論我國行政復議制度基本目標的重塑

內容摘要：行政復議制度的功能主要有三個，即化解矛盾、權利救濟和糾正錯誤。已有的制度實踐表明化解矛盾和糾正錯誤不能作為日后行政復議制度的基本目標，以權利救濟為基本目標也存在著與行政訴訟功能重合，以至于可能喪失行政復議特性、影響行政復議制度特定功能的發揮。為解決上述單一功能作為基本目標的困境，在《行政復議法》的修改過程中應當選擇以綜合性的目標，即促進政府依法行政的實現為行政復議制度的基本目標。為了實現這一目標，行政復議委員會制度的設立，行政復議制度的專業化、規范化，行政復議法律文書的完善，行政復議案例指導制度以及政府對行政復議的監督和指導都是行政復議制度改革中可以考慮的方向。

關鍵詞：行政復議制度 糾正錯誤 糾紛解決 權利救濟 依法行政

為了實現新形勢下行政法治的需要，我國行政復議制度近些年來不斷地在改革創新，其中也包括了對《行政復議法》修改的醞釀和準備。據可靠消息，《行政復議法》的修改有可能在2013年或以后由全國人大常委會安排審議。〔1 〕在討論《行政復議法》修改時，首先需要回應的一個問題便是，我國行政復議制度改革的基本目標是什么。有學者將行政復議制度的功能和作用歸結為化解矛盾、權利救濟和糾正錯誤等方面。〔2 〕這三項功能自然是行政復議制度應當所具備的，但是都有各自不同的側重點。以各自作為基本目標進行的制度改革會最終形成不同面向的制度設計。因此，行政復議制度改革過程中究竟是以這三個功能中的何者為基本目標，或是在此之外另有其他目標，是我們需要予以考慮和回應的。本文便是在通過分別對這三個功能進行分析和比較的基礎之上，試圖回答行政復議制度應當追求的基本目標這一問題。

一、以糾正錯誤為基本目標的局限性

（一）以糾正錯誤為基本目標的制度實踐

糾正錯誤主要體現了行政復議對于行政機關行政活動的監督職能，而內部監督是我國《行政復議法》制定之時所確定的目的。全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會編撰的《行政復議法釋義》中將行政復議制度定位為是一種“與行政訴訟相結合的行政救濟制度”，“是運用行政機關系統內部的層級監督關系，由上級行政機關糾正下級行政機關的違法或不當的行政行為，以保護相對人的合法權益”。〔3 〕但是，國務院法制辦公室主任楊景宇于1998年10月27日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上對《中華人民共和國行政復議法（草案）》的說明中卻與其恰恰相反。其明確指出“體現行政復議作為行政機關內部監督的特點”是起草行政復議法的指導原則，同時強調行政復議“不宜、也不必搬用司法機關辦案的程序，使行政復議‘司法化’”。〔4 〕國務院法制辦公室編寫的《行政復議法釋義》中強調體現“內部監督，拒絕司法化”的理由在于：司法化將會使得行政復議作為行政權的簡便、廉價和專業化的特點；行政復議沒有行政權力的特點，也難以發揮司法權所固有的功能和特性；從國家權力過程來看，行政復議司法化將使解決一個特定的行政爭議的成本增高。〔5 〕國務院在《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政復議法〉的通知》（國發[1999]10號）中進一步強調“行政復議是行政機關自我糾正錯誤的一種重要監督制度”。由此可見，現行行政復議制度構建之初單從官方的見解上看，關于行政復議制度的定位就存在著沖突和矛盾。但是從最后公布的《行政復議法》所確立的制度來看，我國現行的行政復議制度還是突出體現了內部監督的特點。這主要體現在：（1）復議機關不單獨設立，根據《行政復議法》第12條到第15條的規定，除另有規定外，我國不設有單獨的行政復議機關，而是由部門所在本級人民政府和上一級主管部門進行復議。同時，《行政復議法》第3條規定具體的事務由根據《行政復議法》所確定的行政復議機關中負責法制工作的部門負責。（2）書面審查為原則。根據《行政復議法》第22條的規定，行政機關進行行政復議，原則上采取書面審查的辦法，根據被申請人提交的當初作出具體行政行為的證據和材料對該具體行政行為進行審查，只是在申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。（3）可以對行政規范性文件進行附帶性審查。《行政復議法》第7條第1款中規定在申請對具體行政行為復議時，可以申請對國務院部門、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門以及鄉鎮人民政府的規定進行審查。這些規定在學理上一般認為屬于抽象行政行為。（4）可以對所有具體行政行為審查合理性問題。與行政訴訟中除審查行政處罰顯失公正外只能審查具體行政行為合法性問題不同的是，根據《行政復議法》第28條第3項，行政復議中對所受理的所有類型具體行政行為的明顯不當之處予以處理。

（二）以糾正錯誤為基本目標在實踐中的缺陷

經過多年的行政復議實踐，我國行政復議機制這一定位帶來的不利影響已經逐步顯現，嚴重影響了行政復議制度的功能發揮。這些表現有：

其一，公民對于行政復議制度的信任度不高。據有關數據表明，在現有的體制之下，我國大約有70%左右的行政糾紛未經行政復議便直接進入了行政訴訟，也就是說，公眾在解決行政爭議時還是寧愿直接走行政訴訟程序。〔6 〕

其二，行政復議機制的失效使得信訪等非規范性爭議解決機制急劇膨脹，反過來壓縮正規行政爭議解決途徑的生存空間。〔7 〕這些年來，我們國家的行政爭議解決中一個最為人所關注的現象就是信訪越來越多，信訪引發的社會問題也有愈演愈烈的趨勢。一般說來，行政爭議經過行政復議和行政訴訟的正規糾紛解決渠道解決之后就應當不存在法律上的爭議，信訪主要負責解決法律自身所不能解決處理的問題。現在的情勢正好反過來，正規的渠道反而為人所廢棄，信訪反而成為行政爭議發生之時的首選。這不能不說是包括行政復議機制在內的正規解決機制救濟職能不能充分實現的結果。

