論公眾訴求表達機制的法律建構

內容摘要：公眾訴求表達是我國憲法規定的公民基本權利的內涵之一，就我國公眾訴求表達的形式和路徑看，一方面沒有賦予它足夠的法律地位，另一方面，沒有對其作出法律上的定性。公眾訴求表達存在諸多路徑，但相對分散且不規范，因而對其有效整合并使之機制化是非常必要的。對公眾訴求進行法律建構是使公眾訴求公法化的過程。公眾訴求表達及其法治化是化解社會矛盾的基本手段。糾紛解決制度和機制的建構應當與公眾訴求制度和機構的建構結合起來考慮?；诖?，必須建構一個公眾訴求表達機制的統攝性典則、確立全方位的訴求、使公眾訴求表達與公眾利益保護統一于一體，最終通過司法制度將所有的訴求與糾紛引發的后果予以排解。

關鍵詞：公眾訴求 表達機制 表達行為 法治進路

公眾訴求表達是我國公民享有的憲法基本權利。目前，關于公眾訴求表達的路徑并不在少，幾乎任何一個行使國家權力的機關和部門都有義務接受公眾的訴求，公眾也幾乎在日常工作和生活中都有機會訴求自己的權益。然而，我國公眾訴求表達存在相對分散和不規范的情形?；诖耍瑢娫V求表達的諸多路徑進行有效整合已成為我國建設法治國家的重要內容之一。〔1 〕在筆者看來，這個整合必須將落腳點定位于法律規范之中。否則，公眾訴求表達機制便難以建構，即使有所建構也難以成為一種相對長效的機制。正是基于這樣的考慮，筆者撰就本文，以期對我國公眾訴求表達機制的法治實踐有所裨益。

一、公眾訴求表達機制法律建構的涵義

公眾訴求表達機制的法律建構是指用相關的法律手段對公眾訴求的諸形式進行整合，使諸種公眾訴求表達的路徑形成一種有序的機制，進而使這種機制既具有實在法上的依據又能夠在法律規范的規制下良性運行，這是我們對公眾訴求表達機制法律建構所下的一個簡短定義。由此定義我們應當把握以下切入點：一則，公眾訴求表達機制法律建構的標的是訴求表達機制?！吨腥A人民共和國憲法》在確認公民享有其自由權的前提下，規定了公眾有權對自己的訴求通過一定的形式進行表達的路徑。當憲法確定這些路徑時所針對的是公眾的權益，而不是針對表達的形式，更沒有將表達的形式作為一個機制建構起來?！? 〕憲法之所以沒有作這樣的建構，筆者認為，主要是基于技術上的考慮，即公眾訴求表達的形式宜放不宜收，宜松不宜緊。因此，只要確認了公眾的訴求表達形式，表達的實現就是一個后續問題，甚至可以說是一個不會存在障礙的問題。但是，隨著社會的發展，公眾訴求的絕對量較前有所上升。公眾訴求表達的形式也因形式本身的多樣性陷入了自我矛盾之中，即在諸多形式的訴求表達中，公眾究竟如何選擇既困擾了表達的受理機構又困擾了公眾自身。或者說，公眾訴求表達形式的多元化并不必然帶來公眾訴求表達的可正常期待化。因此，公眾訴求表達的形式被建構機制的呼聲所壓倒，包括公眾和政府在內的諸多方面都希望公眾訴求的表達應當是以一種機制化的形式出現。筆者所說的公眾訴求表達機制的建構的標的是機制而不是某一具體的表達形式或表達路徑。如果我們將公眾訴求表達機制的建構理解為一定行為或一定表達形式的完善，那就大大降低了公眾訴求表達機制法律建構的價值，也曲解了這個概念的涵義。二則，公眾訴求表達機制建構是對目前公眾訴求表達路徑和形式的整合。公眾訴求表達在我國的形式和路徑并不少。一方面，作為社會個體有諸多的權利保護制度。例如，我國行政法中的行政救濟制度就是較為規范的，社會個體對侵犯其權益的行政行為可以以行政復議的形式進行訴求，可以以行政訴訟的形式進行訴求，還可以以行政監督的形式進行訴求。另一方面，公眾作為群體亦有諸多的訴求表達形式。例如，在法內有共同訴訟制度，在法外有各種行業協會以權利主體的身份作相關的訴求表達制度，消費者協會就是以群體身份表達消費者訴求的組織。同時，我國還有一些訴求表達形式既可以保證公眾個體的訴求表達，也不排斥社會群體的訴求表達。從表面上看，我國公眾訴求表達的路徑和形式是多元化的。但這個多元化的訴求路徑在運作中存在諸多障礙。例如，公眾訴權的行使與信訪權利的行使就經常處在不和諧之中，一些本應通過行使訴權表達的訴求被不適當地采用信訪形式，這與我國在制度上沒有嚴格的表達機制的排序與排位有關。這些都說明對目前表達形式進行有效整合是完善公眾訴求表達機制的基本思路。我們所說的機制建構實質上是對目前諸種形式的整合。上述兩個方面是在揭示公眾訴求表達機制法律建構概念時必須首先考慮的。若從深層次分析，公眾訴求表達機制的法律建構包括下列內涵：

第一，使公眾訴求表達方式具有法律依據。公眾訴求表達在現代社會中的運行和存在與社會機制和社會過程中的權利與義務有著密切的聯系。這個權利與義務不單單與公眾自身的利益有關，與其他社會機構的權利與義務亦必然地聯系在一起，與相關政府機構的職責及其權利和義務也不可分割。公眾在社會中的權利與義務在不同的社會形態之下受不同的規則約束。以我國為例，計劃經濟體制之下，有關社會權益的調節機制是政策與行政命令，如果某方面的權益關系有相關的法律規范調整，也是次要的調節規則。在公眾與政府之間的權利與義務關系中，行政政策和行政命令更是起決定作用的調節規則。事實上，我國在計劃經濟體制下建構的訴求表達制度不一定是法律化的制度。以計劃經濟體制下起重要作用的信訪制度為例，其建構不是法律制度使然，其運作亦不是法律所使然，通過信訪制度解決糾紛的效果更沒有法律上的效力。這便導致有些通過信訪制度完成的訴求可能對于大多數社會公眾并不重要，而對社會公眾起決定作用的訴求常常不能通過信訪制度來解決。我國目前存在的訴求表達機制中有相當一些都是計劃經濟的產物，而且運行亦有計劃經濟的特色。例如，一些地方的人民調解制度、農村基層組織的社情民意反映制度等。換言之，我國公眾訴求表達的路徑和形式就目前狀況來看，離法治國家的訴求表達水準還有一定的差距。自1999年憲法第13條修正案將建設社會主義法治國家的原則確立以后，法治國家的內涵在我國不斷深入，公眾訴求表達的形式、路徑、實現過程也必然成為法治內容的構成而被關注。我們建構公眾訴求表達機制就是要使公眾訴求表達中的權利與義務存在于法的范疇之中，使公眾的每一次訴求表達都有法律上的依據。這樣說是因為，我國目前的一些訴求表達缺乏法律上的支持，這對于公眾與國家政權機關都是不利的。公眾的某一訴求表達若無法律依據很可能被劃歸到違法行為之中，事實上存在于所謂訴求表達中的違法行為并不少見。國家政權機關亦難以在無法律依據的情況下正確對等公眾的訴求表達，這也是法治實踐中的一個普遍現象。這里的關鍵問題是每一種訴求表達方式都應當得到實在法的認可，對于沒有實在法認可的訴求表達方式或者實在法禁止的訴求表達方式應當不以合法行為論處。例如，一些人通過串聯的方式對政府部門或者其他國家機關施加壓力，也許公眾串聯的實體內容是合法的，但此種形式在法律認可之前便是不具有任何法律地位的。

