕

在我國，信用衍生品市場尚處于起步階段。不過，逐步發展我國的信用衍生品市場是一種必然趨勢。這不僅是金融產品創新問題，而且也在一定層面上將會深遠地影響我國金融體系的穩定和實體經濟的平穩運行。筆者認為，我國應當一方面積極推進我國信用衍生品市場的建設和發展，另一方面應當積極借鑒美國在該市場發展中已經積累的關于控制信用衍生品市場帶來的系統風險的經驗。為了控制系統性風險，我國應當通過立法予以規定：信用衍生品應當通過交易所進行集中交易和集中清算；人民銀行可以針對部分信用衍生品給予免于適用在交易所集中交易和集中清算的豁免，但必須對這些豁免的信用衍生品設定擔保要求；在特殊或者緊急的情況下，中國人民銀行可以向被集中化的清算主體提供貸款。

（六）多功能的存款保險制度

按照國內一般觀點，長期以來，我國實行的是隱性存款保險制度。但是，隨著金融市場化和利率自由化改革的推進，我國作為居民高儲蓄率的國家應當積極借鑒成熟市場經濟國家的經驗和巴塞爾委員會在2009年3月頒布的《有效存款保險制度核心原則》 〔32 〕及早建立明確的顯性存款保險制度。而且它應當是一種多功能的存款保險制度，而不是一種單純的存款保險基金。因為在建立存款保險制度之后，會出現道德風險問題。它表現為，一是顯性存款保險制度給被保險的銀行帶來去追求額外的風險活動的刺激，因為這些銀行能夠獲取全部利潤，但卻將全部損失轉移給了政府；二是顯性保險制度降低了存款人和股東去監督銀行的動力。〔33 〕而為了解決這種道德風險問題，我國就必須建立多功能的存款保險制度，使存款保險公司同時擁有監管銀行的權力和遏制銀行道德風險的手段。通過建立多功能的存款保險制度，將能夠有效防止銀行擠兌的發生，預防局部的銀行危機上升為系統性金融危機，并且同時能夠控制銀行的過度風險行為和遏制銀行的道德風險，從而維護整個金融體系的穩定。

（七）壓力測試制度

壓力測試制度是一個重要的及早發現和預防金融系統性風險的方法。從20世紀90年代開始，壓力測試因其估計非正常市場條件下經濟損失的優勢而在國際銀行界逐漸被廣泛應用，成為一種重要的風險管理方法。巴塞爾委員會于1996年發布的《資本協議關于市場風險的補充規定》中闡述了壓力測試的重要性。〔34 〕2004年的巴塞爾新資本協議規定，在評估資本充足率時，采用內部評級法的銀行必須要建立合理的壓力測試過程。此次國際金融危機使各國監管部門進一步認識到壓力測試的重要性。巴塞爾委員會在2009年5月發布了《穩健的壓力測試實踐和監管原則》，該文件強調了壓力測試應獨立于其他風險管理工具，應形成對風險價值與經濟資本模型等其他風險管理工具的重要補充，成為驗證計量風險模型準確性的重要工具和內部資本充足評估程序的組成部分，從而在銀行內部交流風險狀況方面發揮重要作用。〔35 〕

國內對于壓力測試的研究和應用尚處于起步階段。在2000年，中國銀監會開始組織國內幾家規模較大的商業銀行進行壓力測試的研究和嘗試。2008年8月，中國銀監會向廣東等七省市銀監局發出《關于開展重點地區房地產貸款壓力測試的通知》，隨后開展了這幾個銀監局轄內的銀行業金融機構的房地產貸款壓力測試。〔36 〕2007年中國銀監會頒布了《商業銀行壓力測試指引》，首次在國內對銀行壓力測試制度作出較為細致的規定。不過，該《指引》對于壓力測試的頻率沒有作強制性的明確規定，僅原則規定：商業銀行應根據本行業務發展、風險狀況和風險管理能力，制定本行壓力測試方案，并定期進行修訂和完善（該《指引》第12條）；商業銀行進行壓力測試的頻度應與壓力測試風險因素的性質以及銀行風險管理能力相適應。此外，銀行也可根據外部環境變化和中國銀監會要求，不定期開展壓力測試（該《指引》第14條）。筆者認為，我國應進一步修改該《指引》，規定資產規模超過一定數額的銀行必須每半年進行一次壓力測試；在銀行進行壓力測試時，中國人民銀行應當從宏觀審慎監管的角度對銀行的壓力測試進行密切關注和研究。的確，經常性的定期壓力測試會隨著時間的推移將變得令人厭煩。但實際上，國內和國際的形勢都始終在變化，國內和國際的金融機構變得愈加緊密相聯和多變，金融體系的風險在不斷增加和復雜化，很可能一些無法預見的事件將突然對國內或國際的金融體系產生重大沖擊。所以，定期嚴格進行壓力測試對于預防金融系統性風險意義重大。