其三，行政復議案件的維持率居高不下使得復議公正性受到質疑。我國行政復議中一直存在的奇怪現象就是行政復議的結果中以維持的居多，被予以糾正的不多。這就使人們對于行政復議機關是否真正履行了復議職能表示懷疑。全國2003年至2006年共收到行政復議申請33.67萬件，受理29.95萬件，審結26.81萬件，平均維持率是58.5%，改變率是17.9%，申請撤回率18.7%，83.9%的行政復議案件基本能實現“案結事了”，但是在行政復議后當事人又起訴的案件中平均維持率是58.4%。〔8 〕行政訴訟中對行政復議結果較低的維持率或與客觀上行政復議人員的法律素養、案件本身的復雜性有關，但是行政復議人員主觀上怠于審查也不能免除質疑。這種現象的出現正是由于行政復議機制高度行政化的結果。對行政復議案件予以維持對于行政復議機關來說是最佳的處理方案，一方面可以避免因為改正原具體行政行為造成與被申請人之間的緊張關系，另一方面根據我國《行政訴訟法》第25條第2款的有關規定，只要行政復議決定不對具體行政行為進行變更，行政復議機關就不會成為被告，而成為被告對其機構內的考評相當不利。正是由于行政化的高度發展，行政復議案件審理公正性往往難以得到保證。

其四，行政化的發展有時候反而會造成效率的低下。本來我們在制度設計之初將其定位為內部監督機構一個重要的期待就是其行政化帶來的高效率。但是行政化的發展有時候反而造成效率的低下。行政復議機構作為行政機關的一個內部機構在進行行政復議時需要注意與其他機構甚至其他行政機關之間的協調。加之我國行政機關內部存有的批示文化，一個案件的審理往往需要經過許多關卡。有學者就舉例一個市級人民政府辦理的行政復議案件大致就需要經歷“經辦人—分管副處長—處長—法制辦分管副主任—法制辦主任—分管副秘書長—秘書長—分管副市長—市長”的漫長過程。〔9 〕這漫長的處理鏈條中只要一個環節被壓下來，整個案件的審理就需要停滯，效率更是不可求的了。

（三）以糾正錯誤為基本目標的批評

從上文的縷析中可以看出，我國《行政復議法》的出臺是以內部監督、糾正錯誤為基本目標的，而以此為目標的制度構造在實踐中已經造成了諸多的困境。這些困境主要集中在以下兩個方面：

其一，行政復議制度的獨立性缺失。由于我國行政復議制度中不設有獨立的行政復議制度，行政復議工作附屬于行政機關的法律工作部門，繼而造成了行政復議制度獨立性缺失，直接造成了諸多制度性缺陷。諸如：將復議當作一種內部監督制度，混淆了復議監督與其他監督的區別，影響了復議的質量和效率；過于行政化的程序，使辦案程序極不規范，用辦文的方式去辦案，影響案件處理的公正性；行政復議人員沒有必要的資格和專業培訓，素質和業務能力難以保障，基層行政復議機構在機構改革中甚至普遍面臨生存危機；書面審理缺乏公開性和透明度，無法取信于民；許多問題缺乏相應的程序規定，一方面造成行政復議機構在處理案件過程中無所適從，另一方面引發行政復議機關與司法機關之間不必要的沖突。〔10 〕

其二，行政復議制度程序設置過于簡單，影響了功能的發揮。因為將行政復議定性為內部監督，行政復議機關也不獨立，行政復議活動被淹沒在行政活動之中，對其具體的制度構建還相當匱乏，如審理程序、證據規則、審查標準等問題都沒有明確的統一規定。程序建設本身的缺乏一方面使得如前文所說的行政復議人員在案件審理過程中的無所適從，另一方面也導致了行政復議申請人對于行政申請的不信任感。

除了以糾正錯誤、內部監督作為基本目標的制度設計在實踐中暴露出來的問題外，筆者認為，就制度設計本身而言，這一目標也根本不能成為行政復議制度的基本目標，主要是因為：

第一，行政復議是應申請的行政活動。與行政訴訟的“不告不理”原則一樣，行政復議機關啟動行政復議必須有行政復議申請人的申請，無法自動啟動復議程序。這一工作特征使得行政復議就算是定位為一個純然的內部監督機構，其發揮的作用也是極其有限的。如果行政復議機關被定位為主要是行政機關內部監督機關，那么這要求能夠對行政機關的活動進行日常的持續性監督，否則監督的作用無法實現。而行政復議必須依靠行政復議申請人來啟動，只要沒有申請，其也無法對相關部門的活動進行審查，縱然將其定位為內部監督機關，也無法擔當起內部監督的職責。

第二，在行政機關內部已經有了專職的行政監督部門，再將行政復議制度定位為監督機關屬于架屋疊床的行為。機構內部職能的重復設置，一方面對于有限的行政資源來說無疑是巨大的浪費，另外一方面在機構之間的協調上也會產生沖突，因而沒有必要將內部監督功能定位為行政復議機關的主要功能。

第三，救濟功能的充分實現也能實現監督的效果。曾有學者認為“監督是救濟的必然結果”。〔11 〕行政復議是行政相對人和行政主體之間的兩造對抗性活動。對于行政相對人來說是權利救濟，對于被申請人來說就是權力的約束。充分保障了行政相對人的合法權益，也就同時對被申請人的行為進行了監督。至于如何提高監督的效果，完全可以根據復議的結果通過行政復議以外的其他制度設計來達到目的，沒有必要單獨將行政復議制度設計為監督機構。例如，對具體行政行為存在瑕疵但不足以撤銷或者變更的，行政復議機關在作出維持決定的同時，向有關行政機關發送行政復議意見書、建議書，指出其作出具體行政行為存在的問題并限時改正，從而達到案結事了的目的，也有力地監督了行政機關依法行使職權。

