社會流動與基礎整合的社會保障

[摘 要]隨著我國改革開放的深入，社會流動不斷加速，碎片化的社會保障體系越來越不適應現實的要求，在整體上建立統一的社會保障暫時無法實現的情況下，可以考慮進行基礎層面的社會保障整合。即建立國民基礎養老金與職業養老金相結合養老保障；統一、簡潔的國民醫療保險；綜合性的最低生活保障。并在適當時機進行職業養老金保險和個人醫療保險賬戶相統一。

[關鍵詞]社會流動；社會保障；國民養老金；基礎整合

[中圖分類號]C91 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2013）01-0069-03

改革以來，我國城市化和現代化過程不斷加速，社會流動的速率大大提高，然而我國目前的社會保障制度還是一種碎片化狀態，不僅不適應社會現代化發展與勞動力資源合理配置的需要，而且也會限制社會保障的功能發揮和持續性發展。

一、我國社會流動與社會保障碎片化的矛盾

社會流動是指社會成員在社會關系中發生空間位置的移動，其中包含的內容各異，如地位獲得、職業變動、區域遷移等等，廣義的社會流動預示著社會結構的轉型，人們往往根據大多數的人的流動頻率和流動方向來探測社會變遷的方向。因此，社會流動可以看作是社會變遷的指示器。我國改革開放以來，社會流動成為鮮明的時代特征。過去長期受計劃經濟和戶籍制的管理束縛下的勞動力迸發出巨大的社會能量，不斷向能夠施展自己潛能的各個領域涌流。隨著改革的深入，人口流動的規模也不斷擴大，有關學者統計，僅農民工外出打工，上個世紀80年代末達到3000多萬人，90年代末達到近1億人，到2007年，全國流動人口大約在1.5億人以上。[1]目前的社會流動含義已經遠遠超出了農民工全國流動的范疇，還包括機關事業單位人員流動到企業、城鎮居民流動到農村、退休后異地養老，等等。

社會流動不僅有效地激發人們的積極性和開拓進取精神，使生產力得到空前的解放，而且社會流動還降低了先賦性因素的作用，增強了機會平等和體現了社會正義，是社會進步的表現。可以說，社會流動是勞動力資源合理配置的重要途徑，也是市場運行的重要組成部分。

然而，這種積極的社會潮流與我國目前的社會保障管理碎片化的模式十分矛盾。我國社會保障特別是社會保險的碎片化主要體現在，不同的社會保障項目管理歸屬不統一（如養老保險、醫療保險、社會救助分屬不同部門）、同一保障項目不同地區統籌不統一（如養老保險統籌層次各地差別較大）、同一地區不同群體保障項目不統一（如公務員、企業職工、農民工、城鎮居民等分布在各種保障項目內），“從大制度上劃分，中國目前的社會保險制度可以劃分為三四個，但在實際操作中，由于強烈的現實需求，即使在同一個大制度里，也存在諸多小碎片，例如，城鎮基本養老制度費率不統一，各種開發區基本養老制度不統一，農民工群體在不同地區被分割在不同的制度里，大碎片套小碎片的情況非常嚴重。”[2]

勞動力的自由流動是以勞動力不受條件限制為前提，它要求具有一個完整、統一的流動平臺。但是目前的保障制度分割情況嚴重影響了合理的社會流動，阻礙了勞動力資源的合理配置，不利于我國市場體制的徹底轉型，并且還會伴隨許多社會負效應的產生。

二、碎片化的保障體制對社會流動的限制

1.社保制度碎片化導致社保關系接續困難，干擾了正常的社會運行和現代生活。目前社會流動涵蓋的范圍較廣，除了農村向城市流動外，還包括機關干部向企業部門、私人部門向公共部門、A城市向B城市的各個方面的流動，同時，現代生活方式的改變使人們不拘一地養老，異地養老、隨子女流動所在地養老等漸成風氣。然而社保關系轉續的難題使這種流動受限，不能滿足現代社會人們不斷增長的物質生活需要。

2.社保制度碎片化限制了高素質勞動力向民營企業流動，影響了合理的就業結構。改革開放以來，中小民營企業像雨后春筍遍地開花，成為我國經濟發展的重要組成部分，并且也成為我國安排就業的重要領域。但是，由于社會保障整合性不高，特別是一些個體工商企業納入社會保險規范性和監管不完善，無有效約束機制，使在個體工商企業務工的廣大勞動者不安心，特別是高素質勞動者不愿意向個體中小企業流動，嚴重限制了中小企業發展，制約了中小企業技術水平提升。而且也減弱了中小企業安排社會就業人口的功能。

