國企環保監管：不可能任務？

背景

在公眾心目中，國企已經戴上“污染大戶”的帽子。近來，在關于“中國環境污染”的討論中，國企又陷入外媒的圍攻。

2013年初，中國多個城市因污染嚴重出現“十面霾伏”天氣，引發了民眾對環境污染問題的擔憂。對此，美國《福布斯》雜志發表文章稱，因為中國國企是污染主力，導致中國政府治理污染的工作陷入兩難，因此中國環境狀況在近期不會好轉。

路透社近日也發表題為《中國環保戰役無力撼動國企污染大戶》的文章，以2010年發生重大污染事故的福建紫金礦業集團為例，說明中國地方政府不愿對這樣的大型國企進行有效的環保監管，原因主要有兩個：一是這些企業是當地主要財源，二是這些企業是國企。

外媒指責中國國企的邏輯基礎是監管國企有天生的制度和治理缺陷，導致無法有效懲罰污染行為。究竟國企是否是國內環境污染的主力，監管國企是否存在制度缺陷，又該如何做到高效監管？《國企》雜志特邀相關專家一起探討。

邀 請 嘉 賓

環保部環境與經濟政策研究中心主任夏 光

公眾環境研究中心主任 馬 軍

中國人民大學環境政策與環境規劃研究所所長、教授宋國君

北京雙利律師事務所合伙人、律師劉 琳

國企是污染大戶？

《國企》：與外企和民企比，國企環保狀況如何？國企真的是“污染大戶”或“污染主力”嗎？為什么？

夏光：環保管理沒有所有制的區別，也沒有專門為國企特設的法律。在做環保研究、執行環保措施以及履行法律的時候，我們都一視同仁。如果非要從企業所有制來看，國企整體的環保狀況表現不錯，比民企的整體狀況好，代表著我國環境管理的最高水平。

第一，國企中大部分是先進大型的企業，技術比較先進，裝備比較新，投資比較大，內部管理比較規范。民企則兩極分化比較嚴重，非常好的企業和非常差的企業都有，環保水平就參差不齊。我們應該客觀看到，大型的工業企業、代表著先進生產力的骨干企業都是國有企業，他們經過多年的技術改造，產業升級，產品結構的調整，逐步提高了工業技術生產水平，單位GDP消耗的資源和能源都在下降，效率越來越高。雖然與世界先進水平還有差距，但是進步也是很大的。

第二，國企的環保投入還是很高的，這也和企業實力相關。由于我們研究并不分所有制，所有沒有具體國企投入金額的具體數字。環保投入這個概念比較含糊，現在很多企業并不是等到污染出現后才治理，而是在過程中甚至前端就通過改變生產技術、產品結構、設備等各項努力減少對環境的污染。前期做好，設備都進入循環階段，就不會在最后產生超出法規的污染，當然也就不需要后期的投入，但是這樣并不能說明他們投入少。總體來看，現在國企整體上對環保的各項投入都在加大。比如國家要求的脫硫等約束性的減排，即使產值在上升也要達到減排絕對值的下降。這就需要企業加大投入力度。

第三，因為國企是共和國的長子，代表國家形象，在環保中必須起到帶頭作用。因此，在國家環保管理中對國企的要求更高。國企本身的環保意識也比較強。比如由企業自發聯合起來，為推動整體節能減排工作而成立的“中國可持續發展工商理事會”，其中的主體就是國企，比如中石化，中石油等大型國企。

第四，不能籠統的地說國企是污染大戶。只能說國企在重型工業企業中占有很大的比重，對環境的影響比較大。比如在能源、鋼鐵、材料、化工等這些對環境影響大的產業中，國企占了很大的比重。完全零排放的企業沒有，只要符合法律法規排放，就是合法的企業。污染大戶是真正對環境造成了很大污染，每天違法違規排放。只要是合法的就不是污染大戶。雖然有些國企出現了污染事件，但這跟國企性質無關。這些企業在龐大的國企中僅僅是少數，并不能因為少數就否定全部國企。當然，這些出問題的少數國企也為其他企業敲響了警鐘。

馬軍：國企除了自身管理和法律的約束之外，還有來自國資委的監管，所以環保較平均水平要高，相比中小民企而言更規范。當然，來自世界五百強的大型外企，做得比國企更加規范。大型外企執行環保的標準比較高，有比較強的環保意識，在管理上也有很多優勢。但這并不能說明他們完全沒有問題，很多外企依然存在偷排污染物、發生污染事故、廢棄物管理存在問題等情況。一些來自港臺、韓國的中小型企業做得也并不好。因此，不能籠統認為國企是污染大戶。在不同地區有不同的情況，有的地方國企是污染主力，有些地區民企是污染大戶。