第二，使公眾訴求表達行為法律化。公眾訴求表達是由社會個體或者群體通過一定的行為體現出來的。公眾訴求表達行為與公眾訴求表達形式有著密切的聯系。通常情況下，公眾訴求表達的形式是一個范疇概念，其有一定的制度建構或模式化的狀況。而在任何一個范疇和模式之下都存在大量的訴求表達的具體行為。如果沒有相關表達行為的存在，這個模式和范疇只是一個空框子，并不會產生實際的社會意義。但是，在取得法律地位的問題上，結構與行為是可以分開的，即當我們在法律上給某種公眾訴求表達形式以地位時，我們并不必然將這個形式之下的行為作出規定。行為常常與形式是分開的兩個事物。當然，問題不一定如此絕對，也許在有些情況下形式與行為是統一在一起的。例如在一些公眾寫聯名信的訴求表達中形式與行為就很難予以區分。但在公眾訴求表達的絕大多數情況下，表達形式與表達行為是兩個不同的事物。例如，公眾的信訪形式被《信訪條例》所認可，〔3 〕但在信訪制度的運行中，一些公眾的信訪行為并沒有得到法律或法規的認可，如在有關政府機關門前靜坐、示威等行為。從理論上雖可以被納入信訪形式，但這樣的行為在法治實踐中卻并不被認可?？梢?，對公眾訴求表達機制的法律建構中，僅僅使訴求表達的形式具有法律依據并不必然能夠使公眾訴求表達行為亦有同樣的法律依據。因此，公眾訴求表達機制法律建構的第二個涵義則是使公眾訴求表達行為法律化。筆者這樣說，并不是說讓公眾訴求的每一次表達都有一個具體的行為上的規則，如果使公眾訴求表達行為都有一個具體規則，那顯然不利于對公眾訴權的保護。但是，在崇尚法治的國家，公眾訴求行為也應當被貼上法律的標簽，這也是一個社會文明與否的表現。我們說，公眾訴求表達行為應當法律化是說公眾訴求表達行為是在法律規定的大前提下為之的。至少在法律禁止以某種方式表達訴求的情況下，公眾便不可以采用這樣的行為。但在法律沒有明確賦權，也沒有明文禁止的情況下，公眾訴求表達是否還可以實施這一行為，依現代法治理念，我們應當是持肯定態度的?！? 〕

第三，使公眾訴求表達以法形成結構。公眾訴求表達的路徑和形式即便在法治發達國家也存在著不同的建構模式。綜觀諸發達國家公眾訴求表達的路徑，大體上有下列模式：第一種模式是將公眾訴求表達的路徑予以社會化，使公眾訴求表達融入社會系統之中，公眾可以在政府系統以外完成主要的訴求表達行為?！霸谧杂山y治天下的條件下，個人的自由領域，包括了一切并不受到一般性法律所限制的行動。我們已經看到，人們已經覺察到特別有必要對某些更為重要的私人權利加以保護，使之不受當局的侵犯，我們也看到了人們多么擔心，生怕如此明文列舉某些權利會被解釋為只有這些權利才得到憲法的特別保護。這些擔心已經被證明是很有根據的。” 〔5 〕可見，權利訴求的社會化處理是與人們對法的掛一漏萬弊端的擔心聯系在一起的。此種機制下，公眾訴求表達的形式和路徑是多元的，各種表達形式和路徑之間并沒有屬優與屬劣的嚴格區分，公眾可以自己選擇任何一種表達訴求的路徑。北歐諸國一般都采用這樣的模式。例如，在瑞典就有很多民間機構成為公眾訴求表達的實體，這些實體對上與國家相聯系，對下則與民眾相聯系。同時，公眾還可以通過司法機構或行政機構進行訴求表達，此種多元的訴求表達機制在進入所謂“福利國家” 〔6 〕的國家形態中非常普遍。應當說明的是，在進入福利國家的國家形態中，法律的性質在一定程度上發生了變化，法律的淵源由正式淵源向非正式淵源轉化，這樣調適多元訴求表達路徑的行為規則就不僅僅是法律典則，那些被稱之為非正式的法律文件往往成了公眾訴求表達的主要調節規則。〔7 〕第二種模式是將公眾訴求表達的路徑予以政治化，使公眾訴求表達融入政治機制之中。依現代政治學原理，公眾與政治系統的矛盾是社會基本矛盾之一，也是社會矛盾的一種集中表現。由此作進一步的推論，公眾的訴求不是面向他人或社會的，而是面向政府的。即是說，公眾訴求本身不是社會問題而是政治問題。其與一國統治權的行使有機地聯系在一起。因此，當公眾有什么訴求時，政治機制必須首先引起注意，而不能將公眾的訴求僅僅視為社會問題。在一些國家，公眾訴權甚至成為憲法和憲政關注的首要問題。顯然，以此種管理為基礎建構公眾訴求表達的模式，就必然會使這個模式相對統一并形成結構，使若干能夠表達公眾訴求的路徑統一于一個機制之下。以美國為代表，其將公眾訴求表達與行政程序規則的建立和完善統一起來，將公眾訴求表達與司法審查制度的完善結合起來，將公眾訴求表達與立法的社會參與結合起來?？傊浔M可能在政治機制的范圍內建構這樣的機制，并形成一個結構化的訴求表達系統。上列兩種模式都有各自的優勢，對于我國而言，究竟應當選擇多元模式，還是選擇結構化模式便是一個必須作出回答的問題。由于我國正處在建構法治社會的政治格局之下，我們一向將公眾訴求表達視為政治的組成部分，基于此，我們應當選擇第二種模式。進而言之，我們應當用政治機制建構公眾訴求表達機制，形成公眾訴求表達的基本結構。當然，這個結構的形成是通過法律手段為之的。之所以要強調這一點，是因為我國在計劃經濟年代下也通過一定的行政手段等建立公眾訴求表達的結構，但用非法律手段建構的結構化的機制在運行中并不一定受結構的制約。

第四，使公眾訴求表達作為公法的組成部分。公眾訴求表達機制法律建構的核心是使公眾訴求表達形成一種機制，這是無可否認的。同時，我們還應認識到，公眾訴求表達機制的法律建構是使公眾訴求表達行為及其機制具有法律上的名份。形成法律機制與機制的法律化是一個事物的兩個方面，即是說，我們在強調公眾訴求表達機制化的同時，還必須強調公眾訴求表達行為及其機制的法律性質。就我國公眾訴求表達的形式和路徑看，一方面沒有賦予它足夠的法律地位，另一方面，沒有對其作出法律上的定性。具體言之，公眾訴求表達機制究竟是公法范疇的東西，還是私法范疇的東西我們并不明確。之所以這樣說是因為我國法律從來沒有對這個問題作過性質上的規定。上面已經指出，我國公眾訴求表達的形式和路徑頗多，也許正是這種多樣性使我們不便于對其進行定性。例如，公眾可以通過民事訴訟或行政訴訟而表達自己的訴求，公眾可以通過來信來訪表達自己的訴求，公眾甚至可以通過寫匿名信表達自己的訴求，等等。而上述路徑究竟是私法范疇的東西，還是公法范疇的東西似乎不明朗。但是，如果要對公眾訴求表達機制進行法律建構時，在法律上對其進行性質的確定卻是不可缺少的。在筆者看來，公眾訴求表達中盡管有社會個體，但我們將這個社會個體并不看作是單個的私人。當然，在一個訴求表達中，當事人所維護的權益可能是私人權利，而公眾作為一個類的概念所反映的是一種公共權益，從這個意義上講，公眾訴求表達及其機制不是私法范疇的東西，私法是難以對其進行調整的。換言之，對公眾訴求進行法律建構是使公眾訴求公法化的過程。即應當有一個公法上的定性，明確將公眾訴求表達定位為憲法或行政法問題，只有這樣才能準確地通過實在法調整公眾訴求表達行為，尋求公眾訴求表達機制的建構對策。

二、我國公眾訴求表達機制法治化不足之表現

我國公眾訴求表達的路徑和形式是在長期的歷史發展中形成的，其具有非常明顯的歷史印痕?？梢哉f，這種歷史印痕決定了我國公眾訴求表達在法治化方面存在明顯不足。一則，我國公眾訴求表達在歷史上被作了政治上的定性，即將社會矛盾分為敵我矛盾和人民內部矛盾兩大類。對于敵我矛盾范疇的東西，如果有相應的訴求便通過絕對的政治機制進行處置，之所以說是絕對的政治機制是因為這個機制中沒有法律性的價值認同，甚至沒有歸屬于法律的手段。對于人民內部矛盾，如果有相應的訴求便通過類似于社會機制的路徑進行處置，批評與自我批評，尤其批評是常用的訴求表達方式。上列歷史訴求表達實質上都突出了政治屬性，與法律和法治還有較大距離。二則，我國成為法治國的歷史不長，在法治國的內涵之下，公眾訴求究竟具有什么樣的法律地位還來不及解決。我國何時成為法治國，現在是不是已經成為法治國等都沒有一個確切說法?！? 〕若以選擇法治國的理念作為進入法治國的標志的話，應當說，我國是在1999年憲法第13條修正案選擇了法治國以后成為法治國的。因為在此之前我國的法律價值以法制為核心，而不是以法治為核心。法制與法治在法律價值上存在質的差別。進一步講，在法制國的理念之下形成的訴求表達路徑還不能認為就是符合法治精神的公眾訴求表達路徑。如果從1999年算起，我國法治也不過十幾年的歷史，而且這期間所關注的法治大多集中于經濟領域，集中于有關調節市場經濟的法治之中。作為公法性質的公眾訴求表達的法治甚至還沒有來得及考慮。即使有所考慮，也只是對局部問題和個別問題的考慮。整個公眾訴求表達機制還沒有進入真正意義上的法治。從上述兩個方面當然能夠得出我國公眾訴求表達法治化不足之現狀。這種法治化不足實質上在公眾訴求表達的機制建構中是有所反映的，這些反映主要表現在下列方面：