鑒于將行政復議制度定位為內部監督機構帶來的制度和實踐中的種種困境，我國也一直醞釀著對行政復議制度進行改革調整。2007年國務院頒布施行了《行政復議法實施條例》，雖然說該條例是《行政復議法》的實施條例，是下位法，但是該條例已經嘗試在原有的制度框架下進行一定的突破。這首先就表現在對行政復議制度定位的調整上。國務院法制辦公室在《關于〈中華人民共和國行政復議法實施條例（草案）〉的說明》中開宗明義地提出，“行政復議，是縣級以上各級人民政府及其部門依法解決行政爭議、化解社會矛盾、加強層級監督的一項重要法律制度”。〔12 〕這已經將監督功能的地位予以了弱化。同時，《行政復議法實施條例釋義》中明確對行政復議制度是以發揮監督功能為主還是以發揮救濟功能為主進行了解答，認為新形勢下的行政復議制度的功能和作用體現在四個方面：化解矛盾、保護權利、糾正錯誤和教育引導。〔13 〕很明顯，《行政復議法實施條例》中有意淡化了內部監督機構的定位。因此，不宜將糾正錯誤或者內部監督作為行政復議制度的基本目標。

二、以解決糾紛為基本目標的局限性

應當承認，制定于1999年的我國《行政復議法》之所以將面臨修改，是基于當前我國社會矛盾特別是行政爭議急劇增加的現實情況所作出的一個重要選擇。近年來，我國的社會糾紛迅速增加，尤其在土地征收、城鎮拆遷、企業改制、勞動社保等熱點領域問題集中，矛盾突出，而這些矛盾很多都體現為“官民”之間的行政爭議。但是，我國《行政復議法》所確立的相關制度，卻難以使這些矛盾得到有效的解決。特別是《行政復議法》所確立的過度行政化的“內部審查機制”難以保證行政復議審理過程與最終決定的公正性、公開性與有效性，從而導致行政復議在解決行政爭議方面的“無能為力”。因此，行政復議制度的功能在于“化解行政爭議”就成為很多學者所強調的一個重點，認為行政復議制度應當以解決爭議作為其根本目的，甚至認為“最根本的，行政復議更多是一種解決行政爭議的制度”。〔14 〕持有該說的學者認為行政復議功能定位于解決行政糾紛就能在行政復議法律制度修改與完善中充分把握和體現“公平”、“公正”、“高效”、“廉價”、“救濟”和“定分止爭”的特性要求，發揮政府多角色作用，最終實現行政領域內法律關系的順暢、穩定和連續，建設法治政府，構建和諧社會。〔15 〕此外，還有學者認為，我國行政復議制度的功能定位應當是解決行政爭議，監控行政權的行使和保護行政相對人的合法權益是這一功能的副產品，而且是基于這一功能必然產生的副產品。從維護社會穩定、構建和諧社會的角度出發，強調行政爭議的“案結事了”，強化行政復議制度對行政爭議案件的化解力度，提出行政復議制度的功能在于“化解行政爭議”本無可厚非。從表面上而言，確實是針對了我國目前社會矛盾突出和急劇增加的實際，符合了當前社會穩定的需要。

然而，仔細探析行政復議的“化解行政爭議說”可以發現，這一論點具有明顯的片面性與局限性。將行政復議制度的功能定位于“化解行政爭議”，雖然有其合理的一面，如企圖盡快建立起行政解決糾紛的機制，盡快解決因政府行政權的行使所產生的各種矛盾與爭議，盡快解決糾紛，實現“官民”之間的和諧。但是，這一論點存在一個根本性的漏洞，即缺乏一個根本的價值判斷標準，什么是“案結事了”，什么是官民之間的“和諧”，該說都沒有予以回應。由于這一根本性的問題沒有得到解決，以爭議解決為根本目的的行政復議制度將會遇到以下的困難：

第一，片面追求爭議的解決，將可能導致行政復議機關簡單地以“化解行政爭議”為目標。雖然2007年制定的《行政復議法實施條例》第1條規定“為了進一步發揮行政復議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用”，《行政復議法實施條例》也已經將行政復議制度定位為化解矛盾、保護權利、糾正錯誤和教育引導四大功能和目標。但是，由于將解決爭議作為第一個目的，行政機關極容易認為行政復議制度就是簡單地為了解決行政爭議，而忽視了其他目標的實現，如國務院法制辦公室也強調暢通行政復議渠道、化解行政爭議應當成為各地區、各部門行政復議工作的著力點和突破口，“通過多種方式，積極引導當事人通過行政復議這一法定途徑解決行政爭議”。〔16 〕顯然，解決行政爭議并不能代表制度設計者的所有考慮，然而以爭議解決為核心卻將會造成實踐中其他功能目標被弱化，甚至被忽視。譬如，片面追求爭議的解決，將可能降低行政復議制度糾錯的功能。有學者指出，以這幾年的行政復議實務觀察看，以“解決行政爭議”作為立法目的的行政復議制度，有時不能同時兼顧“解決糾紛”和“糾錯”這兩個立法目的，甚至這兩個立法目的可能被犧牲。尤其是在“大調解”工作思路的引入之后，在各種“維穩”指標的壓力下，“監督”變成了是非不分的和稀泥，“保權”則成為花錢買平安的替換詞。其實，“解決行政爭議”與“監督”、“保權”之間，應當是一種手段與目的的關系，即通過解決行政爭議的手段，達到“監督”、“保權”的立法目的。現在把手段當作了目的，實有本末倒置之嫌。