我們要看到，國企有意愿去做環保投入，但是還不足以應對他們的排放對環境的影響。國企的規模通常都比較巨大，很多集中于重污染的行業，由此造成的結果是對環境影響大。即使他們排污的濃度相對較低，但是總量非常大。國家每年會公布廢水、廢氣、重金屬的重點監控企業，名單里面有很多國企，被納入這個名單看的就是排放總量。

宋國君：大部分對環境影響大的企業，包括石化、鋼鐵、煤炭、火電廠等，都是大型國企，比如酸雨的形成很大部分來自火電廠。從這個角度來看，說國企是污染大戶并非沒有道理。

國企在環保方面確實做了大量工作，但是做得好不好沒有具體的證據。這需要一個標準，比如中石油是世界五百強企業，和世界五百強的企業環保水平一致才算好。在發達國家，對大型污染源的管理普遍采用排污許可證制度，監測、記錄、報告企業的排污行為。作為共和國長子的國企，即使國家沒有要求，也應該主動去做，這也是向外界證明自己環保水平和環保支出的最好方式。實際情況并不是這樣。尤其是近年來，國企的效益和管理都得到很大提升，國企應該超過國家的標準做好環保，這才是國企的責任。國企不要跟民企比。現在條件都已經具備了，做不做就看有沒有決心和態度。

監管存在治理缺陷？

《國企》：外媒稱地方政府不愿意對國企監管，監管本身存在內部治理缺陷，您對此怎么看？

夏光：不能說對國企的監管本身存在內部治理缺陷。當下確實存在地方保護主義。大型企業在當地是支柱性的企業，為保證稅收和GDP，一些地方在無法做到經濟與環保兼顧的時候，就以犧牲環境為代價保經濟效益，袒護企業的污染行為，這不分企業性質，不僅僅包括國企。這也并非說明地方政府鼓勵企業去污染，畢竟污染了當地環境政府也不好與百姓交代。我們在很多地方的調研中了解到，很多地方政府對企業的環保要求還是比較嚴格的，態度還是比較誠懇的，至少不會放任企業污染環境，而且對待企業的態度是一致的。比如紫金礦業，當地政府也多次督促企業保護環境，為此也投入不少資金。像外媒所說的“政府不愿意監管國企”的情況不是沒有，但不是普遍的。很多地方政府會列出環境監管重點企業，其中很大一部分企業是國企。并非因為是國企政府就可以不列入主要監管，只要是對環境影響大的都會專門重點關注，甚至有的政府要求當地的大型國企做得更好，這也是國企的帶頭責任。

馬軍：中國的環境監管薄弱是普遍存在的，對于國企更加突出：國企的級別甚至都高于地方環保部門，有些無從管起；環保處罰金額有上限，額度定得很低，對于國企而言屬于九牛一毛，沒有震懾作用；對于小型企業的環境訴訟還可能，對于大型國企的環境訴訟幾乎不可能；整個社會的監督存在欠缺，國企的影響力非常強，相關的監督報道也時時夭折。這些原因都不利于促進國企環保做得更好。

劉琳：在國企環保監管方面確實遇到很多難題。第一，對當地企業進行處罰的是縣級環保部門，級別很低，一些國企的行政級別遠高于當地環保局，缺乏執法自信和獨立執法的空間。第二，地方區域內的環境質量責任部門是當地政府，環保局是同級政府的職能部門；環境執法監督也是當地環保局。這就造成了自己監督自己的局面，根本不能得到有效執行。第三，環保部門只有對違法企業限期治理的建議權，并沒有決定權。所以，要想真正糾正違法行為需要當地政府綜合經濟發展、就業情況、環境違法程度等綜合評估后才能決定，致使環保部門根本無法行使監督權。

宋國君：環保監管中對國企出現偏袒的情況是存在的。計劃經濟時，中央政府、地方政府和企業利益是一致的。進入市場經濟后，三者之間的利益出現了不一致，我們的管理又沒有及時創新，就會出現這樣的問題。以排污收費為例，與西方國家相比我國的費率很低，但事實上連這個費率的執行有些地方政府都失靈。

