社會組織雙重管理制度的缺陷與對策

[摘 要]本文考察了社會組織雙重管理制度的產生背景，梳理了雙重管理制度的設計邏輯。在此基礎上，分析了雙重管理制度存在的三個缺陷，即管理模式單一、僵硬；監管主體能力不足，相關法律規范位階低；與結社自由精神相違背。針對這些缺陷，提出了改進雙重管理制度的兩點建議。

[關鍵詞]社會組織；雙重管理制度；缺陷

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2013）01-0057-05

社會發展的一個重要標志就是社會組織的發展。按照民政部發布的官方信息，至2012年6月，全國有社會團體25.9萬個，民辦非企業20.9萬個，基金會2711個。而據有關學者估計，目前我國各類社會組織數量有300多萬。這意味著，有大量的社會組織沒有得到官方承認，處于監管的真空地帶。針對這一管理缺失，理論界的意見基本是一致的，即現行的社會組織的管理制度——雙重管理制度存在著較大問題，但對該項制度的缺陷分析與對策研究還有進一步探討的空間。本文主要從理論角度分析雙重管理制度形成的歷史背景及其在社會組織高速發展狀況下出現的管理缺失，力求解讀雙重管理制度的設計邏輯，發掘該制度設計缺陷的深層原因，并針對缺陷提出解決對策。

（一）

2007年黨的十七大報告中第一次使用了“社會組織”一詞，認為社會組織是社會建設和管理面臨的諸多新課題之一，提出要“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。社會組織，又稱“民間組織”、“非政府組織”，泛指那些在社會轉型過程中由各個不同社會階層的公民自發成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網絡形態。這些組織中通常包括冠以“學會”、“研究會”、“協會”、“商會”、“促進會”、“聯合會”等名稱的會員制組織，以及包括基金會和各種民辦學校、民辦醫院、民辦福利設施等各類公益服務實體在內的非會員制組織。[1]

目前，我國實行的社會組織管理體制基本是依照1998年國務院頒布的《社會團體登記管理條例》建立起來的，采用的是主管單位即有關行政機關及事業單位負責內部業務管理，登記單位即各級民政部門負責登記和外部監督的雙重管理體制。雙重管理制度將社會組織的管理分為兩個階段，成立登記階段和日常事務管理階段。在第一階段，社會組織必須首先找到對口的行政機關或事業單位等有業務主管資格的單位接收掛靠，再滿足《條例》中其他登記條件，才可以到對應級別的民政部門申請登記；在日常事務管理階段，業務主管單位指導社會組織的活動開展、資金管理、人員組成包括主要領導任免等，登記機關則定期對社會組織的運營情況進行全面檢查，對不合格的社會組織予以行政處罰，其中最嚴重的處罰就是將該社會組織確認為非法組織，剝奪法律身份。

對于雙重管理制度，理論界持否定態度的學者要更多些。有的學者認為，“我國法律規定任何正式注冊的非營利組織都要有業務主管單位，這就談不上‘民間性’和‘自治性’；而那些真正具有‘民間性’和‘自治性’的組織，很有可能又不滿足‘正規性’的要求，它們或是未經注冊，或是沒有法人資格，或是以企業身份存在。”[2]還有的學者認為，雙重管理模式“不僅在程序上增加了審查的重復性，而且拖延了審查時間，影響了政府辦事效率，更重要的是容易使人誤解國家對社會團體的價值取向，似乎對社團的登記管理，目的就是加強控制和防范。”[3]總的來看，雙重管理制度設定的登記門檻太高，阻礙了社會組織獲取合法身份，造成大量社會組織以非法形態存在，如此巨大的管理空白地帶對社會穩定是一種隱患；業務主管單位在日常事務管理中管得太寬，權力太大，也限制了社會組織的自主發展。

（二）

考察我國社會組織的發展歷程就會發現，雙重管理制度的出臺有著深厚的歷史背景。從1979年開始，因“文化大革命”而陷入癱瘓的社會團體恢復重建，隨著1981年中國少年兒童基金會以及1984年中加貿易理事會北京代表處等外國商會機構的設立，國務院先后發布了《基金會管理辦法》和《外國商會管理暫行規定》；1989年10月，國務院發布了新的《社會團體登記管理條例》。這三個法規的頒布代表了我國社會組織發展的全面恢復。[4]1992年鄧小平南巡談話后，以社會主義市場經濟體系初步建立為基礎，各類行業協會、商會迅速發展，同時出現了大量的民辦非企業單位，社會組織隊伍不斷發展壯大。然而，因為緣起于計劃經濟體制締造的“總體性社會”，改革開放初期的最大特點就是在政府主導下，市場和社會逐步從全能型政府中分化，所以相對于政府，市場和社會的力量比較薄弱。這就導致我國的社會組織在發展初期更多的不是來源于市場和社會需要，而是來自政府在某些領域的退出和放權。特別是在社會福利領域里，以國家為單一主體提供福利的舊有模式向多元主體提供福利模式轉化，政府在某種程度上期待甚至依賴著社會組織能夠提供更多的社會公共服務，參與社會管理，彌補政府不足。