第一，公眾訴求表達機制沒有法律界定。法律規范的基本功能之一就是統一人們的意志和認識，更為重要的是統一人們在某些事情上的行為規則。法律對行為規則的統一帶有一定的強制性。之所以這樣說，是因為通過法律強制的統一將使一些人的意志被改變，另一些人的意志被保留。其中被改變的意志實質上是在迫于無奈的情況下而為之的。法律規范的這一功能在我國法學界關注的并不多，這也是為什么我國法律規范不重于界定概念的原因之一。在一些立法技術較高的國家，有關概念的界定在法律典則中有非常重要的地位。以美國1946年的《聯邦行政程序法》為例，其先后界定了行政機關、政府規章、行政聽證等一系列概念，而且有些概念在我們看來是不需要界定的?！? 〕正是通過大量的概念界定使美國聯邦行政程序法在執行中很少有爭議，這也是保持法治統一的有效辦法。我國行政法典則中的概念界定少之又少。例如，《行政訴訟法》沒有界定行政訴訟這一基本概念，《行政處罰法》沒有界定行政處罰的概念，《國家賠償法》沒有界定國家賠償的概念，《行政復議法》沒有界定行政復議的概念，等等。不界定基本概念既有可能導致法制的不統一，又有可能帶來法治實踐中的操作困惑。公眾訴求表達機制在我國尚未成為法律概念，就這個概念的全稱而言最早出現于中共十七大文件中，而該文件只是提到了這一概念，并沒有界定它的基本涵義。當然，公眾訴求表達機制是對有關公眾訴求表達路徑和形式整合以后的統稱，類似于邏輯學上的種概念，也許，作為一個種概念是毋須界定的。但是，公眾訴求表達機制可以分解為若干具體概念，如公眾訴求、表達機制、公眾訴求表達等都是構成這個種概念的屬概念。在種概念不需要界定的情況下，并不必然能夠得出屬概念不需要界定的結論。還應指出，我國憲法和法律規定了公眾訴求表達的諸多形式，包括投訴、舉報、來信來訪等等，這些具體的形式是否有嚴格的法律界定呢？回答是否定的。即是說，我國在建構公眾訴求表達的路徑和形式時，一開始就忽視了這些基本問題。如果我們不能夠用法律典則界定這些最為基本的概念，我們就無法對該制度進行非常規范的建構?！?0 〕

第二，公眾訴求表達機制沒有法律設定的層次。公眾訴求的路徑和形式在我國法律體系中有一些規定?！吨腥A人民共和國憲法》第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，聽取人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務?！钡?1條第1款規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”在國家根本法中確立了公眾訴求的基本制度，也為其他訴求制度的建立奠定了理論基礎和法律基礎。在憲法的下位法中有關公眾訴求亦有許多具體規定，而且通過一些法律典則確定了公眾訴求的具體形式，如《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》。國務院制定的行政法規亦有諸多保障公眾訴求的規范，上面提到的《信訪工作條例》就是較為典型的。我國法律體系中關于公眾訴求路徑與形式的規定就目前來講應當說是比較分散的，沒有用法律手段將公眾訴求形成一個有序的機制。一則，公眾訴求的對象我們沒有在法律上表達清楚。眾所周知，公眾訴求在政治學中指公眾對政府系統的利益訴求，即其對象是政府機關，包括行政機關、司法機關、立法機關等。而我國的一些法律文件和政府文件并未明確這一點，常常將國家作為公眾訴求的對象，甚至將執政黨作為公眾訴求的對象，此種泛泛而談的公眾訴求對象必然使諸種訴求路徑和形式之間不能形成結構。二則，公眾訴求的內容我們沒有在法律上表達清楚。公眾訴求究竟訴求什么我國法律也沒有明文規定。公眾在有些情況下是對作為個體權利的訴求，有些情況下是對某種群體性權益的訴求，還有的情況下是對某種社會問題的訴求。公眾訴求的內容究竟應當如何確定并不是一個不太重要的問題，而是一個關系到訴求機制究竟容納什么內容、以何種形式出現的問題。三則，公眾訴求表達的諸形式之間沒有通過法律手段予以處理。我國法律認可的訴求表達形式有諸多個。例如，公眾通過立法參與所進行的訴求表達，通過行政參與所進行的訴求表達，通過司法救濟所進行的訴求表達，通過來信來訪進行的訴求表達，等等。這些具體形式之間的關系究竟如何，沒有在法律上予以認可。在法治發達國家，法內的諸種訴求形式之間常常有著邏輯上的關系，如進入司法審查被認為是訴求表達的最高或最后形式，之所以有這樣的最高和最后形式，主要因為其訴求表達在法律之內是分層次的。在相關的法律沒有將公眾訴求表達的形式分層化以前，其必然不能形成一個結構進而成為機制化的東西，這是我國公眾訴求表達機制法治化不足的又一表現。

第三，公眾訴求表達的諸多運行發生在法外。公眾訴求表達從法治化的進程來講，在我國經歷了不同的歷史階段，我們可以根據我國的法治進程的斷代來確定公眾訴求的歷史階段，如1949年中華人民共和國成立到1954年憲法的制定是一個歷史階段，這個歷史階段可以稱之為完全行政化階段。即用行政手段認可公眾訴求的表達，這可以視為第一階段；第二階段為1954年憲法制定到1965年，這一階段是公眾訴求的法制化階段，就是用法律制度確認公眾訴求；第三階段為1966年到1976年，這一階段公眾訴權處在無序化的狀態之中；第四階段為1978年黨的十一屆三中全會到1998年，即《中華人民共和國憲法》第13條修正案出臺之前，這一階段為公眾訴求的法制與法治交織階段。在這一階段公眾訴求既有法律規范的規定，又有法治化的要求；第五階段為1999年憲法第13條修正案的出臺至今，這一階段公眾訴求進入了法治化階段，一方面公眾訴求作為一個正式概念體現在黨和政府的文件之中，另一方面，公眾訴求作為法治建設的方式及法治建設的組成部分得到了人們的普遍認可。從上列歷史發展階段看，公眾訴求到現在為止可以說已經進入了法治化的軌道。然而，這只是問題的一個方面，在諸多的公眾訴求表達方式中還有一些存在于法律規范之外。例如，諸多的訴求表達通過政黨組織來實現，還有一些訴求表達是由公眾依自己選擇的方式進行的，而這個方式本身并沒有充分的法律依據。近年來，一些公眾在網絡中通過帖子等形式進行訴求表達就沒有充分的法律依據。還有諸如向領導反映、向行政機關或者其他國家機關施加壓力等。總之，法外的公眾訴求表達在我國是廣泛存在的。當然，這里我們還沒有將一些公眾以違法形式進行訴求表達的行為算進來。毫無疑問，公眾訴求表達在法治社會是一個法律問題，應當納入法治的軌道。如果有諸多形式的公眾訴求表達游離于法律規范之外，其法治化程度當然不足。

第四，公眾訴求表達認可傾向于法外權威。公眾訴求表達發生在一定的社會關系和法律關系之中，這一點決定了公眾訴求表達存在一個表達、接收、認可和處理的行為過程。公眾訴求的表達在這個過程中是第一個環節，就是公眾將自己的意志和意愿以某種方式發泄出來，若將公眾訴求表達作為一個機制來看的話，這只是一個環節，絕對不能將這個環節理解為公眾訴求表達的全部。第二個環節是接收，所謂接收就是指公眾訴求表達的對象接收公眾所表達出來的訴求，這一環節是非常重要的。在一個民主與法治的社會中，公眾訴求表達的接收是不能打折扣的，若公眾訴求的表達不能被接收，這個社會的職能機制就必然處于不正常的狀態之中。第三個環節是認可。公眾訴求表達的認可是從程序角度論之的，即至少能夠從程序上肯定公眾訴求表達行為。至于公眾訴求表達實體內容的認可則是另一范疇的問題。如果從廣義出發，公眾訴求表達的認可應當包括實體內容的認可，就是訴求表達對象接受公眾訴求表達實體并對有關的問題予以法律上的承認。第四個環節是處理，指一個國家的政治系統對公眾訴求表達予以法律上的處理，或者按照公眾訴求表達的內容履行的有關義務，或者對不當的公眾訴求表達的公眾作一個合理解釋，或者將公眾訴求表達中的不理性行為予以拷問，等等。在公眾訴求表達的整個過程中，政治系統的敏感程度對接收、認可、處理等起著決定作用。在法治化程度較高的國家，公眾訴求表達的敏感性相對較高。因為，任何訴求表達都最終引來法律問題。而在法律化程序較低的國家，公眾訴求表達的敏感化程度有時可能非常高，有時則可以非常低。因為，公眾訴求表達往往通過政治權威的態度反映出來的。而這些政治權威并非是法律權威，每一次公眾訴求表達的認可，包括接收與處理都決定于法外因素。以我國2003年對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的修改為例，有關該條例修改的訴求是由一個具體案件引發的。〔11 〕這個訴求從一開始到對這個條例修改之前的所有階段都是在法外運行的。法外的權威認同倡導這個訴求引起官方重視并最終修改了原來的條例?？傊?，我國公眾的一些法內訴求的內容常常是比較重要的，但由于缺乏權威認同而無法引起有關方面的注意。相反，一些訴求可能并不一定重要，但由于引起了法外權威的重視，而產生了較大的社會效果。這可以說是公眾訴求表達機制法治化不足的另一表現。