《國企》：近年來，吉林石化、川化、紫金礦業、山西天脊集團等國企污染事故頻出，外媒歸因為監管缺陷。一直以來國企污染事故頻發的原因是什么？

夏光：原因很多。

第一，國有企業在發展過程中出現事故是難免的，這與經濟體系的生命周期有關。比如投產的設備在前20年比較好，但是到后面跑冒滴漏的風險就會變大。這是規律，并不能說是企業自身主觀意愿。我們國家經濟體系的發展本身就存在很大的環保風險，這不是一個企業的問題，所以才要轉變經濟發展方式，努力加快產業轉型升級。

第二，事故發生的偶然性因素很大。出現污染的企業必然有責任，比如設備老化、領導不是非常重視、平時的日常管理存在紕漏等等。要界定是主觀故意還是很多偶然性所造成的，不很容易判斷。

第三，對于所有企業而言，環保標準低也是原因之一。我國經濟30多年來快速發展，處于工業化中期的經濟階段，技術水平、管理水平、研發能力等方面都達不到國際先進水平，屬于比較粗放的發展。我們不能跳過這個階段而去要求發達國家那樣高的環保標準，這樣企業會死掉，經濟增長、就業問題就無法解決。這實際是在經濟發展階段下所達成的較低水平的平衡，但是長久來看是不行的，所以一定要轉變經濟發展方式。其中最重要的一條就是提高環境違法成本，十八大也提到了要實行最嚴格的環保制度。近幾年我們也看到，環境作為門檻性要求已經越來越高，環境影響評價環節就砍掉了很多不符合環保要求的項目。環保排放標準更嚴，節能減排的約束性指標在提高，社會和媒體的廣泛關注，這些越來越強的外部約束給企業增添了更多的環境成本和壓力。

劉琳：第一，有些國企的出發點和落腳點依然更看重利潤增長，看重短期的經濟利潤，而不是社會責任。

第二，違法成本極低。我國的環境基本法于1989年實施，隨著經濟高速發展，企業對于外界環境的適應，這一部法律早已無法預見和適用。各單行法律，除了水污染防治法外，其余法律十年沒有任何變動。十年前的違法處罰力度很小，造成了違法成本遠遠低于違法收益的局面，實力雄厚的國企可以有恃無恐。比如《水污染防治法實施細則》中規定：向水體排放含病原體的污水的處5萬元以下的罰款；向地表水體排放油類、酸液、堿液、劇毒廢液的處2萬元以下的罰款；向水體排放、傾倒工業廢渣、城市垃圾和其他廢棄物的處10萬元以下的罰款等等。

第三，行政復議和行政訴訟的權力尋租。一旦國企被處以較為嚴重的行政處罰，如責令限期治理等，國企可以通過其強大的政治影響力和領導的人脈優勢影響上級環保部門或同級人民政府，甚至是法院，將不利的行政處罰予以撤銷，或者降低處罰標準。

宋國君：首先，環保管理水平存在問題，停留在計劃經濟時代，認為只是上設備就好，沒有具體的規章制度和專業的人才管理。其次，市場激勵不夠。如果環保技術可以轉讓，也可以為企業帶來利潤，那么企業就會投資環保。

多方合力，做好國企環保

《國企》：應該如何進一步加強國企環保的內部管理和外部監管，以避免對環境的污染？

夏光：從企業方面來看，要提高對環保的認識和重視。

第一，改變陳舊思維，將被動環保變為積極主動的環保。將在法律框架之外污染環境以獲得短暫快速發展的舊思維徹底去除，要將企業發展與環保相結合，以獲得可持續發展。更不要有當地政府會妥協的意識。隨著法律越來越嚴格，違法成本會更高，國企形象也會受損。要深刻理解嚴格的環境管制不是對競爭力的損傷，而是有利于提高國企的競爭力。美國著名企業競爭力學者邁克爾·波特教授研究了大量企業案例，認為嚴格的環境管制會通過鼓勵創新和技術進步促進企業競爭力的提升，因為妥善設計的良好環保標準有助于促進企業創新，通過在生產過程中更有效率地使用原料、能源及勞動力等，降低產品的總成本，提高產品的價值，進而提高企業競爭力。他的這個論點被人稱為“波特假說”。世界五百強的企業都很重視環保，重視內容管理和資源的循環利用，從而在過程中有效控制成本，提高效率，而不是先污染后治理，那樣的成本更高。