第二，更為重要的，片面地追求爭議的解決可能使行政復議制度的運行偏離法治的軌道。行政法治的要求就是要行政權的運作在法律的框架內運行，其中也就自然包括了行政復議權的運作。因此，在行政法治語境下的爭議解決是要求行政復議必須根據相關法律的規定解決行政爭議，要使得處理結果符合法律的規定。然而，片面地追求爭議的解決則會使行政復議機關忽視法律的約束，僅僅滿足當事人不再爭議，并不追求過程和結果的合法性。實踐當中太多的以維持原行政行為結果的行政復議決定就很能夠說明這一點。

第三，片面強調爭議的解決會使得行政復議脫離制度功能本身的限定。我國目前行政爭議解決的路徑主要有行政機關與當事人之間的協商解決、行政復議程序、行政訴訟程序以及信訪程序等。這些糾紛解決的路徑都可以在一定范圍之內解決行政爭議，但是各有各的特點。例如信訪側重于法律途徑無法解決的爭議的解決，而行政訴訟側重于司法的居中裁判實現權利的救濟。各項制度之間的功能不能夠分清，將會造成有些制度負荷過重，有些制度則被限制，最典型如由于信訪制度其內容“從提出建議到檢舉揭發，從批評政策到伸冤告屈，其內容非常廣泛”，〔17 〕造成了與行政復議、行政訴訟之間的關系一直沒有能夠厘清，導致非正式救濟渠道的信訪制度不堪重負，行政復議和行政訴訟作為正式法律救濟渠道卻使用不充分，以致形成了“大信訪、中訴訟、小復議”的行政救濟格局，浪費了國家的公共資源。因此，片面強調爭議的解決勢必會造成行政復議與其他爭議解決路徑之間的功能定位不清，使得很多并不應該由行政復議解決的爭議結果也轉化為行政復議機關的任務，從而影響了行政復議應有功能的發揮。

綜上所述，雖然以解決爭議作為行政復議制度的基本目標在行政爭議頻發的當下具有極為重要的現實意義，但是具有現實意義的目標可能僅僅是一種“暫時性”的社會需求。作為一項制度所應有的規范功能，應當具有其應有的穩定性以及對社會的長期穩定發展和長期有效具有規范作用。同時，也不能忽視“解決行政爭議”這一目標的設定所可能帶來的潛在問題。因此，筆者認為“化解行政爭議”不適宜作為我國的行政復議制度改革中的一項基本目標。

三、以權利救濟為基本目標的局限性

在本文開始所提出的行政復議制度的三個功能中，筆者已經證明了糾正錯誤和解決爭議這兩個功能不能作為行政復議制度的基本目標，只剩下權利救濟這么一個功能。前文中可以看到，我國的行政復議實踐中經歷了從糾正錯誤到解決爭議的轉變，目前尚無以權利救濟為基本目標的實踐。無疑，在我國行政復議的制度實踐中，強調對公民的權利救濟無疑具有十分重要的意義：行政爭議產生的原因就在于行政相對人認為其合法權益受到了行政主體行政行為的侵害，爭議的焦點也在行政相對人的權益上。而行政復議制度的直接目的就是為了化解行政爭議，行政申請人的權利問題必然是其工作的中心和重點。當事人的權利主張在行政復議過程中得不到公正的處理和對待，行政爭議便不會得到解決，化解糾紛的目的也就難以實現。我國行政復議制度之所以在實踐運行中民眾的信任度不高就是因為其認為行政復議不僅不能有效地保障自己的權益，而且還會浪費自己的時間和精力。同時，強調行政復議的權利救濟功能也符合行政法治建設的需求。尊重和保障人權是現代法治社會的一個核心命題，其不僅僅是憲法的基本原則，也是行政法的基本原則。〔18 〕根據這一原則，行政復議工作中也應當充分尊重和保障行政復議申請人的人權。這首先就表現在對申請人的訴求予以公平公正的處理，使得行政相對人的權利能夠得到有效的救濟。

雖然在我國行政復議制度實踐中強調權利救濟具有十分重要的意義，但是如果以權利救濟作為行政復議制度的基本目標，從學理上進行考察，可能遇到以下的諸多問題：

首先，將權利救濟作為基本目標容易造成與行政訴訟在制度設計上的重合。從救濟的角度出發，行政復議制度和行政訴訟制度各自代表了行政機關和司法機關給予行政相對人的救濟。這兩個制度相互配合構成了現代國家行政救濟制度的基本框架。但是相較于行政復議制度而言，行政訴訟更加側重于對于行政相對人的權利救濟。這一點在《行政訴訟法》第1條中可以看出，在該法所列舉的目的中除了保證法院及時、正確地審理行政案件這一工具性目標之外，“保護公民、法人和其他組織”這一目標被置于“維護和監督行政機關依法行使職權”這一目標之前，顯然是更為強調權利救濟這一目標。行政復議如果以權利救濟作為基本目標，則勢必會造成與行政訴訟制度之間在制度設計定位上的過度重合，造成社會資源的浪費。

其次，圍繞著權利救濟為目的的行政復議制度改革將會使得行政復議制度喪失本來具有的特性。以權利救濟為根本目的勢必會要求行政復議制度按照行政訴訟的模式來建構其程序，例如以開庭審理的模式取代了書面審理，以獨立于行政機關之外的其他人員進行案件的審理。但是，從整體制度安排上來講，與行政訴訟相比，行政復議的優點在于：范圍廣，絕大部分的行政行為都可以被納入到行政復議的范圍內；在行政管理專業技術上的優勢；程序相對簡便快速，而且比較靈活，能夠較快解決糾紛；當事人尋求救濟的成本較為低廉；有利于樹立政府的公信力。〔19 〕由于這些優點的存在，行政復議制度應當成為糾紛解決的主渠道。然而，《行政復議法》的修改中如果采用以權利救濟為根本目的的設計，勢必會造成救濟的程序繁瑣、成本的上升，最后反而限制了行政復議行政救濟功能的實現。