三、公眾訴求表達非法治化之弊害

公眾訴求表達機制非法治化或法治化不足的表現筆者在上文已經作了概括。那么，公眾訴求表達非法治化究竟有哪些弊害呢？這從我國公眾訴求表達發展的歷史可以非常清楚地看出。一則，在公眾訴求表達機制非法治化的境況之下，公眾訴求表達決定于行政命令、政策乃至于領導者的個人意志。就決定于行政命令而論，有些情況下國家通過行政命令決定公眾訴求表達的走勢。在有關的政治形勢相對寬松的背景下，公眾訴求表達的內容和范圍可能要寬一些。反之，在有關政治形勢相對較緊的背景下，公眾訴求表達的內容和范圍則可能相對窄一些。這中間的寬與窄都是通過行政命令決定的，并沒有一個穩定性和可測性。就公眾訴求表達決定于政策而言，一方面，公眾訴求表達的形式與政策的許可程度有關，在所謂“大民主”政策的背景下，我們還曾經提倡過大鳴、大放、大字報、大辯論的方式讓公眾表達自己的訴求。而在“社會輿論要有導向”的政策精神之下，公眾訴求表達的形式只能嚴格依政府允許的法內形式為之，而其他任何形式都是被否定的。另一方面，公眾訴求表達的內容與政策的許可階段有關，而且由于政策具有導向性，很可能出現在某一時期公眾只能表達政策所提供的訴求，而不能表達政策不提供和不認同的訴求。即訴求本身已經與表達者的利益無緊要關系，只與政策精神所提供的內容有關系。二則，在公眾訴求表達機制非法治化的境況之下，公眾訴求表達可能會給公眾留下巨大的表達自己訴求的空間，其中一些空間本身就是非理性的。例如，公眾很可能將不是訴求的東西作為訴求來表達。公眾訴求表達的前提是公眾對現行制度和秩序的認同，即是在認同基本政治制度和憲法制度的基礎上進行的。如果某些個體或群體在對抗憲法秩序的情況下為訴求表達就不應當被歸入公眾訴求表達的范疇，這個大前提是必須清楚的。公眾訴求表達的空間無論如何實現都應當是一個國家的法律秩序所能夠承受的。公眾訴求表達的非法治化就必然存在上列兩個方面的風險。把問題進一步集中分析的話，公眾訴求表達機制非法治化有下列弊害：

第一，不利于建立公眾與政府之間的理性關系。政府與公眾之間的關系是分析公眾訴求表達及其機制的一個重要元素。公眾訴求表達無論在什么情況下都必然與政府有著密切關系。有些訴求的內容就是針對政府的，或者政府的此一部門，或者政府的彼一部門。例如，公眾對最低生活保證金的訴求所針對的就是行政系統及其所屬的民政部門，公眾對政府腐敗行為救治的訴求既針對司法部門，又針對行政部門，還可能針對立法部門。在公眾訴求的內容直接針對政府的情況下，其與政府的關系就顯得十分密切。有些訴求不一定針對政府，可能針對其他社會主體。例如，公眾對出租車非法營運的訴求，對假冒偽劣商品充斥市場的訴求，等等。由于這些訴求在訴求者與當事人之間不可能通過恰當的路徑來解決，至少不可能通過訴求參與者雙方之間得到解決，其最終的訴求對象還會指向政府。此時，政府作為一個間接地與公眾發生關系的主體出現于公眾面前。上述兩種關系形式的任何一種最終都體現于公眾與政府之間。在民主與法治社會中，公眾訴求的大前提是雙方都認同對方的合法身份。如果當公眾訴求時不認同訴求對象的合法身份，那么，此時訴求的性質已經發生了變化。即公眾在與政府對抗的情況下已經不是一種訴求，而是對政府資格與身份的否定。公眾訴求表達對于政府而言是善意的，而政府對公眾訴求表達行為亦以善意的眼光觀察。正是在雙方相互信任的情況下，訴求才成為整個社會過程和政治過程的組成部分，也成為一個社會機制自我完善、自我修復、自我減壓的基本路徑。顯然，在公眾訴求表達非法治化的格局之下。公眾訴求表達本身就可能成為一種良性社會秩序的風險和障礙，政府亦可能會將公眾正當的訴求表達視為洪水猛獸。進一步講，非法治化之下的訴求表達即便有相應的機制，也難以建立起公眾與政府之間的信任關系。表達形式的不確定、表達內容的隨意性等都有可能使表達主體與對象之間產生誤解。這樣的誤解一旦產生，由于沒有法律依據就很難在兩者之間形成統一。我國《政府信息公開條例》出臺之前，有關信息公開的問題就一度成為公眾與政府之間關系的一個焦點問題，該《條例》的制定既規定了公眾訴求表達的范圍，又規定了政府行政部門可公開信息的范圍和路徑，使公眾與政府之間形成了信任與諒解的良性關系。在筆者來看，公眾訴求表達機制非法治化的情況下，公眾與政府之間在訴求表達中政府總是強勢的一方，而公眾總是弱勢的一方。公眾以弱勢者的姿態面對強勢的政府時互相之間的信任關系是絕對難以形成的，因為兩者在這樣的格局下不可能建立平等的法律關系。

第二，不利于形成化解社會矛盾的正當機制。社會矛盾是任何社會都必須面對的問題，無論該社會處于什么樣的社會階段，也無論該社會屬于什么樣的社會形態，更不論該社會采取什么樣的政治機制或政權體系。即是說，社會矛盾的產生本身就是社會過程的組成部分。一定意義上講，社會這個概念本身就包含了矛盾。這其中的根本原因并不復雜，一方面，社會資源的有限性與人們占有欲的無限性會導致社會矛盾；另一方面，人們認知事物的水準以及覺悟程度使社會中的基本單位由不同的個體或群體組成。正是大量不同個體或群體的存在使矛盾的形成有了基礎和底土。除這些基本原因外，政府的統治方式以及政府權力行使的格局也有可能導致社會矛盾的出現。由此可見，解決社會矛盾和化解社會糾紛既是社會過程的組成部分，又是一國政權運轉的基本內容。然而，究竟如何面對和解決社會矛盾，如何面對和化解社會糾紛，不同的國家、不同的政權體制則采取不同的方法和手段。在大多數專制國家，常常將政府置于較高地位，對于形成社會矛盾的群體或個人采取高壓態勢，這些個體或群體基本上不能通過正當路徑進行訴求表達。因此，這樣的社會格局下，社會矛盾似乎并不多，但常常是在相對平和的社會格局下潛伏著某種社會危機。而在民主與法治之國，政府的統治能夠直面矛盾，能夠正確對待各種各樣的社會糾紛的產生，而且其有意識地讓社會矛盾通過一定的形式表現出來。有人將這種機制叫做“排氣閥”，即一些有識之士認為當公眾對政府或社會有不滿情緒時，能夠讓其有所釋放，不能將不同意見壓制下來。因為一旦社會矛盾由小變大就有可能危及統治秩序。公眾訴求表達及其機制化的建構在絕大多數法治國家都是非常重視的。深而論之，公眾訴求表達及其法治化是化解社會矛盾的基本手段。近年來，我國已經非常重視社會矛盾的化解，也非常重視建構社會矛盾的化解機制，建立多元調整解決機制就是法律實務部門和法學界關注的熱點問題之一?！?2 〕公眾訴求是社會矛盾和社會糾紛予以表現的基本路徑，若我們沒有將這個路徑建立在法治的軌道之上，其就必然是一個可有可無的或然存在物，而且有可能掩蓋一系列社會矛盾和社會糾紛，最終所導致的結果就是失去了建立社會矛盾排解的機制。