3.社保制度碎片化導致農民工退保普遍。我國建立社會保險制度以來，每年都發生農民工因流動崗位退保事件。農民工是我國目前流動性最大的群體，他們大多在周期性行業務工，受職業的穩定性影響很大。另外，由于他們的家庭都在農村，常常因故往返于城鄉之間。但是由于社會保險的分割屬地化管理，農民工社保關系難以續傳，造成退保現象普遍發生。這類結果不僅損害了農民工的利益，也不利于社會保障健康發展。

4.社保制度碎片化不利于人口向落后地區流動，影響落后地區的發展。我國目前發達地區和落后地區經濟水平差別較大，因此在社會保障待遇以及統籌層次上也存在較大差距。這勢必影響到優秀人才向落后地區流動的意愿，也使落后地區在引進人才和高素質勞動力方面產生困難，人力資本的缺乏必然使落后地區與發達地區的差距越拉越大，不利于和諧社會的建設，實際上這種情況也成為勞動力資源合理配置的一種破壞因素。

5.社保制度碎片化還會造成其他壁壘的產生，引發其他社會問題。碎片化制度造成國民身份的不平等，不僅父輩勞動者的流動困境，而且還給他們的子女流動帶來障礙。如農民工子女由于身份限制，無法享受到城市的各種保障，他們的父母雖然到城市務工，但是不能帶孩子進城享受各種教育等福利，結果造成子女不能隨父母流動，成為留守兒童。而家庭分裂，子女無法與父母進行必要的情感互動，逐漸會產生畸形心理，不利于兒童身心健康發展。

社會流動是社會資源的有效配置過程，這種有效配置并不是單純的人力資本個體的移動，而是要涉及到構成人力資本相關條件在新環境中能否建立。如一個人的職業調動，除了要考慮新職業與自己能力的匹配以及收入狀況外，還要考慮就業的穩定性、勞動條件、養老、醫療、失業、工傷等保障待遇。如果單純地收入較好，而其他社會保障缺失，也會阻礙勞動力的有效流動。因此，客觀上要求社會保障制度具有統一性，勞動者只要有一個社會保障的賬號，走遍天下有保障。這種情形無疑對勞動力的合理流動具有積極意義，最低也是降低了社會的交易成本。

三、社會保障碎片化對社會保障制度本身的危害

碎片化的社會保障體制不僅不利于勞動力的合理流動，限制了市場的成熟發展，并且對社會保障制度本身的建設發展也十分不利。

1.不利于社會保障社會化發展。社會化的社會保障是指獨立于一切局部共同體的保障體系，該制度的社會整體性意義是全社會成員形成共擔風險的統一體，最充分地體現了大數法則，能夠最大限度地抵御可能發生的風險。然而，碎片化的模塊把社會保障分割成單個的、局部的風險對抗系統，抵御風險的能力主要是依賴這一局部共同體的內部力量，自然地會造成這一地區或這一群體抵抗風險的能力大大降低。如農村以縣為統籌單位的新農合制度，當前由于籌集資金比較困難，當地政府補貼標準較低，對解決農民看病貴看病難問題作用有限。2008年全國新農合平均報銷概率只有23%，2009年政府加大投入，報銷率也只達到40%。[3]

2.不利于提高社保資金運用效率。制度不統一影響資金使用效率主要表現在，繳費收入管理分散，地區之間收支不平衡，保險資金在風險不同的地區間不能調劑，降低了社保基金對社會保護的作用。結果導致有的地區社保資金節余較多，閑置貶值嚴重；有的地區缺乏資金，支付出現困難。此外，由于社保資金不能統一調配，也難以進行有效的增值運營，多年來社保資金增值效率一直不高，就是例證。[4]

3.不利于社會保障功能的有效發揮。碎片化的制度造成不同的利益主體，導致各個部門之間博弈嚴重，許多問題長期處于扯皮狀態，影響了制度設計的整體規劃，降低了制度的運行質量，影響了中央政府的權威性，減弱了中央與地方之間的協調效果，并引起社會不滿。這說明碎片化制約了制度功能的發揮。

四、基礎整合的社會保障體系建設

建立基礎層面整合的社會保障，實現國民底線公平的制度平臺可能更具有現實性。[5]