（八）建立獨立的金融穩定監管委員會

對于我國監管金融系統性風險的機構設置，筆者認為應分兩步走：第一，近期內，應當著重強化現行的一行三會制度，強化三會的“聯席會議機制”和“經常聯系機制”，并且應將在會議時邀請中國人民銀行、財政部或其他部委（特別是住房和城鄉建設部）參加的形式進行固定化和常態化。同時，必須進一步強化中國人民銀行在防范金融系統性風險和實行宏觀審慎監管中的核心作用。中國人民銀行負責我國的貨幣政策，在我國的包括利率自由化、資本賬戶的逐步開放和匯率機制等的金融改革中始終處于核心地位。中國人民銀行在防御金融系統性風險和實行宏觀審慎監管中擁有更多的資源（尤其是信息、人力和資本）和更好的能力。〔37 〕目前，在中國人民銀行的內部機構中有一個“金融穩定局”，按照銀行內部的職責分工，該局主要旨在綜合分析和評估金融系統性風險，提出防范和化解金融系統性風險的政策建議；評估重大金融并購活動對國家金融安全的影響并提出政策建議；承擔會同有關方面研究擬訂金融控股公司的監管規則和交叉性金融業務的標準、規范的工作；負責金融控股公司和交叉性金融工具的監測等。人民銀行應當在近期內進一步強化該局對這些職能的實際履行。

第二，從長期看，我國應當進一步借鑒美國在此次金融危機后的改革模式，在我國的財政部下面設立一個具有相對獨立性的“金融穩定監管委員會”。〔38 〕隨著國民經濟的發展，民眾的財富將不斷增加，民眾將會擁有更多的金融資產，金融市場將更加繁榮，并趨于復雜化；再加上人民幣的逐漸國際化、我國資本項目的逐漸開放和匯率制度的進一步改革，這些客觀因素都決定了我國必須提高對金融系統性風險的抵御能力和強化宏觀審慎監管的現實必要性。而一個具有相對獨立性和具有更高位置的“金融穩定監管委員會”的設立正是基于這種客觀需要。對于該委員會的人員組成和職責，筆者建議，應當通過立法作如下的規定：該委員會的成員應由有投票表決權的七位委員和無投票表決權的五位咨詢委員構成；有表決權的七位委員應為：財政部長（同時擔任委員會的主席）、中國人民銀行行長、中國銀監會主席、中國證監會主席、中國保監會主席、住房和城鄉建設部部長和國家主席提名和任命并經人大常委會同意的一位獨立的保險專家；該委員會將至少每半年召開一次會議；該委員會將采用按照人數多數表決通過的原則；該委員會的職責將為通過整體監管和宏觀審慎監管來控制和抵御我國整個金融體系中的系統性風險；該委員會可以向中國人民銀行提出建立適用于銀行控股公司和具有系統重要性的非銀行金融機構的審慎監管標準（例如以風險為基礎的資本要求、對兼并的限制、對短期債務的限制等）和報告與披露要求；如果該委員會決定在一個非銀行金融機構中的重大財務危機將給我國整個金融體系的穩定性構成威脅時，該委員會可以決定該金融機構將受到中國人民銀行的直接監管和接受更高的審慎監管標準；該委員會應每年向全國人大常委會匯報一次工作，并提交一份共同簽署的書面報告，在此之后，該委員會的主席將出席全國人大常委會財金委員會的每年舉行一次的會議，回答委員的提問。通過設立該委員會，可以減輕中國人民銀行的工作負擔和增強全國人大常委會對金融行政執法部門的監督。此外，應當在財政部下面設立一個相對獨立的作為“金融穩定監管委員會”的執行機構的“金融研究局”，其職責是收集和規范金融企業的數據和信息（尤其是測量系統性風險的工具和信息），幫助和支持“金融穩定監管委員會”和其他金融監管部門的工作。其局長將由國家主席任命。只有有了固定的執行機構，金融穩定監管委員會才能更好地完成控制金融系統性風險的重任。

四、控制金融系統性風險的事后法律機制

金融體系系統性風險最好通過事前機制來解決，但事前機制只能減輕、而不能完全消滅系統性風險。而且金融市場本身具有脆弱性和不穩定性的特征，〔39 〕部分金融企業的倒閉本身也是一種正常的經濟現象。因此，必須要建立危機的事后處理機制。這種機制對于對付由金融機構倒閉可能引起的危機傳染非常關鍵。成功的處理機制能夠遏制危機的傳染，因為它可以讓市場看到金融“多米諾骨牌效應”的中斷，使人們明了哪些金融企業是健康和安全的，從而恢復和穩定市場投資信心。成功的處理機制的設計不僅是確保針對微觀單個企業的最好結果，而且事關宏觀經濟方面的考慮；不僅起到暴風雨之后的清掃作用，而且起到繼續放眼未來的規范作用。〔40 〕

（一）破產機制

1.有效破產機制的意義

處理問題銀行的第一種機制是破產機制。如果缺乏有效的銀行破產制度，銀行倒閉的成本將大大上升，〔41 〕并可能導致金融系統性風險的擴散。它將會使存款人的錢困在銀行許多年，并增加他們最終只能獲得少部分的清償的可能性。如果儲戶認為他們的銀行處于倒閉的危險中時，這種被增加的拖延和損失的風險將會提高儲戶擠兌的動機。儲戶擠兌將會迫使銀行以火速拋售的低價出售資產，并加速銀行的倒閉。這種倒閉也將會產生超出銀行的儲戶、其他債權人和股東范圍的重大外部效應和外部成本。〔42 〕有效的破產制度將會避免或者減輕這些問題。有效破產制度的存在將減少法律的不確定性，增加及時支付的可能性，以及確保對全部儲戶的平等對待，這樣便可以減少儲戶擠兌問題銀行的沖動和人們關于其他銀行安全性的恐慌，從而能夠有效控制金融系統性風險的發生。