第三，不利于彰顯法治政府的精神。法治政府的概念在我國已不僅僅是個理論問題，我國法治實踐已將構建法治政府提上議事日程，這可以通過我國近年來制定的諸多行政法規范得到證明?！?3 〕但是，法治政府的精神究竟是什么，我國法律亦未有充分的概念界定。一些學者將法治政府解讀為用法律限制政府權力是法治政府之根本，另有一些學者則將法治政府解讀為政府的行為必須符合法律規定的規范和程序。還有學者將法治政府解讀為政府的構建是通過法律進行的，政府的運行是由法律規定的，政府的責任是由法律調整和究責的等等?！?4 〕上列關于法治政府的解讀都有一定的道理。在筆者看來，法治精神并不是一個孤立的事物，即是說，法治精神只有與民主精神、民治精神結合起來的情況下才具有實質意義。正因為如此，西方法治發達國家中的法治都與憲法和憲政緊密地結合在一起，而憲法和憲政的核心問題是一個國家的人民在國家政治生活和法律生活中的地位。質而言之，法治的實質是作為法治主體的社會公眾而不是政府機關。在公眾被政府權威控制的情況下，法治在這個國家就是沒有地位的。由此可見，我國一些學者僅僅從法的層面解讀法治，將法與其他社會因素割裂以后解讀法治就必然得出關于法治的不合乎邏輯的結論。公眾訴求表達使公眾與政府的關系有了相對理性的形式，在公眾訴求表達不在法律規范之內進行時，政府對公眾的絕對控制就不可能得到根本解決。因為，在此種情況下公眾是被動者，政府系統是主動者。正是這種顛倒主動與被動的關系原理使公眾訴求表達起不到使政府依法行政的作用?？傊娫V求表達機制的非法治化使表達決定于政府的好惡，而不是決定于法律的規定。事實上，理性化的公眾訴求表達機制應當通過法律將政府與公眾予以連結，公眾的訴求表達成為法治的組成部分之一，同時使法治政府的新內涵也得到彰顯。這其中是這樣一個邏輯關系，公眾訴求表達作為一個社會現象在相對規范的情形下運作，而這個規范化的運作使政府與公眾緊密地聯系在一起，并且成為政府治理的主體，整個治理過程便體現了法治精神。

第四，不利于實現公眾規范化的訴求表達。公眾訴求表達已經成為后現代社會中各國都面臨的政治與社會問題之一。在后現代社會之前，一個國家的政治機制與社會機制的關系大體上有兩種格局：一是政治機制占優勢的地位，社會機制只是政治機制的附屬品。或者說，社會機制在與政治機制的力量對比中處于劣勢地位。二是政治機制與社會機制處于相對平衡的均勢之中。在一些問題上政治機制起決定作用，而另一些問題上社會機制起決定作用?！?5 〕當然，上列兩種不同的機制與一個國家的歷史傳統、社會進程有著密切的關聯性。在上列兩種不同機制中，公眾訴求表達的地方、方式、運作常常有不同表現。在政治機制占統治地位的格局下，公眾訴求以政府的承認為前提，即政府常常把沒有承認的訴求表達形式和內容視為非法，并可能采取高壓手段予以處置之。而在政治機制與社會機制處于均勢的情況下，公眾訴求很可能由政治問題、法制問題變為法律問題，這是政治機制和社會機制的博弈使然。因為在訴求形式和內容存在沖突的情況下，每種機制可能都會有所妥協最終形成法律規范。正如查爾斯·A.比爾德（Charles A. Beard）在《美國憲法的經濟觀》一書中所揭示的。〔16 〕當然，政治機制與社會機制的均勢最終使公眾訴求進入雙方都認同的格局之中，公眾的訴求亦不會被高壓手段所制約。進入后現代社會以后，政治機制與社會機制的關系則發生了質的變化，即社會機制在與政治機制的關系對比中占了上風，社會機制決定著一個國家社會過程的走向。嚴格地講，我國還沒有完全進入后現代社會，但在一些方面已經具有了后現代社會的跡象，我國政府以人為本的執政理念一定程度上詮釋了這種后現代的印痕。顯然，社會機制一旦占了上風，存在于社會機制之中的公眾就成了社會過程的主體。其對訴求的表達甚至也成了社會過程中的主流，這是問題的一個方面。另一方面，公眾本身是由諸多社會個體和群體集合而成的。公眾的訴求表達可能就由原來的相對集中變得相對分散。那么，這種分散使公眾訴求表達作為一個事物自身的矛盾就較前有所增多。而公眾訴求表達的整體性又要求表達過程必須有所整合。這樣，便不允許個體的、個別的訴求表達破壞整個表達的大系統。因此，表達行為中的法律規范和法律調整就是必不可少的。反過來說，如果我們沒有將公眾訴求表達機制納入法治化的軌道之中，就不利于實現公眾訴求表達的規范化。我國近一段時期以來的一些事情已經充分證明公眾訴求表達非法律化所帶來的不規范的后果?！?7 〕

四、公眾訴求表達機制的法律要件

歸屬于法的東西都必須符合法的一般屬性，都必須能夠用法固有的方法進行分析。例如，某種被認為是法的事物是否能夠被放置于法律關系之中，若其不能放置于法律關系之中就不是法的問題，而是法之外的問題。反之，若能放置于法律關系之中就是法的問題。因為法律關系是法的主要分析手段之一。同樣，人們對法律行為的分析亦常常用法律構成要件來進行。如用法律主體分析法的行為，用法律主觀要件分析法的行為，用法律的客觀要件分析法的行為，用法律客體分析法的行為。我們對公眾訴求表達機制進行法律構建便是首先賦予了公眾訴求表達及其機制以法的屬性。因此，我們也必須從相對靜態的方面確定公眾訴求表達機制的法律要件。應當說明的是，公眾訴求表達行為的法律要件與公眾訴求表達機制的法律要件不是同一事物，公眾訴求表達行為成為一種法律行為也要符合法律行為的一般要件，即主體、主觀要件、客體、客觀要件等。毫無疑問，公眾訴求表達行為構成要件中主體是公眾，即作為個體的公眾和作為群體的公眾；主觀要件是有意識的行為，就是說公眾訴求表達是公眾有意識有準備的行為，而不是下意識和無意識的行為，更不是過失行為；其客觀要件是公眾訴求表達以一定的行為方式表現出來，如公眾通過示威表達自己的意志，公眾通過訴諸法律表達自己的意志，公眾通過來信來訪表達自己的意志，其中行為方式不一定是確定的、一成不變的，但都是法律許可或者法律不予禁止的；其客體是公眾的訴求，正如前述，這種訴求最終是面對政府部門的。公眾訴求表達機制的構成要件不能與公眾訴求表達行為的要件同日而語，作為一種機制其并不是由簡單的行為構成的，行為只是其中的元素之一。在筆者看來，機制在大多數情況下是相對靜態的，也許在其行為靜態的結構之下存在著動態的行為，但作為制度的機制作靜態的分析才是合乎理性的。由于我國學界和實務部門并沒有有關公眾訴求表達機制的界定，因此，我們對其構成要件的研究就沒有可以借鑒的材料。筆者認為，公眾訴求表達機制的法律要件應當作出下列初步確定：

第一，公眾訴求表達機制的基礎是憲政制度。公眾訴求的表達可以有法外與法內之分。法外的公眾訴求表達是指公眾訴求表達存在于法治的范圍之外，整個表達過程沒有得到制定法認可，表達本身是對法律的對抗。法外的公眾訴求表達又可以分為兩種具體形態：第一種形態是在一國的機制和法律機制中不曾認同公眾訴求表達的一般概念，不曾認同公眾訴求表達的具體形式，不曾認同公眾訴求表達行為的合法性等。例如，在一些實行專制主義的國家，公眾訴求表達就沒有法律上的依據，因為在這樣的國家公眾與政府是對立的。第二種形態是一個國家有公眾訴求表達的一般規定，甚至有路徑和形式的具體規則，但在具體的公眾訴求表達行為中，有些是在法律之外進行的，這即便在法治高度發達、公眾訴求表達機制相對完善的國家也是經常發生的。顯然，我們所探討的公眾訴求表達機制不是就法外的公眾訴求表達而言的，而是在公眾訴求表達合法化的意義上討論的。那么，作為合法化的公眾訴求表達其存在的基礎是憲政制度。之所以我們要作出這樣的一個價值判斷，是因為憲政制度是一國民眾在國家政治生活中具有了話語權的前提下建立起來的。憲政本身不是政治機制對社會公眾的嚴格控制，而是社會公眾通過政治機制和憲法典則以及其他一些法律典則對有關存在于國家中的機構實體的控制。政治機制在憲政模式之下只是社會公眾手中所掌握的一個工具?！?8 〕當然，憲法在將其定性為政治工具的同時賦予了其法律人格，該法律人格是使其承擔法律責任的前提條件。在其法律人格被賦予以后，便與社會公眾成了政治過程中的兩個主體。兩者共存于憲法制度之下，但兩者在有關的權利與義務上又是既統一又對立的。統一性使公眾訴求表達具有合法的存在基礎，而對立性又使政治機制承擔著接受公眾訴求表達并予以有效處理的義務。兩者在憲法制度下的相互能量交換恰恰構成了一國政治機制的良性循環。由此可見，憲法及其由憲法機制表現出來的憲政制度是公眾訴求表達機制化的法律基礎。這應當是公眾訴求表達機制的第一個法律要件，這個法律要件是不可以被忽視的。之所以這樣說，因為將這個要件的相關理論再向下推演一步就可以使我們得出憲法和憲政可以作為公眾訴求表達機制建構過程一個變量的結論。即是說，一國憲法的狀況，一國憲政制度的狀況作為一種因變量決定著公眾訴求表達機制的狀況。