再次，以權利救濟為根本目的還有可能會使得行政復議本身的制度功能不能得到充分的發揮。行政復議制度不僅是一個處理具體行政爭議的過程，同時從更宏觀的視角來看，也是行政系統對于違法行政行為的自我反省的過程。通過處理行政爭議，行政機關可以明曉行政活動中集中存在的合法性和合理性問題，從而可以得到進步提升的空間。然而，以權利救濟為根本目的，則會將視角限定于個案的解決上，對于制度的整體缺乏一個反思性考慮，從而約束了行政復議整體功能的發揮。

從上述的一些理由，可以看出，行政復議制度改革過程中權利救濟這一目的的強調是一個重要方向，但卻不是根本的方向。一般程序的司法化構建并不等于是對訴訟程序照抄，而還必須要照顧到行政復議程序相對訴訟程序的效率高、專業性強的特點。相應程序司法化的核心在于將司法程序中的基本要素放入到已有程序中，諸如回避制度、復議案件公開審理制、言詞辯論、復議決定說明理由等。如果將行政復議機構完全獨立出來實現司法化，反而會與訴訟制度的設定相沖突，并不可行，應當在行政性和司法性之間取得一定的平衡。〔20 〕因此，筆者認為，綜合考量起來，有學者在行政復議制度改革中強調權利救濟功能提出的“準司法化”確實是一種較為適宜的觀點。

四、行政復議制度應當以促進政府依法行政為基本目標

從上文的分析中，我們可以看出內部監督、化解糾紛和權利救濟這三個功能都只是折射出了行政復議制度的某個特定側面，單獨以其中一項為制度設計的根本目的都會帶來行政復議制度在運行過程中的偏頗，都不適宜作為日后行政復議制度中的基本目標。筆者認為，行政復議制度的基本目標應當是一個具有包容性的綜合性目標，而非其自身某一特定功能的單獨強調。以此觀之，從整體上來進行把握，行政復議制度的基本目標應當是促進政府法治、推進政府依法行政的實現。

（一）促進政府依法行政是行政復議制度的應有之義

現代法治原則的要求中包含了保障基本權利、權力分立、國家機關受憲法約束、行政與司法受法律約束、比例原則、公權力須受司法審查、司法審查與訴訟上的權利、法安定性的要求、限制溯及既往的原則。政府法治的有關要求也被囊括在法治原則這一總的要求范圍之內，具體而言，主要包括了五個方面的內容，即民主型政府、有限型政府、治理型政府、責任型政府以及平權型政府。以此來看，近現代意義上的行政法，無論是法國大革命過程中產生的行政法院，還是英國普通法上的自然公正原則和美國憲法所規定的正當法律程序，都已經成為有關各國行政法上最具特色、最重要的行政法律制度，并為世界上許多國家所效仿，成為現代行政法中的重要內容。細細考察這些制度，其建立無不與控制政府權力、保護相對人合法權益有關。這一方面，表明現代社會對國家管理存在著巨大需求；另一方面，也反映了社會對行政權力濫用的極大恐懼。〔21 〕也就是說，這些制度的設計都是圍繞著實現政府法治、推進政府依法行政這一目標而開展的。既然政府的制度設計中應當融入實現政府法治、推進依法行政這一目標，那么政府架構中重要組成部分之一的行政復議制度自然也要圍繞政府法治、規范行政權的依法行使這一核心目標展開。

（二）通過權利救濟和合法地解決爭議促進政府依法行政

實現政府法治、推進依法行政這一目標能夠作為行政復議制度的基本目標，不僅是其制度的應有之義，而且也是因為這一目標的高度涵括性：它必然包括了對違法行政行為的監督、對公民權利的救濟以及合乎法律的糾紛解決過程與結果，最終實現對政府依法行政的促進與規范。

首先，實行有效的監督、糾正行政機關可能存在的執法錯誤，是行政復議制度促進依法行政的重要環節。當代行政法治強調的是行政權力來源的合法性問題和行政權行使的正當性，主要是指政府的行政權力來自于民主代議機關通過憲法和法律的授權，即行政權力的運行必須在法律的框架內進行，越過法律劃定的界限即不可行。行政復議機關通過對行政權的監督，糾正行政權力不在法律框架范圍內運行的情形，使行政權再度回歸到法律所設定的運行軌道中來。可以看出，糾正錯誤正是包含在促進依法行政的要求之中，兩者的精神內涵是一致的。

其次，合法有效地解決爭議，正是促進行政機關依法行政的必然要求。對于行政復議機關而言，其所承擔的行政任務即為運用法律所規定的程序規則，合法有效地解決行政復議申請人向其提交的行政爭議。而合法有效地解決行政爭議，并不是以簡單地“化解行政爭議”為目標，而是以爭議解決結果的實體合法為目的，并通過這一結果，促使被申請復議的行政機關能夠認真地審視自己可能存在的違法或不當，從而促進其依法行政。在這一點上，合法有效地解決行政爭議正是政府依法行政的內容之一。

再次，通過依法對公民的權利進行救濟是行政復議制度促進政府依法行政的重要目標。法治政府的要求之一，就是要求政府對其權力運行的結果承擔責任。權利救濟則主要處理的是行政行為所造成的法律后果，對行政活動給行政相對人造成的損失予以及時的救濟。自然，責任型政府要求中所包含的責任不僅僅局限于對行政相對人的責任，也有可能包括行政責任、政治責任等。但是，對公民權利救濟進行合法、有效的救濟這一目標是可以完全被涵蓋在依法行政、建設法治政府這一目標之中的。