2.有效銀行破產制度的構建：國外經驗

如何構建有效的銀行破產制度是一個非常關鍵的問題。對此，目前世界上主要有兩種模式，一種是以英國為代表的分立模式，即問題銀行的行政處置程序和破產程序分別由行政機構與法院管轄。英國的金融監管局（FSA）負責銀行的行政處置，而法院負責銀行破產清算；當銀行需要進行破產時，FSA向法院提出清算申請，由法院主導銀行清算程序。另一種模式是以美國為代表的合并模式，即問題銀行的行政處置程序與破產清算程序都由行政機構負責。按照美國的《聯邦存款保險公司改善法》，美國聯邦存款保險公司（FDIC）負責對問題銀行的托管或者以破產為內容的接管。這兩種模式相比，美國的合并模式應當具有更強的力度和更高的效率，更適合處置銀行這種大資產、高負債的特殊企業。目前世界上多數國家對危機銀行的破產在程序上也都傾向于行政機構主導型的合并模式。〔43 〕此次全球金融危機中，英國北巖銀行擠兌案充分說明了英國分立式模式的弱點。由于英國沒有針對危機商業銀行的快速和有效的行政處置程序，而是按照一般的公司破產法，存款人往往需要數月甚至更長時間等待破產清算程序終止后才可能全部或部分獲得清償，這在客觀上構成了存款人擠兌的外在驅動因素。〔44 〕后來英國被迫于2009年在其《銀行法》中規定了對危機銀行的特別行政處置程序。

在美國法中，對問題銀行的接管制度有三個基本步驟：第一，監管者指定接管銀行的接管人；第二，接管人清理和清算銀行資產；第三，接管人決定針對銀行的債權的有效性和優先順序，并利用清理和清算銀行資產后的收入清償銀行債務。接管人一般為聯邦存款保險公司。通常，監管者指定接管人時無需事先通知被接管銀行和進行事前的聽證。銀行可在接管后的20天內向法院提起行政訴訟，請求解除接管。法院只有在認為接管是武斷的、莫名其妙的、裁量權的濫用或者存在其他不符合法律的地方時，才會推翻接管行為。〔45 〕接管是快速進行的，常常突然發生在周五下午銀行關門前的30分鐘內，而在緊接的周一早上該銀行的業務已經由另一個銀行或者一個新銀行繼續經營了。〔46 〕快速接管的目的在于防止傳聞擴散和銀行擠兌，從而將銀行破產的損失降到最低點。〔47 〕在處理和清算問題銀行時，FDIC通常使用四種基本的交易方式：直接清算方式，即FDIC以分件或者打包的方式出售銀行資產，然后支付銀行債務；轉讓被保險的存款的方式，即FDIC向一個健康的銀行付費，讓其承接倒閉銀行的被保險的存款；購買和承擔方式，即FDIC安排一個銀行購買倒閉銀行的部分或全部資產，并承擔部分或全部的債務；過橋銀行方式，即FDIC先設立一個新的銀行，將倒閉銀行的部分或全部資產轉移給該新銀行，新銀行將繼續經營倒閉銀行的業務，直到FDIC找到一個滿意的購買銀行，再將新銀行出售給它。

美國對問題銀行的托管制度則著眼于繼續經營該銀行，而不是將其清算和了結。但是由于銀行易產生擠兌等特殊原因，這種制度在美國的實踐中很少被使用。從1934年到2005年，美國的銀行監管機構對2094家被FDIC所保險的銀行采取了接管，但僅對2家銀行進行了托管，不過這兩家銀行最終仍然被接管。〔48 〕偏向采用接管的另一個原因是，在接管中通過出售問題銀行的全部或者主要部分資產給另外一個銀行或者新設立的銀行，在實質上同樣可以達到托管所追求的重組老的問題銀行和維持其原有經營繼續存在的效果。

此外，在此次金融危機之后，針對以前只能適用一般破產法的銀行控股公司和系統重要的非銀行金融機構（如雷曼兄弟公司），美國國會在《多德-弗蘭克法案》中又制定了一種特殊的接管制度：有序清算職權。〔49 〕該制度旨在及時控制金融系統性風險，有序解決部分金融機構“大而不能倒”的問題。該制度有一個復雜的啟動程序。首先，必須決定有系統性風險。該決定需要美聯儲2/3的同意表決和FDIC的2/3的同意表決；如果該公司為證券公司或者保險公司，則證監會2/3的同意表決或者聯邦保險局局長的同意替代FDIC的表決。其次，需要財政部咨詢總統后予以認可。財政部必須記錄該決定，并向國會和公眾匯報，并且受到隨后的政府審計署（GAO）的審查。決定被認可后，通知該公司和FDIC。如果該公司同意，FDIC則被指定為接管人。否則，財政部必須請求哥倫比亞特區的美國地區法院去指定FDIC作為接管人。但該法院須在24小時內作出判決，否則FDIC自動被指定為接管人。接管可以持續5年。FDIC接管后便進行清算。FDIC的接管費用由“有序清算基金”承擔。該基金是由具有合并報表后500億美元以上資產的銀行控股公司和系統重要的非銀行金融機構負擔。