第二，公眾訴求表達機制的法關系是公法關系。某種行為如果是法律行為它就必然發生在法律關系之中，進而法律關系也就成了分析這個行為的手段。公眾訴求表達法律機制中存在訴求表達行為。因此，公眾訴求表達必然發生在一定的法律關系之中。公眾訴求表達機制盡管是一個機制化的東西，其也不能離開具體的法律關系而分析，一定意義上講，法律關系是公眾訴求表達機制的構成要件之一。公眾訴求表達機制與公眾訴求表達行為相比是更加抽象化的東西，這個抽象化使其不但與法律關系有關聯而且超越了具體的法律關系、個別的法律關系。正是這種對具體法律關系的超越使我們不但要確定公眾訴求表達是一種法律關系的事實，而且還要為其所存在的法律關系進行定性。這個定性與對其法律要件的探討是分不開的，在一個具體的公眾訴求表達行為中，可能有相關民事權益的訴求，正如上面指出的訴求中包括了私權。即是說，不從總體上確定公眾訴求表達機制的法關系屬性，就有可能將公眾訴求表達中發生的具體關系作為其法關系的構成要件，進而使這種關系屬性變得不可捉摸。那么，作為抽象化的公眾訴求表達機制究竟是什么性質的法關系呢？筆者認為，這種法關系是一種什么關系。公眾訴求表達機制如果能夠進行有效的法律建構，那么，這個機制將以相對制度化、規?；⒁幏痘男问匠霈F在一個國家的政治機制中。訴求表達機制是政治機制的組成部分，這種機制也許在運行中裝進了不少公與私的權利類型，但機制本身已經不是一個體現某種具體權益關系的機制性質，其已經超越了所承載的權利性質的約束，就好像司法機制在運行中包括了私權的內容，民事訴訟中的權益關系都是私權糾紛關系，但承載民事權益關系的司法機構則永遠是公共機構。公眾訴求表達機制也是這樣，其不論怎樣承載權利，不論承載什么樣的權益關系，其在制度層面上所體現的法關系始終是公法關系。一方面，公眾訴求表達機制與其他的公法制度相并列，具有一般公法制度的特點，這便從機構性質上被框入了公權范疇。另一方面，公眾訴求表達機制中的主體是通過類型化表現出來的，而這個類型化要么對應于公權，要么對應于政府系統，正是這兩個對應主體之間的關系使公眾訴求表達機制成為機制化的東西。而此兩主體之間的關系無論如何都不可能是私法關系。此一構成要件的重要性是十分明顯的，因為通過這一構成要件能夠用相關的法關系理念構設公眾訴求的具體制度。

第三，公眾訴求表達機制的法淵源是實在法。公眾訴求表達機制的法律淵源無疑是公眾訴求表達法律化中最為實質的東西。一則，公眾訴求表達機制法律化以后，其必須具有法律上的依據，能夠用法律的一般形式對其進行分析和結構上的定性。二則，法在現代社會中有諸多層面的意思，在法理學中就有實在法與非實在法的區分。非實在法是指沒有體現于法律典則中的那些能夠調整人們行為的行為準則。筆者曾將非實在法概括為下列五個方面：一是符合神性的非實在法；二是符合自然法的非實在法；三是符合習慣法的非實在法；四是符合理性法之非實在法；五是符合倫理法的非實在法?！?9 〕可見，與實在法對應的非實在法范疇是非常之泛的。上列非實在法亦有可能體現公眾訴求表達中的相關問題，而我們講的公眾訴求表達法淵源則不包括上述任何形式的非實在法。即是說，公眾訴求表達的法律形式是一國立法機關制定的具體實在法形式的法律規則。三則，也許非實在法的一些精神對公眾訴求表達的實在法形式有所影響，在一定條件下甚至有所決定。但是，非實在法中有關公眾訴求表達的內容無論怎樣合理，在其成為實在法之前都不能作為公眾訴求表達機制的法律淵源，這個要件與上列兩個要件相比具有特殊意義，其為一國公眾訴求表達法律機制的建構提供了最低形式的標準。

第四，公眾訴求表達機制的法形式是程序規則。公眾訴求表達法律要件中法形式是其中之一，所謂公眾訴求表達的法形式是指，公眾訴求表達作為法的構成部分是以什么樣的法律形式表現出來的。我們在這里所講的法形式不是法律淵源而是法的外在表現，即公眾訴求表達作為法的外在表現。在法律規范的分類中有實體法和程序法之分，這兩種法類也就成了規范的兩種不同的形式。實體法的法形式是有關實體上的權利與義務以及與之對應的行為規則。程序上的法形式則是實現主體權利的行為過程，包括行為方式和環節若干方面。公眾訴求表達的內容無疑是實體權利與義務，這些實體權利與義務是訴求的標的。筆者在本文第一部分已作過分析。訴求機制是實現這些實體權利義務的外殼，是這些權利與義務的承載體。公眾訴求機制在通常情況下有下列一些要件，如訴求主體，包括訴求中的權益人和訴求對象；訴求的具體方法和路徑，即以什么方式完成某種訴求；訴求的傳遞過程和接收過程；訴求的處置方法，等等。這些構成要件使公眾訴求機制由靜態而動態，甚至成為一個行為過程的整體。正是這種行為的序列化和結構性使公眾訴求表達機制類似于法律類型中的程序類型。公眾訴求機制在一國的建構和對建構過程的諸種來自于社會的主張，其實都不直接涉及公眾實體上的權利與義務，所涉及的僅僅是程序上的權利與義務。在諸多發達國家，其訴求機制的定位就在于保障當事人的程序權利。當然，這其中有一個關于社會正義的哲學理念。在羅爾斯之前，法之正義基本上放在實體正義的視閾中進行考量。即是說，一個行為究竟是正義還是非正義必須從實體上的權利與義務進行分析，只有實體權利與義務能夠作為分析正義與否的標準。羅爾斯將問題推向了另一個層面，或者提高到另一個高度，即程序本身就是正義的一個判定標準。這個論斷既是一個理論創新，也是對當今一些發達國家公眾對正義訴求的一個客觀描述。在現代法治文明中，相關主體對程序規則的尊重成了社會關注的問題之一，程序的獨立價值越來越引起人們的重視。公眾訴求表達機制中的形式化要求就體現于一定的環節、一定的過程、一定的外在化之中。當這些環節、過程、外在因素沒有受到阻滯時，程序正義便得到了體現，而由此引起的實體上的權利與義務甚至變得不再重要。我國在1989年建立行政訴訟制度以后，諸多公民、法人和社會組織在行政訴訟過程中所追究的并不是實現自己的實體權利，而主要是實現自己的程序權利，一些公民甚至以能將行政主體推上被告席為最后的價值，此種訴求中的程序屬性是十分明顯的。