（三）推進依法行政和實現政府法治是我國政府體制完善的方向

行政行為的合法性機制，是近現代政治文明發展到追求“確定性”政治階段的產物。在確定性政治中，權力必須依照良好、明確、穩定、精細的規則來運行，以滿足人們對穩定的社會秩序的追求。因此，如何確保行政權力的行使符合法律，實現行政行為的合法性，就成為國家政權建設的關鍵之一。政治權威必須尋找有效的治理技術，形成行政行為的合法性機制來實現。而行政行為的合法性機制必須能有效地監督、約束、導控行政機關依法行政，保證行政行為的合法性，盡量減少事后補救，使得公民的合法權益不被隨意侵害。〔22 〕

我國目前頻頻出現的政府和公民之間的沖突和矛盾，其原因正如有學者在分析了眾多爭議糾紛案例之后指出的那樣，幾乎所有的矛盾中都有公權力的影子，都有公權力行使不規范的表現，或者隱藏了公權力行使不規范的原因。學者明確指出，“官民沖突是社會矛盾的主要形態”，“老百姓對公權力行使的不滿，對公權力違法違規、不作為、亂作為的一種負面情緒，是社會的主要矛盾。從數量上，雖然直接的官民沖突并不是最多的，但分析了無數個爭議糾紛案例之后發現，幾乎所有的矛盾中都有公權力的影子”。其中“暴力執法、不規范執法、不文明執法，甚至執法過程中的違法犯罪行為，也容易引發激烈的社會沖突”。〔23 〕由此可見，在我國，政府法治與依法行政的理念還很難說得到了貫徹落實。政府活動中所出現的問題并不僅僅是靠“化解行政爭議”就能夠解決的，也不是僅僅強調權利救濟就能夠實現政府法治。因此，在制度建構過程中，不宜僅著眼于某個特定方面的問題的解決，還需要突出強調政府法治、推進依法行政這一理念并加以實踐，而這其中也就自然包括了行政復議制度。

因此，筆者認為，促進政府法治的實現作為行政復議制度的基本目標不僅是法治理念下行政復議制度的題中應有之義，而且還可以克服片面強調某一方面的要求作為根本性目標的偏頗。同時，法治政府建設、推進依法行政的實現也是當下政府建設所要堅持和強調的。將這一目標作為行政復議的基本目標是適宜的。

五、行政復議制度促進政府依法行政的可能路徑

在前文中，我們已經確定了在未來的行政復議制度中以促進政府法治的實現為基本目標。圍繞這一目標，在具體制度的構建上，我國現有的行政復議制度可以從以下幾個方面考慮來加以改進：

（一）以行政復議委員會機制的設立為契機促進政府依法行政

前文中已經提到現行的行政復議制度存在的一個重要缺陷在于機構設置上的不獨立，直接影響到了行政復議功能的發揮。對于行政復議制度的機構改革已經成了當務之急。目前，域外的行政復議組織機構目前大致可以分為三種：（1）歐陸模式，行政復議機構一般不具有獨立性、不具有實質裁決權、缺乏專門工作程序；（2）英美模式，行政復議機構一般具有較強的獨立性、組織體系的統一性不斷提高、程序規則的司法化明顯；（3）東亞模式，行政復議機構逐步趨于相對獨立、行政機關擁有相當的裁決權、準司法化。我國目前正在進行的改革采取的是第三種模式，即設立相對獨立于行政機關的行政復議委員會。

國務院從2008年開始著手進行了行政復議委員會的試點，在《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》中指出“開展行政復議委員會試點工作，是優化行政復議資源配置、充分發揮行政復議制度功能的重要途徑”，“推行相對集中行政復議審理權，可以有效集中現有分散的行政復議資源，有效強化政府依法解決行政爭議的功能，保障行政復議制度功能的充分發揮，也是在不大規模增加現有編制的前提下，加強行政復議力量的途徑”。從2008年開始試點截至2011年底，我國已經有19個省市區計有108個行政單位進行了行政復議委員會的試點改革。〔24 〕從試點工作開展以來，行政復議改革的工作成效非常明顯。這體現在行政復議機構獨立性逐步確立、行政復議功能加強、機構改革帶動了行政復議機制的整體改革。〔25 〕通過行政復議委員會的試點工作，行政復議的公眾認可度得到了提高，如哈爾濱市行政復議委員會設立之后不僅行政復議案件超過了行政訴訟案件，而且使得2007年7月以來經過委員會程序的案件都沒有被上訪或訴訟，〔26 〕河南省鄭州市、山東省濟寧市、福建省廈門市等十多地開展試點以來，行政復議案件受理量同比均超100%。〔27 〕由此可見，我國行政復議委員會對于促進政府依法行政的實現效果已經逐步顯現。從行政復議制度的改革角度來看，行政復議委員會應當成為日后行政復議機構模式的首選。

（二）以行政復議制度的專業化、規范化建設促進政府依法行政

行政復議委員會的設立只是行政復議制度改革中的一個環節，僅僅從外在形式上解決了行政復議制度的一些問題。但是，行政復議制度功能的實現還離不開行政復議制度本身的完善。在實踐中，我國各地都出現了一些對行政復議制度進行改革的嘗試，如湖北省積極推行行政復議專家組制度，〔28 〕江蘇省揚州市要求被申請人的行政首長也要出席行政復議的審理過程，〔29 〕云南省大理市建立了州、縣兩級政府法律顧問參與行政復議辦案制度、行政復議專家庫和群眾觀察員代表參與復議的制度。〔30 〕這些試點改革都在一定程度上促進了行政復議制度的發展。然而，這些成果最終發揮效果還是離不開行政復議制度的規范化建設。目前，我國大陸31個省份中已經有15個省份出臺了行政復議制度的規范化建設的方案。〔31 〕這些規范化方案中主要包括了：受理機構基層化，如設立鄉鎮受理點；加強行政機構，充實行政復議人員，緩解行政復議任務與行政復議力量之間不相稱的問題；將行政復議工作納入到政府績效考核的內容中；落實行政復議機構的硬件要求。這些規定是給行政復議制度的改革賦予了制度上的保證。在今后的行政復議制度改革中，已有的改革成果應當被總結、提升從而得以規范化，從而能夠使得行政復議制度實現促進政府法治的效能。