3.完善我國銀行破產機制的建議

在我國，多部法律和法規對問題銀行的破產和接管進行了規定。這些金融機構的市場退出機制對于及時控制局部或系統的金融風險非常有意義。不過，我國仍然需要從下面幾點出發繼續完善這一領域的立法：

（1）建立接管與破產合一的危機銀行行政處置模式。

目前，在我國的《破產法》和《商業銀行法》中，對于危機銀行的接管和破產是分開的，銀行的破產須經向法院申請后由法院宣告破產。在理論界，這兩個概念也常常是分開的。〔50 〕不過，在此次全球金融危機后，受英國、德國等許多發達國家進行強化對危機銀行的行政處置程序的立法的影響，〔51 〕我國也開始探索這一方向的立法，2007年國務院開始起草銀行危機應對專門條例，2009年中國銀監會推出《銀行業金融機構破產條例》并在一定范圍內征集意見，不過這些立法至今仍未出臺。

筆者認為，由于銀行不同于一般企業，大部分的資產由存款人存款構成，且易出現銀行擠兌問題，所以對于銀行的破產應處置快速和果斷，應由熟悉銀行業務的銀行監管機關主導銀行的破產過程，在立法上應采納以行政權為主、司法權適度介入的合并立法模式。也即對于銀行這種特殊的企業，其破產不應當通過傳統的企業破產程序，而應直接通過接管和清算程序來完成。當銀行出現法定的破產原因時，應由監管機關快速接管，然后進行包括出售等方式的清算了結。在接管時，問題銀行如果不同意接管，它可針對接管機關及時向法院提起行政訴訟。但法院應只有在認為接管是武斷的、濫用裁量權的或者具有其他違法之處時才可以推翻接管機關的接管。對于接管后的清算和了結，法院一般也不應進行限制和影響。

（2）合理建構對危機銀行的接管、托管和重整

按照我國現行法律法規，接管后可以對問題銀行進行重整，問題銀行恢復正常經營后可以終止接管。我國法律中的這種接管和重整其實類似于美國法中的托管。但如前述，美國的實踐經驗表明托管對于解決問題銀行并不是一種好方式，在美國的實踐中很少被使用。這主要是由銀行的特殊性所決定的。道理很明顯，一般存款人知道自己的銀行被監管部門實行托管后，肯定不愿意繼續將自己的存款留在一家前途未卜的銀行，所以托管消息擴散后，肯定會發生銀行擠兌現象。另外，對于問題銀行的重整完全可通過在接管后接管人將其出售于另外一個銀行或新設立的銀行的方式來實現。〔52 〕筆者建議，在我國的新立法中也應當采納這種對問題銀行的以破產為內容的接管模式（要清算了結，不過可通過整體出售的方式進行實質重組）和以整頓與改造為內容的托管模式（要繼續經營下去），但在實踐中銀行監管機關應慎用和少用托管制度。

（3）建立對系統重要非銀行金融機構的接管制度

隨著我國金融業的發展，會出現更多的大型非銀行金融機構。這些金融機構加深了金融市場中的復雜關聯關系。對于它們的破產清算處理不當會產生系統性風險和危及整個金融市場的穩定。所以對于這些機構應建立類似于銀行接管的、但卻更加嚴格的破產清算制度，而不應適用針對一般企業的破產法。目前，我國在這領域已有一定立法，如《金融機構撤銷條例》和《證券公司風險處置條例》，但尚需完善。筆者認為，我國應單獨制定一部《非銀行金融機構接管清算法》，對金融控股公司和其他系統重要的非銀行金融機構規定明確的接管清算制度。由于這些系統重要的非銀行金融機構對于整個金融市場和社會有重大影響，故應在立法中規定負責接管的金融監管機構應向全國人大常委會匯報接管清算的結果，并接受全國人大常委會的監督和檢查。

（二）救助機制

處理失敗金融企業的第二種機制是救助機制。有時，單個或部分金融機構的倒閉會引發金融系統性風險的擴散，會損害整個金融體系，并可能延伸至實體經濟，最終產生社會所無法接受的惡果。在這種情況下，救助是不可避免的，而破產機制不應再被使用。這時，通常一國的央行和財政部將行使最后貸款人的職能。這種事例在經濟實踐中并不鮮見。例如，美國在1929年金融危機發生后于1932年制定了《重建金融公司法案》，〔53 〕胡佛政府依該法案建立了“重建金融公司”，該公司從1932年到1957年從事了對金融和非金融企業的政府直接資助。1932年美國還通過立法在《聯邦儲備法》中加入了第13（3）條，擴張了美聯儲的職權。該條允許美聯儲“在非常和緊急的情況下”，經美聯儲七個委員中至少五個委員的同意，“為任何個人、合伙企業或者公司對其背書轉讓或者抵押給美聯儲的票據提供貼現服務”，前提是存在“該個人、合伙企業或者公司無法從其他銀行機構獲得充分信貸的證據時”。〔54 〕從1932年到1936年，美聯儲依據該條發放了123筆直接貸款，金額總計約為150萬美元。〔55 〕在后來的一些金融危機中，例如1987年的黑色星期一、1989年的星期五第13次股市崩潰中、1997年的亞洲金融危機、1998年的俄羅斯債務危機和LTCM金融公司倒閉案以及2000-2001年的網絡泡沫破滅中，美聯儲也都采取行動去確保市場中的流動性。〔56 〕在2008年的金融危機中，美聯儲多次啟動《聯邦儲備法》第13（3）條對金融市場進行救助，同時美國國會通過了“問題資產減輕項目（TARP），授權美國財政部購買或者擔保最高至7000億美元的問題資產，以增強金融市場的穩定性。此外，在此次危機中，歐洲許多國家，如英國、德國和法國，也都對各自的部分金融企業進行了救助。在我國，由于金融業的重要性、經濟轉軌的特殊性和維護社會穩定的重要需要，我國與西方國家相比，則更傾向于對危機金融機構進行救助，過去一些出問題的金融機構大多數也都得到了救助。〔57 〕此外，我國在實踐中實際上還存在許多隱性的銀行救助行為。〔58 〕