1.建立國民基礎養老金和職業養老金相結合的養老保障模式。現行的基本養老保險是社會統籌和個人賬戶相結合的模式，吸收了現收現付制的互助共濟和個人繳費正向激勵的優點，是一種很好的制度創新。[6]但是，由于社會統籌部分與個人賬戶部分捆綁的太緊，使社會統籌層次較低，不能充分發揮統籌的作用，也不能充分顯示國民整體的公平性。如果將統籌部分劃分出來，形成全國統籌，發展成為普惠式的國民養老金，在國民達到法定退休年齡等相關條件時，為其提供一個替代率全國大體一致、待遇水平達到基本生活保障線之上的基礎養老金，這既體現了公平原則，又減少了相當部分勞動者社會流動中的賬戶接續問題。職業（個人賬戶）養老金是針對不同地區和不同職業群體建立有差別的職業養老金，這主要是維護個人的社會貢獻回報，體現了效率原則。另外，在社會流動中，職業養老金的轉續問題因為沒有社會統籌部分捆綁，能夠減少許多麻煩。

2.建立基礎層面統一、簡潔的醫療保障制度。筆者看來，可以參照國民基礎養老金與職業養老金相結合的方式建立醫療保險。即國民基本健康保險，作為統籌部分，可以大體上具有相同的支付水平，以保障國民在同一制度下的公平待遇，實現病有所醫。個人賬戶部分體現個人貢獻差別和繳費能力，這方面可以設計不同繳費水平和補償水平的模式供城鄉居民選擇，這種模式維護了制度的統一，又兼顧了不同的需求，應該代表著基本醫療保險制度的發展方向。目前一些地區已經開始探討新農合與城鎮居民醫療保險合并與銜接問題，[7]鄭成功認為，中國醫療保險通過“三步走”的方式，逐步從多元保險走向統一的國民健康保險，相信在此基礎上全面整合醫療保險制度在不遠的將來有所突破。[8]

3.建立綜合性的最低生活保障制度。現行社會救助體系的各個項目仍然非常分散，涉及部門眾多，如生活救助歸民政部門，醫療救助歸衛生部門，住房救助歸房產部門，教育救助歸教育部門等等。不同的社會救助政策之間缺乏協調和銜接，影響了制度的整體效果。應當看到，隨著工業化、城市化的快速推進，困難人群的社會特征正在發生深刻的變化，各種致困因素相互交織，呈現出十分復雜的局面，迫切需要針對不同的致困原因，采取復合型的社會救助政策。因此，應將城鄉低保制度，從解決吃飯的生活低保發展為綜合性低保制度，著眼于保障國民最基本生活需要，逐步形成以飲食為核心，以住房、醫療、教育、司法等專項救助和臨時救濟為補充的綜合性的社會救助體系，這些項目不再分屬在不同的制度中，而是低保制度內部就存在相關救助內容，凡是符合低保條件的，依據各項困難標準，均應當得到補助。這樣在基礎層面，貧困家庭不論在什么地區都可以得到相同的保障，同時，也可以大大解決農民工轉為市民過程中所遇到的一系列問題。

4.未來的發展應當整合養老與醫療保障。養老保險和醫療保險有相當的內在聯系，特別是在高齡老年時期，養老和健康保障實際上是合二為一，即養老過程也就是維護健康過程，這樣二者的資金性質具有同一性。目前我國養老和醫療分屬不同的賬戶管理，并且不能相互調劑，但在實際生活中，有可能出現有的老年人身體健康，醫療賬戶資金閑置，但是生活狀況可能有一定困難；有的老年人身體條件很差，醫療費用所剩無幾，但養老賬戶資金還有較多剩余。由于是專款專用，不能互相調劑，造成個人保障資金出現結構性困境，并且還加大了財政支出。如果整合兩項保險，將職業養老金與個人醫療賬戶合并，在退休時可以互相調劑使用，制定出使用的要求和比例，可以更有效地發揮老年保障資金的最大效用，從而實現個人生活保障的帕累托最優效應。

參考文獻：

[1]楊黎源.從先賦到后致：新中國60年社會流動機制嬗變.浙江社會科學，2009，（11）.

[2][4]鄭秉文.中國社會保險“碎片化制度”危害與“碎片化沖動”探源.社會保障研究（京），2009，（1）.

[3][8]鄭功成.中國醫療保障改革與發展戰略[J].東岳論叢，2010，（10）.

[5]景天魁.論底線公平.光明日報，2004-8-10.

[6]單大圣.十二五期間社會保障發展的基本思路[J].社會保障制度，2010，（07）.

[7]霍鳳茹.城鄉社會醫療保障如何有效銜接[J].人民論壇，2010，（32）.

責任編輯 張小莉