五、公眾訴求表達機制的法治進路

公眾訴求表達機制的概念是在中共中央的文件中提出來的，其在目前情況下還只是政策范疇的東西。但應當肯定的是，中共中央提出完善公眾訴求表達機制的要求是對治理國家大政方針作出的一個具有時代精神的詮釋。其盡管以政策的形式表現，但不能因其政策性否認對其進行建構的法治特性。即是說，中共中央提出建構公眾訴求表達機制是針對國家政權系統的，是針對承擔各種法律職能的政治組織或機構的。進而言之，當中共中央的這一政策出臺以后，有關的國家機關就應當將其由政策化的東西轉化為法治化的東西。承擔立法、執法、司法職能的國家機關都應當結合自己在國家政治職能中扮演的法治角色努力完成公眾訴求表達機制的法治化。令人遺憾的是，目前，我國有關國家機關還沒有從法治層面上對公眾訴求表達機制的建構進行探討或實施。應當說明的是，此處是針對公眾訴求表達機制而言的，如果僅就公眾訴求表達行為而論，一些國家機關已經作了不少嘗試和努力。顯然，公眾訴求表達行為的完善與公眾訴求表達機制的完善是兩個不同的概念。換言之，公眾訴求表達機制的完善要比公眾訴求表達行為的完善難得多，因為符合機制屬性的東西必然包含著對結構的處理，對一定模式和模型的設計，對一整套運作方式的構筑，等等，這可能是公眾訴求表達機制在我國沒有構設相關進路的主要原因。公眾訴求表達機制的建構必須是法律建構，而不是政策的建構或者其他任何形式的建構，這個理念必須明確。因為一旦在建構方略的選擇上存在錯誤，就會帶來難以想象的后果。因此將其納入建設社會公眾法治國家的軌道是必由之路。在筆者看來，公眾訴求表達機制的法律建構不是一個一蹴而就的短期行為，而是一個與法治國家建設同步的長期行為。基于此，筆者認為公眾訴求表達機制的法律建構應當是一個有序的歷史過程，在不同的歷史階段應當有不同的建構思路和建構模式，這個漫長的模式上的轉換是需要進一步探討的。目前而言，公眾訴求表達機制法律建構的進路應當首先從下列方面展開。

第一，公眾訴求表達機制應當有一個統攝性典則。公眾訴求表達機制的構建必須依法為之，這是建設法治國家的重要內容之一。從目前我國關于公眾訴求表達機制的建構來看，其存在于兩個體系之下。一是政策體系。即有關政策文件對公眾訴求表達機制的建構作了規定，這個范疇的規定具有導向性，是有關公眾訴求表達機制建構的指導原則，由于其中原則性的內容較多，基本上沒有建立起公眾訴求表達機制的具體制度。二是法律體系。即通過法律規范將公眾訴求表達機制規定下來，應當說，我國法律關于公眾訴求表達是有規定的，其中包括訴求表達的路徑和形式、訴求表達行為等等。但就訴求表達機制而論，法律層面的東西并不比政策層面的東西多。因為，在我國實在法中還沒有提到公眾訴求表達機制的概念。因此，公眾訴求表達機制的法律建構在我國還是一個法律上的盲區。筆者認為，要依法建構公眾訴求表達機制，必須制定一個能夠將公眾訴求表達機制相關重大問題確定下來的典則，通過這個典則統攝公眾訴求表達機制的一些主要內容，包括這個機制的性質、機制的構成要件、機制在國家政治體系中的地位，等等。公眾訴求表達機制作為一個系統是一國政治制度和憲政制度的組成部分。因此，應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，對有關公眾訴求表達機制的建構作原則性規定。當然，這個法律并不是公眾訴求表達機制的唯一立法，在這個能夠統攝其他法律規范的典則之下，還應當有其他配套規定，如行政法規層面的配套規定、政府規章層面的配套規定、地方立法層面的配套規定，等等。我國目前處在法律下位的行政法文件中有一些涉及到了公眾訴求表達機制的內容，但由于上位法還沒有確定公眾訴求表達機制的概念，這些下位法中所體現的只是公眾訴求表達中的個別規則，其只能調整公眾訴求表達行為，而對于相關的機制它們則無法作出規定。就目前來講，公眾訴求表達機制的立法應當是制定一個能夠統攝其他下位規則的典則，先使我國的公眾訴求表達機制形成雛形，如果這一步的立法行為沒有完成，公眾訴求表達機制的法律建構就無法進行下去?！吨腥A人民共和國立法法》規定了上下位法之間的關系，規定了法律規范之間的關系，也規定了我國立法行為進行的邏輯，我們在公眾訴求表達機制的法律建構中應當依立法法規定的邏輯進行。〔20 〕進一步講，我國是單一制國家，重大的政治決策都是自上而下進行的，在公眾訴求表達機制的法律建構上也必須遵循這一思路，即通過全國人大的統一立法，進而國務院立法、進而地方立法，從而形成一個理性的公眾訴求表達機制法律建構路徑。

第二，公眾訴求表達機制包容的訴求應當是全方位的。目前公眾訴求表達的路徑和形式中，不同的公眾訴求置于不同的路徑和形式之下，沒有一個能夠一攬子解決公眾訴求的制度。我國的信訪機構所能夠接受的公眾訴求算是比較多的，但《信訪條例》對信訪可能受理的公眾訴求范圍還是作了限定，只是公眾訴求的一個部分，而且是不太廣泛的部分，其他的訴求只能由另外的機制予以受理。那么，公眾訴求空間應當依訴求的類型不同建立相互區別相互并列的制度和機制，還是將所有的公眾訴求都統一于一個機制之下，就是一個值得探討并合理解決的問題。近年來，我國在社會矛盾化解和社會糾紛的解決中究竟走多元化的道路，還是走一元化的道路就是有爭議的問題。多元糾紛解決機制的理論主張應當建立多元性糾紛解決機制，即根據糾紛的類型和性質確定糾紛的解決機制。依這個論點，在一個法治社會中，糾紛解決機制應當分門別類建立，每一種機制對應一個糾紛類型。與之相反，單一論則認為國家應當建立統一的糾紛解決機制，在這個機制中能夠容納各種各樣的糾紛類型。大調解理論就認為國家應當建立一個統一的調解機制將所有能夠調解的糾紛都統一到這個體系中來。上列理論各有其道理，在筆者看來，兩者可以是不沖突的。即一方面，國家根據糾紛的類型建立不同的糾紛解決制度，每一個制度對應一定的社會糾紛并通過這個制度使其得到有效解決；另一方面，一國糾紛解決機制應當是一個整體，它可以將所有糾紛解決的制度都統一起來，使制度之間互補。進一步講，糾紛分門別類地進行解決，同時在一國形成一個能夠全面應對的萬能機制。公眾訴求與糾紛解決相互聯系、不可分割，即糾紛解決制度和機制的建構應當與公眾訴求制度和機構的建構結合起來考慮?；蛘哒f，公眾訴求表達機制的法律建構應當在糾紛解決機制建構的基礎上進行。那么，目前我國不同的公眾訴求存在于不同的制度之下是合理的。但是，將不同制度中的公眾訴求整合在一個機制之下是我們要做的事情。要建構公眾訴求表達機制就是能夠將存在于一個社會中的全部公眾訴求都統一到這個機制之下，而不能有一些訴求表達游離于這個機制之外。任何公眾訴求類型的劃分對公眾訴求表達機制而言都是不必要的，這些劃分只能對公眾訴求表達的具體制度有意義，即一攬子的公眾訴求表達機制是對其進行完善所必須的。

第三，公眾訴求表達應當與公眾利益保護統一于一體。任何形式的公眾訴求都與一定的利益有關。質而言之，公眾訴求不是對非利益因素的訴求而是對利益的訴求?；蛘哒f在不追求任何利益的情況下公眾就不會有什么訴求，這可以說是公眾訴求概念中最為本質的東西。作為公眾訴求機制的法律建構來講必須對有關的利益因素有所考慮。即是說，我們所建構的公眾訴求表達機制與公眾的利益保護是聯系在一起的。因此，任何形式的機制建構都應當以保護公眾的利益為出發點，使這個機制具有利益上的內容，使這個機制能夠實現公眾利益的最大化。公眾訴求表達中的利益有諸多類型：一是公眾作為社會個體在訴求中的個體利益。這個利益通常情況下是私人利益，當這個私人利益進入公眾訴求表達范圍之內以后就成了一個必須面對的利益狀態。二是公眾作為一定群體在訴求中的整體利益。這個利益的主體是作為一定群體的社會成員，他們的利益由個體而集體化。在一個社會機制中正是這些公眾的群體利益使社會形成了不同的階層，不同的利益群，甚至不同階段之內的沖突和對立。三是公眾作為社會成員存在一定的集體利益。即每個社會成員作為一個集合體對政府所主張的利益。此類范疇的利益在通常情況下屬于公共利益的范疇。公眾訴求表達機制對上列三個范疇的利益空間應當如何進行整合和處理與機制的建構有直接關系。一個好的公眾訴求表達機制能夠非常好地處理各種各樣的利益關系，而不好的公眾訴求表達機制則在公眾利益保護中起不到任何作用，甚至形成新的社會矛盾和糾紛。發達國家在公眾訴求表達機制的建構中特別重視訴求表達中的程序建制，其目的就在于通過較好的程序規則使利益關系在相對公平的情況下進行表達，在相對公平的情況下進行處理。我國近年來非常注意公共利益的法律保護及其建構，但是，當在以相關法律規范公眾利益時，沒有同時考慮建構公眾利益的表達。因此，公眾利益表達與公眾利益保護在我國一直是兩張皮。兩者不進行有效的統一對于形成良好的社會秩序是沒有積極意義的。筆者認為，在建構公眾訴求表達的法律機制中，自然應當將有關的利益保護考慮進來，甚至可以根據各種社會利益的分配格局建構這樣的訴求表達機制。如果公眾訴求表達機制能夠充分考慮利益保護，那么，這個機制建構行為就應當是一個社會化的行為，是在各個社會個體、各種社會群體、各種社會利益的代表者參與之下進行的，完全可以采用西方一些國家“直接立法”的理念完成這個建構工程。