既然有時金融救助不可避免，那么進一步的問題是如何設計有效的金融救助機制。在設計金融救助法律機制時，必須解決兩個問題：一是救助如何被授權，也即應當由哪個國家機構決定是否進行救助；二是救助是否應當同打折機制相掛鉤。

對于第一個問題，有兩種可能性：通過一國的最高權力機構（如議會）來授權，或者通過事先的一次性立法明確規定救助職權被授權于一個或者幾個行政機關，由它（們）作為最后貸款人來行使。由于金融救助涉及大量資金，涉及作為普通納稅人的社會民眾的利益，觸及憲法經濟利益和憲法政治場景，〔59 〕所以處理好這一選擇是非常重要的，它將直接影響救助的政治合法性。一般而言，選擇最高權力機構授權救助，容易產生救助不夠的問題，因為該機構作出決定時需要考慮諸多因素，需要該機構眾多委員的多數表決，并且委員們受專業知識的限制可能不能充分理解涉及的風險的強度。而選擇行政機關，則容易產生救助過度的問題，因為行政機構受到政治上和程序上的約束較少，而且一般偏向于避險，面對潛在的金融系統性風險往往會全力救助，以免出現問題時被問責。再者，前者行動時須使用通知、討論、評論和公告的立法程序，故透明性和政治責任性都較強，而后者行動時則無這種程序限制，可以直接采取措施，故透明性和政治責任性都較弱。還有，前者是定期開會，且存在多數表決和法定程序的限制，所以對危機的反應速度慢，而后者是日常工作，且自上而下的行政組織結構便利于快速作出決定，故對危機反應快。可見，兩種選擇各有優缺點，沒有哪一個是完美的。兩者間的選擇很大程度上取決于一國政治體制的具體特征和情況以及公民對具體機構的信任感。在我國，筆者認為，根據我國《憲法》中的權力分配結構和《中國人民銀行法》中對中國人民銀行職權 〔60 〕的規定，金融救助應當在國務院的領導下由財政部和中國人民銀行協商后分別制定救助計劃，并提請全國人大常委會審議通過后，由財政部和中國人民銀行分別執行，并且事后應當由國務院總理、財政部長和中國人民銀行行長向全國人大常委會匯報執行情況和結果，接受詢問和監督；同時，財政部和人民銀行在救助的整個過程中要及時向社會公眾披露救助信息；如果人民銀行和財政部有充分理由相信某信息的披露會加重金融恐慌、產生嚴重不利后果時，可以暫不披露，但最終要進行事后披露，并進行解釋和說明。

對于第二個問題，則應當是肯定的。這種打折機制類似于破產法中的讓破產企業按照清算后計算的比例清償全部債權人的分配機制。也即破產企業的債權人只能獲得一定比例的部分清償。這樣，在對金融企業救助中的損失將部分地由被救助企業的對手（也即債權人）來承擔，而非由公共救助資金全部負擔。這種打折機制可帶來三點好處：第一，它將降低政府救助的成本。第二，它將限制“太大而不能倒”的金融企業的道德風險，〔61 〕因為這種企業在同它的對手進行交易時將承擔打折機制帶來的代價。與“太大而不能倒”的企業進行交易時，交易對手將會考慮到該企業破產或者被政府救助時都存在債權清償的打折問題，因此將會提高交易成本，讓“太大而不能倒”的企業負擔更高的交易成本（對于金融企業而言，便主要是借款成本）。第三，它可以增強救助的公共合法性。通過打折機制將形成更好的損失分擔機制，讓公眾更易接受政府對金融企業的救助。這種救助中打折機制對于我國顯得尤為必要，因為在我國的實踐中為了維持社會穩定央行和財政部門往往對危機中的金融機構救助得過多，這在客觀上增加了公共財政負擔和弱化了市場對金融機構的監督作用。

五、結 論

為了應對金融系統性風險，必須采納新的宏觀審慎監管模式。而為了實行宏觀審慎監管和抵御金融系統性風險，必須進行必要的事前和事后法律制度的設計。對于我國，則必須在現行法律的基礎上構建或完善這些事前和事后的法律制度，這對維護我國金融體系的長期穩定和健康發展具有深遠的戰略意義。

*復旦大學法學院副教授，法學博士。

本文初稿是作者在哈佛法學院做訪問學者期間完成的，作者感謝哈佛法學院的William P. Alford、Howell Jackson、Hal S. Scott、Reiner Kraakman、Mark Roe、Morgan Ricks等教授對作者研究的支持和指點。本文受國家社科基金青年項目“公司社會責任與公司治理研究”（項目編號：10CFX070）和復旦大學“985工程”三期整體推進社會科學研究項目（項目編號：2012SHKXQN014）的資助，特此感謝。

〔1〕Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act， Pub. L. No. 111—203， 124 Stat. 1376 （2010）.