第二，當下經濟的主線是要轉變發展方式，而不是講求速度，所以重視環保、科學運用環保手段對于企業轉變發展方式有良好的促進作用。

第三，當下環保要求越來越嚴格，環保市場潛力巨大，每年以15%?20%的速度增長，環保技術可以直接用來賺錢。企業要改變以往覺得環保就是增加投入的思維，增強技術研發，大力發展環保產業，通過轉讓技術，或者技術推廣而獲得新的收益。國外企業非常善于利用這一點，很多進入中國的外企也通過技術轉讓或推廣獲得收益。在我國，生產中的能源消耗、廢棄物再利用的余地都很大。這個市場國企應該看到。

從監管方面來看，要改革監管治理結構。國企與地方政府之間不符合市場經濟原則的利益聯姻關系，一方面使企業“享受”到特殊照顧而降低創新動力，另一方面也使國企背上本來不該承擔的負擔。比如紫金礦業在當地修建了很多路和基礎設施，做了很多超出社會責任之外的工作。應該按照法治精神進一步規范政府與企業的關系，使國企成為獨立承擔環保責任的市場行為主體，在不斷嚴格化的環保標準和執法下經受磨煉，提高競爭力。國資委要加大對國企的監管力度，引導更多社會力量監督環保，加大國企外部的壓力。可以下發力度一些規范和指導措施，嚴厲杜絕這些情況出現。

從法律方面來看，需要進一步提高各項標準和措施，加大賠償、處罰、執行力度，提高企業的違法成本。

馬軍：首先，增加環保信息透明度。國企進一步加大環境信息披露程度，帶頭公開環保信息，比如排了多少污，標準是多少。這就會形成很好的社會監督，不僅是媒體、社區、環保組織的監督，也可以延伸到銀行的“綠色信貸”。如果他們的環保做得不好，就直接影響到企業的貸款。現在很多銀行也在做，但是因為環境信息具體披露得少，真正有效實施很困難。從法規來看，按照“十二五”主要污染物總量減排監測辦法，要求監管部門每季度公布監測數據，同時要求企業在線監測數據實時公開，這是最新提出的比以前更加嚴格的要求。最近環保部實行的危險品登記管理辦法，涉及化學品的使用和排放都需要向外界公開。這需要企業嚴格遵守。從企業責任來說，國外大型企業都定期報告排放情況，其中有些非常詳細，包括排放量、減排計劃、目標和承諾，以利于公眾監督。

其次，加大違法成本。在歐美國家，對環境污染行為的罰款力度是很大的，環保訴訟也會讓企業吃不消。所以，我國法律法規需要進一步嚴格，加大處罰、賠償額。

宋國君：首先，環保管理體制要根據外部環境的調整而重新設計。比如在美國，空氣、水等都是由聯邦政府來負責的，各個州都沒有權利。我國法律仍讓縣轄區以上的政府對環境質量負責。環境就是全盤計劃，就應該把權利收歸中央政府。這樣會減少很多企業對政府的博弈。

其次，加快環境保護領域的立法，加大法律的貫徹執行力度，對該懲罰的企業絕不姑息。只有把現有法律框架都落實好了，才是談下一步加大法律懲罰力度的時候。

再次，加大國企內部管理力度，建立技術規范，形成技術操作手冊，培養專業環境管理、環境工程技術等方面的專業人才。像美國、日本等國家，都有專門的企業環境管理注冊工程師制度。雖然我們沒有這個制度，但是國企可以帶頭來推動。有了專業的人才和知識，才能做好專業的事情。

最后，國企應該強化社會責任意識，自己主動做好環保，做好表率。這是國企該有的覺悟和責任。

劉琳：首先，在環境行政審批、環境行政處罰、行政強制措施等方面，要求各級環保部門有法可依，就需要根據實際情況，因地制宜地不斷完善具體的環境法律、行政法規及規章，而不是常年不變。

其次，中央和地方政府可以通過補貼、稅收優惠、轉移支付、政府采購等經濟手段使得企業保持環境保護的積極性。

最后，一定要保證法律強制懲罰機制的有效使用，具體包括以下幾個方面。第一，要使現行法律的懲罰措施足以使得違法者的違法成本高于其獲利。第二，做出行政處罰決定時可以給違法者足夠的機會進行答辯，但是程序上和實體上必須具有合法性與合理性。第三，重大的環境公害和對重要環境資源的開發使用，必須召開聽證會，并要求媒體參加，使得在相對公開的環境下，由公眾討論并合議決策處罰決定。第四，對于破環環境資源罪的案件，對企業本身和企業領導者或負責人堅持雙罰制，并且對直接責任人處以較重刑罰，及時公開審判結果。亂世須用重典。就環境污染而言，現在的中國社會確實遇到了前所未有的困境和危機，國家應加大法律手段綜合治理。