（三）規范行政復議法律文書的制作以促進政府依法行政

行政復議法律文書的制作雖然看起來只是一項對于行政復議活動的外觀上的形式要求，但是，通過這種外部形式上的規范化可以促使行政復議機關強制性地遵從法律制度上的諸多要求，以實現制度設計的預期目標。我國《行政復議法》及其實施條例中僅僅對行政復議調解書作了形式上的要求，即應當載明行政復議請求、事實、理由和調解結果，并加蓋行政復議機關的印章，經雙方當事人簽字后生效，而涉及到其他的法律文書，如行政復議決定與行政訴訟和解協議沒有做出相應的要求。法律文書規范的缺失將會導致行政復議的整個過程和結果的不明晰狀態，當事人難以根據所獲取的文書進行救濟，而法律監督部門也難以根據法律文書對行政復議活動進行監管。因此，新的《行政復議法》中應當對于行政復議中法律文書的基本要求作出規定。如行政復議決定要全面認定案件事實、正確闡述理由、明確所適用的法律、法規等。同時，行政復議制度中還應當設立行政復議文書備案制度。《哈爾濱市行政復議文書備案審查辦法》第10條中指出，行政復議法律文書備案審查制度是“上級行政復議機構掌握了解下級行政復議工作情況，開展工作交流，進行業務指導”的重要方式，第8條規定備案審查的主要內容為：行政復議文書格式是否規范；行政復議文書用印是否準確；適用法律、法規、規章和規范性文件是否準確；能夠通過備案進行審查的其他情況。對于審查過程中出現問題的，第9條中規定接受備案的行政復議機關可以要求備案的行政復議機關進行整改。在日后的立法中，對于哈爾濱市的這一立法實踐可以參考，以確保行政復議規范要求的實現。

（四）建立行政復議案例指導制度以促進政府依法行政

對于法律執行者而言，案例指導制度的優點在于能夠在保持法律相對穩定的情況下，通過典型案例的確立，統一各個案件審理機構在某一法律問題上的統一認識，避免了對規則制定路徑的過度依賴和法律實踐上的不統一。我國最高人民法院2010年通過的《關于案例指導工作的規定》在司法審判領域正式確立了案例指導制度。同為個案審理的行政復議制度，也可以考慮案例指導制度的引入。可以看到，我國目前行政復議實踐中已經著手開展相應的實踐，如國務院法制辦《關于征集行政復議典型案例的通知》（國法復函[2012]30號）要求各省市選報在復議案件審理過程中出現的典型案例；山東省組織所轄各市縣行政復議機關的復議人員學習研討行政復議中的典型案例；〔32 〕《浙江省全面推進依法行政“十二五”規劃》（浙政發[2011]100號）中明確要求在“十二五”期間內，探索建立行政復議案例指導制度是行政復議工作的一項重要內容。從此，可以看出，行政復議工作實踐中對于案例指導制度還是有制度需求的。在日后的行政復議制度中對此也是應該有所回應的，主要是對典型案例的遴選程序和法律效力要能夠予以明確。

（五）明確政府行政復議工作的責任以促進政府依法行政

隨著行政復議制度的機構改革，如行政復議委員會的創設，一個不可忽視的問題便是行政復議工作的責任機制的問題。這其中自然包括了參與行政復議審議的人員的責任，如有學者就建議建立行政復議錯案追究制度，行政復議委員如果有明顯超越職權、認定事實不清、適用依據錯誤、行為明顯不當的給予行政處分，一年累計三次的，取消行政復議委員資格。〔33 〕行政復議機構雖然需要增強其獨立性，但是由于其系屬行政系統內的制度設計，并非是一個完全獨立的制度存在，仍然需要接受所在機關的管理，其中最為重要的是本級人民政府對本級政府的行政復議工作承擔的責任。由于我國行政機關采取行政首長負責制，本級政府的責任自然也就表現為行政首長負責制。湖北省、遼寧省在《湖北省行政復議實施辦法》（2007年10月1日施行）第4條、《遼寧省行政復議規定》（2009年3月5日修正）第4條中確定行政復議工作實行行政復議首長負責制，行政復議工作被納入到本級政府的工作責任考核中。強調政府對行政復議工作的責任，使得行政機關的工作與行政復議之間的聯系更為緊密。這樣，一方面是要提高行政復議工作在政府工作中的重要性，促使政府增強對行政復議工作的認識；另一方面則是要加強行政復議工作對行政日常活動的反饋功能，使得行政機關對復議中出現的問題能夠從宏觀上予以考慮，從而達到制度的整體改進，促進政府法治的實現。

六、結 語

德國法學家魯道夫·馮·耶林（Rudolf von Jhering）認為：“目的是全部法律的創造者。每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種事實上的動機。” 〔34 〕同時，我國學者也有相同的看法，認為“法之目的，猶如指導法學發展的‘導引之星’，其在法學中的地位，猶如北極星之于航海者” 〔35 〕。法律條文構成的法律制度本身并不能代表制度的全部面貌。在制度的實踐中，這些條文所勾勒出的制度會不斷地發展，而法律的根本目的決定了制度在實踐中的走向。行政復議制度也概莫能外。單純以“化解行政糾紛”為目的的行政復議功能無法全面涵蓋行政復議制度所應有的促進和規范政府依法行政的本質功能。“只要行政機關堅持依法行政，嚴格依照法律規定的權限、程序履行職責，規范執法、公正執法、文明執法，就可以從源頭上最大限度地減少行政爭議的發生”，同時，“全面推進依法行政、加快建設法治政府，是加強和創新社會管理的基礎性工作，是化解行政爭議、維護社會和諧穩定的治本之策”。〔36 〕圍繞這一目的的實現，行政復議制度改革可以從更為全面的視角來著手考慮。筆者認為，通過設定促進政府法治、推進政府依法行政實現這一目標，不僅可以克服之前制度中的弊端，而且更能充分發掘行政復議本身的制度潛力，為法治社會的實現發揮應有的作用。