〔2〕參見袁達松：《對影子銀行加強監管的國際金融法制改革》，《法學研究》2012年第2期。

〔3〕我國銀行間的相互債務包括一般債務和和由次級債券形成的特殊債務。2004年中國人民銀行和中國銀監會共同制定和頒布了《商業銀行次級債券發行管理辦法》。為了防止系統性風險，該辦法第13條特別規定，商業銀行持有的其他銀行發行的次級債券余額不得超過其核心資本的20%。

〔4〕Hal S. Scott， International Finance： Transactions， Policy， and Regulation， 16th ed.， 2009， p.174.

〔5〕Samuel G. Hanson， Anil K Kashyap， and Jeremy C. Stein， A Macroprudential Approach to Financial Regulation， Journal of Economic Perspectives， Volume 25， Number 1， Winter 2011， pp.3—28.

〔6〕Claudio Borio， Implementing A Macroprudential Framework： Blending Boldness and Realism， Bank for International Settlements， July 22 2010.

〔7〕Bryant， John， A Model of Reserves， Bank Runs， and Deposit Insurance， Journal of Banking and Finance， 4（4）， 1980， pp.335—344； Diamond， Douglas W.， and Philip Dybig， Bank Runs， Deposit Insurance and Liquidity， Journal of Political Economy， 91（3）， 1983， pp.401—419.

〔8〕Samuel G. Hanson， Anil K Kashyap， and Jeremy C. Stein， Supra note 6， p.5.

〔9〕Andrew Shleifer， Robert W. Vishny， Unstable Banking， Journal of Financial Economics， 97 （3）， 2010， pp.306—318.

〔10〕Douglas W. Diamond， Raghuram G. Rajan， Fear of Fire Sale and the Credit Freeze， NBER Working Paper 14925， 2009； Andrew Shleifer， Robert W. Vishny， Id.， pp.306—318； Jeremy C. Stein， Securitization， Shadow Banking， and Financial Fragility， Daedalus， 139（4）， 2010， pp.41—51.

〔11〕Kashyap， Anil K， and Jeremy C. Stein， Cyclical Implications of the Basel-II Capital Standards， Federal Reserve Bank of Chicago Economic Perspectives， vol. 28， Q1， pp. 18—31.

〔12〕中國銀監會有關負責人就《商業銀行資本管理辦法（試行）》答記者問，載http：//www.gov.cn/ gzdt/ 2012-06/08/content_2156787.htm， 2013年4月20日。

〔13〕Basel Committee on Banking Supervision，Global Systemically Important Banks： Assessment Methodology And The Additional Loss Absorbency Requirement Rules， November 2011.

〔14〕Financial Stability Board， Peer Review of Switzerland， Review Report， 25 Jan.， 2012， available at： http：//www. financialstabilityboard.org/ publications/r_250112.pdf，april 20， 2013.

〔15〕Juerg M. Blum， Why 'Basel II' May Need a Leverage Ratio Restriction， Journal of Banking Finance 32 （2008）， pp.1699—1707.

〔16〕Bair， Sheila， Statement on The Interagency Proposal Regarding the Basel Capital Accord， Senate Hearing， September 26， 2006.

〔17〕Basel III： A Global Regulatory Framework For More Resilient Banks and Banking Systems， December 2010 （rev June 2011）， p. 61. Available at http：//www.bis.org/publ/bcbs189.pdf，april 22， 2013.

〔18〕在2007年后期之前，美國五大投資銀行的杠桿率分別為：Bear Steams： 34：1； Morgan Standley： 33：1； Merrill Lynch： 32：1； Lehman Brothers： 31：1； Goldman Sachs： 26：1. Data Source： Capital IQ， a division of Standard Pool's.

〔19〕Financial Services Modernization （Gramm-Leach-Bliley） Act of 1999， Pub. L. No. 106—102， 113 Stat. 1338 （codified as amended in scattered sections of 12 and 15 U.S.C.）.

〔20〕通常，商業銀行在金融集團內部中的所有公司中享有最好的信用評級。商業銀行也有渠道獲得最便宜的融資來源，也即活期存款，并能夠享有美國聯邦的金融安全網。而銀行的關聯機構則試圖通過各種關聯交易從商業銀行獲得資金、擔保等益處。

〔21〕Lissal Broome Jerryw Markham， Regulation of Bank Financial Service Activities， 2001， p.68.

〔22〕CONG. OVERSIGHT PANEL， THE UNIQUE TREATMENT OF GMAC UNDER THE TARP 24 （2010）， available at http：//cop.senate.gov/ reports/library/report-031110-cop.cfm，april 25， 2013.。

〔23〕Saule T. Omarova， From Gramm-Leach-Bliley to Dodd-Frank： The Unfulfilled Promise of Section 23A of the Federal Reserve Act， North Carolina Law Review， Vol.89， 2011， p.1701.