第四，公眾訴求表達機制的最高點是司法制度。公眾訴求表達機制有諸多橫向排列的制度，這些制度構成了公眾訴求表達中的制度類型，不同的制度針對不同訴求中的利益類型或訴求類型。這種橫向排列的制度將訴求按性質作了區分，其可以被視為公眾訴求機制中網狀結構中的“目”。筆者認為，公眾訴求機制既是一個網狀結構，又是一個分層的結構，其中綱與目的關系恰當地表明了公眾訴求表達機制的構成。那么，公眾訴求表達機制的綱則是表達機制所面對的訴求的量。換言之，不同量的訴求表達存在于不同的機制層級之中。例如，來信來訪制度所能夠接受的訴求是訴求中利益相對較小的，這種訴求一旦有利益分配，也很容易通過一定的制度來解決。關于公眾訴求表達機制究竟用幾道綱統攝起來是需要我們進一步研究的問題。但是，一方面，公眾訴求表達機制中的制度分層是必須的，因為這個分層使公眾訴求表達機制形成一種結構，而結構化和系統化正是作為機制所必要的。另一方面，公眾訴求表達機制的最高應當是司法制度，筆者這樣說是有理論根據和實踐依據的。從理論上講，公眾訴求表達與社會糾紛、社會矛盾、利益分配等內容相關，這些內容都隱藏著非常深的社會問題，此點要求必須把公眾訴求表達機制放在社會大系統之中去考察。在一個社會機制中，一般都存在一個稱之為最后防線的東西，這個最后防線所面對的是社會矛盾和社會糾紛。法治發達國家把其定性為司法制度，就是通過司法制度將所有的訴求與糾紛引發的最壞后果予以排解。基于此，筆者認為公眾訴求表達機制的最高點是司法制度，這也應當被看作公眾訴求機制中的龍頭制度。如果忽視了這一點，無原則地強調其他機制的重要性就會走向法治國家的反面。

*上海財經大學法學院教授，博士生導師。

該文為2011年教育部“新世紀優秀人才支持計劃”資助項目（項目編號：NCET-11-0679）。

〔1〕黨的十八大報告指出，加強和創新社會管理，“建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道”。

〔2〕我國憲法第41條第1款規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”該條文中雖然沒有明確公眾訴求表達的基本概念，但其內涵可以說就是我國公眾訴求表達的根本法上的依據。

〔3〕《信訪條例》第2條規定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動?！?/p>

〔4〕依現代法治理念，凡法律不予禁止的，公民均可以為之，而不是公民所能為和不能為之事項均需要通過許可賦權才能為之。公眾訴求表達是公民權利范疇的東西，作為一種權利當然是法律無禁止均可為之。洛克就曾認為：“法律的目的不是廢除和限制自由，而是保護和擴大自由。”參見[英]洛克：《政府論》下篇，葉啟芳等譯，商務印書館1982年版，第35頁。

〔5〕[英]哈耶克：《自由憲章》，楊玉生譯，中國社會科學出版社1999年版，第343頁。

〔6〕所謂“福利國家，就是由國家向公民提供各種福利待遇，如養老金、失業救濟、免費醫療、傷殘撫恤，以及各種補助、津貼等。為了實施這些福利項目，政府必須建立各種相應的機構和設施，制定各種標準和程序規則?！眳⒁奫美]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海等譯，商務印書館2010年版，序言，第7頁。

〔7〕對于這些非正式的規則在行政法中的表現，我國學界有非常廣泛研究。參見應松年主編：《當代中國行政法》上卷，中國方正出版社2005年版，第48頁；關保英：《行政法教科書之總論行政法》，中國政法大學出版社2009年版，第137頁；等等。

〔8〕2011年全國人大會議宣布我國社會主義法律體系已經建成，那么，是否就可以依此得出結論說，我國已經成為真正意義上的法治國家。在筆者看來，還不能得出如此樂觀的結論。因為法治國家與法律體系的建成還不是同一意義的概念，只能說法律體系的建成為我國法治國家的建成提供了條件。

〔9〕參見蕭榕主編：《世界著名法典選編》（行政法卷），中國民主法制出版社1997年版，第1頁。

〔10〕一定意義上講，法治內涵中包涵了法律所涉及概念的統一性問題。因為法律概念的統一性與否直接決定法律認知上的一致性和確定性。如何解決法律概念及其認知上的一致性是一個立法技術問題，與其通過法律解釋使法律概念認知達致統一，還不如在立法中對相關概念作出明確界定，這也是節省法治成本的選擇。

〔11〕2003年3月“孫志剛案”后，5月14日三位法學博士以中國公民的名義向全國人民代表大會常務委員會遞交建議書，建議對國務院1982年頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行審查。同年5月23日賀衛方教授等五位法學界人士以中國公民的名義，向全國人民代表大會常務委員會提交就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況啟動特別調查程序建議書。6月18日，時任國務院總理溫家寶主持國務院常務會議，審議并原則通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》，同時廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。參見馬嶺：《孫志剛案的啟示：違憲審查還是違法審查？》，《國家行政學院學報》2005年第1期。

〔12〕近年來我國學界關于“大調解”的探討已成為熱點，學者們從不同角度闡述了這種多元糾紛解決機制。參見章武生：《論我國大調解機制的構建——兼析大調解與ADR的關系》，《法商研究》2007年第6期；吳英姿：《“大調解”的功能及限度：糾紛解決的制度供給與社會自治》，《中外法學》2008年第2期；龍宗智：《關于“大調解”和“能動司法”的思考》，《政法論壇》2010年第4期；蘇力：《關于能動司法與大調解》，《中國法學》2010年第1期；梁平：《“大調解”銜接機制的理論建構與實證探究》，《法律科學》2011年第5期等。

〔13〕法治政府的相關典則究竟應當包括哪些是一個需要探討和規范的問題，我國自《行政訴訟法》出臺以后，陸續制定了《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政監察法》、《行政許可法》、《立法法》、《行政強制法》等，這些典則對于法治政府的構建而言是至關重要的。

〔14〕事實上，西方法治發達國家對法治政府有非常細密的要求，而且有價值上的確定性。例如《牛津法律大辭典》就指出：“在任何法律制度中，法治的內容是：對立法權的限制；反對濫用行政權力的保護措施；獲得法律的忠告、幫助和保護的大量的和平等的機會；對個人和團體各種權利和自由的正當保護；以及在法律面前人人平等?！皇菑娬{政府要維護和執行法律及秩序，而是說政府本身要服從法律制度，而不能不顧法律或重新制定適應本身利益的法律。”[英]戴維·M.沃克：《牛津法律大辭典》，北京社會與科技發展研究所譯，光明日報出版社1988年版，第790頁。

〔15〕在當代一些西方法治發達國家，重大問題的決定往往放在社會系統之中，讓公民普遍參與政治問題、經濟問題、外交問題等的決定，這些都體現了社會系統在決定處理問題方面的優勢地位。

〔16〕正如查爾斯·比爾德在《美國憲法的經濟觀》一書中所說的，現代社會必然產生種種利益集團，政府的主要任務就是調節各個互相沖突的利益集團，關注這些相互沖突的政治勢力產生的主要原因在哪，調節這些錯綜復雜的利害關系成為現代立法的基本任務。參見[美]查爾斯·A.比爾德：《美國憲法的經濟觀》，何希齊譯，商務印書館1984年版，第110頁。

〔17〕參見周濱主編：《“微博問政”輿情應對》，人民出版社2012年版，第196頁。

〔18〕“政府作用是從事于一些市場本身所不能從事的事情，即決定、調解和強制執行游戲的規則。我們也可能有要通過政府做一些市場在想象上是可能做到的，而由于技術和類似的原因使這樣做具有困難的那些事項。”參見[美]米爾頓·弗里德曼：《資本主義與自由》，張瑞玉譯，商務印書館1986年版，第29頁。

〔19〕參見張淑芳：《行政法援用研究》，中國政法大學出版社2008年版，第46—51頁。

〔20〕我國《立法法》規定：“全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸?！薄皣鴦赵焊鶕椃ê头?，制定行政法規?！薄笆　⒆灾螀^、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規?！薄笆?、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。”形成了一個具有嚴格效力等級的法律體系，在公眾訴求表達機制的法律建構上也必須依此原則。