*沈福俊，華東政法大學法律學院教授、博士生導師；徐濤，上海交通大學凱原法學院博士研究生。

本文系2011年度上海市教委科研創新項目“和諧社會背景下的我國行政復議制度改革研究”（項目編號：11ZS164）的階段性研究成果。

〔1〕《全國人大常委會確定今年立法和監督工作計劃》，《法制日報》2013年4月27日，第1版。

〔2〕參見李勇：《行政復議制度問題研究》，載中國法學會行政法學研究會編：《服務型政府與行政法》（中國法學會行政法學研究會2008年年會論文集），浙江工商大學出版社2009年版，第797頁。

〔3〕張春生：《我國行政復議制度的新進展》，載張春生主編：《中華人民共和國行政復議法釋義》，法律出版社1999年版，第1頁。

〔4〕參見楊景宇：《關于〈中華人民共和國行政復議法（草案）〉的說明》（1998年10月27日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議上）。

〔5〕參見曹康泰主編：《中華人民共和國行政復議法釋義》，中國法制出版社1999年版，第3—4頁。

〔6〕參見李立：《行政復議委員會試水緣由》，《法制日報》2008年12月12日，第8版。

〔7〕周漢華：《中國行政復議制度的司法改革方向》，載周漢華主編：《行政復議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社2005年版，第6—7頁。

〔8〕程紅銀：《行政復議要成為化解行政爭議突破口》，《中國改革報》2007年8月31日，第1版；李立：《行政復議案87%市縣政府化解》，《法制日報》2007年9月3日，第7版。

〔9〕楊海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》，北京大學出版社2004年版，第536頁。

〔10〕前引〔7〕，周漢華主編書，第6頁。

〔11〕張越：《行政復議法學》，中國法制出版社2007年版，第41頁。

〔12〕《國務院法制辦公室關于〈中華人民共和國行政復議法實施條例（草案）〉的說明》，載曹康泰主編：《中華人民共和國行政復議法實施條例釋義》，中國法制出版社2007年版，第263頁。

〔13〕同上書，第7—8頁。

〔14〕在2010年6月由國務院法制辦、中國法學會行政法學研究會聯合舉辦的“行政復議浙江論壇”上所出現的主流觀點。參見李立：《行政復議：從內部監督到解決爭議》，《法制日報》2010年6月28日，第6版。

〔15〕王周戶：《行政復議的功能應當是解決行政糾紛》，《行政管理改革》2011年第9期。

〔16〕程紅銀：《行政復議要成為化解行政爭議突破口》，《中國改革報》2007年8月31日，第1版。

〔17〕應星：《論作為行政相對人救濟手段的信訪》，載周漢華主編：《行政復議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社2005年版，第277頁。

〔18〕參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2005年版，第66—68頁。

〔19〕參見應松年：《行政復議應當成為解決行政爭議的主渠道》，《行政管理改革》2010年第12期。

〔20〕李秋高：《行政復議機構公信力問題研究》，《求索》2011年第7期。

〔21〕孫琬鐘、江必新主編：《行政管理相對人的權益保護》，人民法院出版社2003年版，第1頁。

〔22〕解志勇、陳國棟：《從嚴格規則主義到程序主義——行政行為合法性機制演進論綱》，載羅豪才主編：《行政法論叢》第10卷，法律出版社2007年版，第26—27頁。

〔23〕馬懷德：官民沖突的主要原因是公權力行使不規范，載法治政府網http：//law.china.cn/features/2012-05/20/content_5021250.htm，2013年5月20日。

〔24〕李立：《多地行政復議案大幅攀升信訪量下降》，《法制日報》2011年11月25日，第6版。

〔25〕郜風濤：創新行政復議體制機制推動行政復議委員會試點工作深入開展——在行政復議委員會試點工作現場會上的講話，載上海政府法制信息網http：//www.shanghailaw.gov.cn/fzbChinese/page/legalinfo/nationlegalwindow12609.htm，2013年6月20日。

〔26〕李立：《行政復議改革推“哈爾濱經驗”》，載法制網http：//www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2010-08/09/content_2232 421.htm？node=5955，2013年5月9日。

〔27〕前引〔24〕，李立文。

〔28〕參見《湖北省行政復議實施辦法》（2007年10月1日施行）第10條。

〔29〕李立：《行政首長須出席行政復議聽證會》，《法制日報》2011年5月26日，第6版。

〔30〕參見馬光輝：《我州行政復議工作得到國務院法制辦肯定》，《大理日報》2007年8月30日，第A1版。

〔31〕萬靜：《15省份已出臺規范化建設方案》，《法制日報》2012年8月25日，第6版。

〔32〕《山東省人民政府法制辦公室關于召開全省市縣行政復議案例研討會的通知》（魯府法函〔2012〕17號）。

〔33〕胡曉利：《論我國行政復議關鍵制度的精密化》，《社會科學戰線》2009年第9期。

〔34〕[美]埃德加·博登海默：《法理學、法哲學及其方法論》，鄧正來、姬敬武譯，華夏出版社1987年版，第104頁。

〔35〕梁彗星：《民法解釋學》，中國政法大學出版社1995年版，第65頁。

〔36〕曹康泰：《從源頭化解行政爭議》，載中國共產黨新聞網http：//cpc.people.com.cn/pinglun/n/2012/0912/c78779-18983320.html，2013年6月23日。