〔24〕雷興虎：《論我國金融控股公司的風險防范法律機制》，《中國法學》2009年第5期。

〔25〕European Central Bank： Eurosystem， Credit Default Swaps And Counterparty Risk 9 （Aug. 2009）， available at http：//www.ecb.int/pub/pdf/other/creditdefaultswapsandcounterpartyrisk2009en.pdf，april 23， 2013.。

〔26〕Miguel A. Segoviano Manmohan Singh， Counterparty Risk in the Over-The-Counter Derivatives Market， Int'l Monetary Fund， Working Paper No. 08/258， 2008， p.5—8， available at http：//imf.org/external/pubs/ft/wp/2008/wp08258.pdf，april 26， 2013.。

〔27〕Derivatives： A Closer Look at What New Disclosures in the U.S. Reveal， FITCH RATINGS， July 22， 2009， p. 3.

〔28〕Michael Greenberger， Out of the Black Hole： Reining in the Reckless Market in Over-the-counter Derivatives， AM. PROSPECT， April 26， 2010.

〔29〕Robert R. Bliss Chryssa Papathanassiou， Derivatives Clearing， Central Counterparties and Novation： The Economic Implications 19—24 （Mar. 8， 2006） （unpublished manuscript）， available at http：//www.ecb.int/ events/ pdf/conferences/ccp/BlissPapathanassiou_final.pdf，april 26， 2013.

〔30〕清算主體瀕臨倒閉的案例并不是沒有，例如在美國1987年10月19日突然爆發的金融危機差一點毀掉美國兩個最大的清算主體：芝加哥商品交易所（CME）和芝加哥期貨交易所（CBOE）。當時，有許多CME的清算會員無法符合資本要求，有一半多的會員面臨超過它們資本的擔保金要求。期貨清算公司（OCC）的最大清算會員芝加哥第一期貨顯示出不可能再滿足擔保金的要求，這可能將威脅到與OCC關聯的CBOE的所有交易者。CME和CBOE都暫時停止交易。面對這種信貸危機，美聯儲通過提供擔保和流動性進行了救助。參見：Mark Carlson， A Brief History of the 1987 Stock Market Crash with a Discussion of the Federal Reserve Response 11 （Fed. Reserve Bd. Divs. of Research Statistics Monetary Affairs， Fin. Econ. Discussion Series， Working Paper No. 2007-13， 2006）， available at http：//www.federalreserve.gov/ Pubs/Feds/2007/200713 /200713pap.pdf。而當時香港的中央銀行沒有立即行動去保護它的主要清算公司，在同年10月26日，與香港的清算公司相關聯的擔保基金崩潰，使香港當局陷入危機。參見Bob Hills et al.， Central Counterparty Clearing Houses and Financial Stability， FIN. STABILITY REV.， June 1999， at 122， 129—30。

〔31〕Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act， § 803（6）（A）， 124 Stat. at 1805； About theoretical analysis， see： Jeremy C. Kress： Credit Default Swaps， Clearinghouses， and Systemic Risk： Why centralized counterparties must have access to Central Bank Liquidity， Harvard Journal on Legislation， Vol. 48， P. 49—93， 2011.

〔32〕國內學者對此的介紹可參見解正山：《〈有效存款保險制度核心原則〉評介及對我國的借鑒》，《上海金融》2009 年第10 期。

〔33〕尹杞月：《國外銀行存款保險制度的道德風險問題研究》，《保險研究》2012年第2期。

〔34〕Basel Committee on Banking Supervision， Amendment to the capital accord to incorporate market risks， January 1996. available at： http//www.bis/org/publ/bcbs24.pdf，april 26， 2013.

〔35〕Basel Committee on Banking Supervision， Principles for sound stress testing practices and supervision （EB/OL）， January 2009 （May 2009） （August 2009）. Available at： http：//www.bis.org/publ/bcbs155.pdf，april 26， 2013.

〔36〕巴曙松、朱元倩：《壓力測試在銀行風險管理中的應用》，《經濟學家》2010年第2期。

〔37〕劉志洋：《宏觀審慎監管機構安排的國際實踐》，《國際金融研究》2012年第8期。

〔38〕對于美國在危機后新建立的“金融穩定監管委員會”的分析，可參見CCH Attorney-Editor Staff， Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act， Law， Explanation and Analysis， pp. 44—72， 2010。

〔39〕N. Gregory Mankiw， The Allocation of Credit and Financial Collapse， 101 The Quarterly Journal of Economics （1986）， p. 469.

〔40〕Adam J. Levitin， In Defense of bailouts， The Georgetown Law Journal， 99（2011）， p.435.

〔41〕Carnell/Macey/Miller， The Law of Banking and Financial Institutions， Aspen Publishers 2009， p.696； Thomas H. Jackson， The Logic and Limits of Bankruptcy Law， 1986， pp.8—13.

〔42〕例如在我國海南發展銀行倒閉一案中，為幫助海南發展銀行，海南省動員當地政府機構向海南發展銀行存款，并增補海南發展銀行實收資本，暫緩收繳并入該行的信用社所欠營業稅款；央行從1997年年底到1998年3月，累計向海南發展銀行提供31.51億元再貸款；1998年2月，央行同意其發行9億元特種金融債，4月再同意其發行5億元金融債。但沉疴難救，6月21日，央行發出公告，宣布關閉海南發展銀行。對于海南發展銀行的存款，則采取自然人和法人分別對待的辦法，自然人存款即居民儲蓄一律由托管銀行工商銀行兌付，而法人債權進行登記，將海南發展銀行全部資產負債清算完畢后，按折扣率進行兌付。參見http：//finance.sina.com.cn/money/bank/bank_hydt/20090927/09206797693.shtml， 2013年4月29日。其他類似事件：1998年鄭州城市合作銀行擠兌，央行全面救助；2001年河南省部分城市信用社發生擠兌，央行進行了救助，等等。相關論述參見喬海曙、張貞樂：《銀行危機的蝴蝶效應、負外部性及其防治》，《金融論壇》2006 年第11 期。

〔43〕伏軍：《論銀行危機行政處置程序》，《當代法學》2012年第6期。

〔44〕Treasury Committee， House of Commons， The Run on the Rock， Fifth Report of Session 2007—2008， 24 January， 2008， pp.89—91， pp.18—91；管斌，《商業銀行法律風險的產生及其規制——以英國北巖銀行危機為分析藍本》，《法商研究》201年第5期。

〔45〕12 U.S.C. §§191， 203（b）， 1464（d）（2）.

〔46〕突然接管銀行的案例：Fidelity Savings Loan Association v. Federal Home Loan Bank Board， 540 F. Supp. 1374， 1380 （N. D. Cal）， reversed， 689 F. 2d 803 （9th Cir. 1982）。

〔47〕我國央行最后處理海南發展銀行的快速接管也體現了這一點。在1998年6月18日，央行秘密下發《關于關閉海南發展銀行的通知》，6月20日，央行銀行司司長蔡鄂生在海口宣布正式關閉海發行。6月20日下班時刻，850名工行托管組成員拿著封條突然進入海南發展銀行各分支機構，對海南發展銀行進行快速接管。6月21日，央行發出公告，宣布關閉海南發展銀行。參見前引〔43〕。

〔48〕Carnell/Macey/Miller， The Law of Banking and Financial Institutions， 2009， p.706.

〔49〕The Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act， H.R. 4173， tit. II.

〔50〕在學術界，有的探討銀行接管，例如，何暢、李倩：《銀行接管法律問題研究》，《國際金融研究》2005第6期。有的探討銀行破產，例如，王楠：《我國銀行破產法律制度問題研究》，《法學家》2007 年第4 期；趙萬一、吳敏：《我國商業銀行破產法律制度構建的反思》，《現代法學》2006年第3期。

〔51〕2009年英國《銀行法》增設專門針對銀行危機的“特別處置機制”（Special Resolution Regime）。2010年德國頒布《信貸機構重整與清算法》，建立了在普通破產重整制度之外的專門適用于銀行的重整和破產程序。

〔52〕美國政府在處理克萊斯勒汽車公司和通用汽車破產案中，便直接采納了將原來的老汽車公司整體打包出售給新設的汽車公司，然后在新公司中在進行企業調整，從而達到實質重整的效果。在美國在過去的10年多采用這種方式進行實質重整的股份公司越來越多。參見UCLA LoPucki Bankr. Res. Database， 載http：//lopucki.law.ucla.edu/tables_and_graphs/363_sale_percentage_ graph_1_19_2012.pdf； Daniel Keating， Automobile Bankruptcies， Retiree Benefits， and the Futility of Springing Priorities in Chapter 11 Reorganizations， 96 IOWA L. REV. 261， 261 （2010）。

〔53〕Reconstruction Finance Corporation Act， Pub. L. No. 72—2， 47 Stat. 5 （1932）.

〔54〕Emergency Relief and Construction Act， § 210.

〔55〕David Fettig， Fed. Res. Bank of Minneapolis， lender of More Than Last Resort： Recalling Section 13（b） and the Years When the Federal Reserve Opened Its Discount Window to Business， REGION： BANKING Pol'Y Issues MAG.， Dec. 2002， at 14， 44， available at http：//www.minneapolisfed.org/pubs/region/02-12/lender.pdf.

〔56〕Charls P. Kindlerberger Robert Aliber， Manias， Panics and Crashes-A History of Financial Crises 236 （2005）.

〔57〕周小川：《金融危機中關于救助問題的爭論》，《金融研究》2012年第9期。

〔58〕例如，在1997年的亞洲金融危機之后，政府采取了一些措施來增加四大國有商業銀行的資本和減少它們的壞賬。1998年3月，全國人大常委會通過了一項由國務院提交的計劃，該計劃旨在通過發行特殊的政府債券來向四大國有商業銀行提供注資。該注入的資本數量是2700億元人民幣（相當于我國當時GDP的3%或者中央政府財政收入的55%）。此外，在1999年政府成立四大國有資產管理公司，它們從四大國有商業銀行和中國開發銀行按照帳面價值購買了1.4萬億元的壞賬資產。而四大國有資產管理公司的資本來源于財政部的注資、人行的貸款和它們自己發行債券。參見Kumiko Okazaki， Banking System Reform in China-The Challenges of Moving Toward a Market-Oriented Economy， available at： http：//www.rand.org/ pubs/ occasional_papers/2007/RAND_OP194.pdf，december 25， 2012。

〔59〕單飛躍：《憲法政治場景中的金融危機干預》，《法學家》2010年第6期。

〔60〕1999年的《緊急貸款管理暫行辦法》第3條規定，人民銀行可以發放緊急貸款幫助發生支付危機的金融機構緩解支付壓力、恢復信譽，防止出現系統性或區域性金融風險。這確立了央行作為最后貸款人的“緊急貸款職權”。

〔61〕黎四奇：《后危機時代“太大而不能倒”金融機構監管法律問題研究》，《中國法學》2012年第5期。