有的研究者提出，政府的資源需求和社會控制需求之間存在著持久的張力。政府對于慈善組織的控制強度總是在這兩種相互矛盾的需求之間動態擺動。[5]除非情況特殊，政府對社會組織的社會控制需求高于其通過社會組織獲取資源的需求。面對社會組織，政府不可避免的產生擔憂，懼怕社會組織的壯大會削弱政府權力甚至失去控制與政府權力分庭抗禮。因此，政府更愿意以加大對慈善組織的控制為前提，讓慈善組織獲取少量社會資源。另外，非營利組織的出現意味著在政府的控制領域之外出現了一個新的體制外力量。盡管這類組織是以公益的形式出現的，但如果沒有足夠的信息披露和監督機制，政府可能很難準確判斷非營利組織的生存和發展對于中國社會的影響。[6]所以對于政府來說，信任社會組織是存在風險的，而為了使風險最小化，政府必然要強化對社會組織的控制，給予社會組織盡可能小的自由存在空間。按照上述邏輯，雙重管理制度首先表達了政府對社會組織發展的支持，嚴厲具體的管理措施又體現了政府對社會組織發展失控的顧慮。在擔憂和控制心態指導下，雙重管理制度首先將社會組織的登記準入轉化成對社會組織進行兩層過濾、雙重篩選的過程。制度要求社會組織必須擁有一個政府行政機關或事業單位作為業務主管單位，而行政機關和事業單位有既定的行政管理和公共管理目標，因此它們只接受與其已有管理方向一致、服務內容相近的社會組織掛靠，從而排除了與既定目標相沖突或活動內容相偏離的社會組織；即使找到了業務主管單位，社會組織還要面臨第二道門檻——嚴苛的登記條件：50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員、固定的住所、3萬元活動資金（全國性的要10萬元），等等。這一系列條件限定了社會組織的最小規模，實際上也就排除了小規模組織的存在。其次，在日常事務管理方面，制度賦予業務主管單位較大的權力，全面指導社會組織各項事務；登記機關有權定期檢查，謹防社會組織發展失控。通過登記階段的雙重遴選和日常事務管理的嚴格控制，政府對偏離或違背國家意志的社會組織予以打壓、排擠，對符合國家意志的社會組織的自由發展空間也限制在一個盡可能小的范圍內，實現了社會組織意志與政府意志的協調統一；而這種做法的最終結果是，不論政府是否真正追求這種協調統一，也實現了國家與社會的同構。

從上述分析中不難發現，雙重管理制度對社會組織獨立主體地位的忽視或許并非制度設計者們的疏忽，反而更像是積極追求的結果。在實施初期，制度也確實如設計者們期待的那樣，以嚴密掌控的方式促進了社會組織的快速發展。然而，隨著市場經濟的發展、開放程度的加深和公民意識的覺醒，社會組織的發展道路逐漸偏離了制度預設的軌道。這是因為，在國家意志之外，社會發展自有一套規則，社會組織的出現和發展，更多的是源自公民結交友人、扶貧濟弱、互幫互助的渴求，源自高質量公共服務提供、貧富差距縮小、弱勢群體幫助的需要，從根本上說，社會組織的需求源自社會中每個個體內心的需求，絕不是國家意志能夠扭轉和改變的；社會意志在一定程度上與國家意志重合是必然的，但不能因為這種重合就否認社會意志的獨立性。正如托克維爾所說，“在一個大國，政府之不能只靠自己的力量去維持和改進人們的思想和感情的交流，正如它不能只靠自己的力量去管理一切實業部門一樣。一個政府，只要它試圖走出政治活動的范疇而步入這條新道路，它會不知不覺地要實行一種令人難以容忍的暴政，因為政府只會頒布嚴格的規章制度，只支持它所同意的感情和思想，而且人們總是很難辨別它的這種表示是忠告還是命令。”[7]社會組織和代表國家的政府是社會并列平行的組成部分，它們都是個人為了保護自己的利益建立的。國家通過壟斷暴力，提供公共服務和公共裁判來維持社會的存在和個人的自由。社團則通過提供國家職能以外的公共或私人服務，組合社會成員，在國家和個人之間建立聯系來表明自己的存在意義。因而對于一個健全的社會而言，社團和國家都是維護穩定和發展不可缺少的要素，國家并不存在優先性。[8]國家應當尊重社會組織，即使不能將其置于平等的地位，也該給予其足夠的生存發展空間，按照固有規律不過度干預社會組織發展，而非取消和打壓社會組織。

（三）

從內部設計邏輯和實施現狀綜合分析，雙重管理制度在以下三方面存在不足：

第一，與社會組織多樣、靈活的發展狀態相比，雙重管理模式顯得單一而僵硬。《中國非政府組織發展的制度分析》一文將非政府組織從“社會影響”或“外部性”視角劃分為五個大類別：公益服務類、政策倡導類、工商經濟類、政治參與類和一般社會類。[9]《關于中國NGO法律政策的若干問題》一文將我國非政府組織做了如下分類（見圖1）：

從上述分類中可以發現，盡管沒有一個統一而占主導地位的分類標準，但是社會組織顯然是一個內涵豐富、種類繁多的組織群體。除了類型的多樣化，不同社會組織在規模、成員數量和服務范圍上也有很多差別：既有成員少、輻射小的只在特定社區內活動的社區組織，也有成員眾多、具有廣泛影響力的大型社會組織。如此多樣化的社會組織其登記和日常事務管理的標準卻是唯一的，這在實際操作中會產生很多問題：對一個全國性乃至在境外都有影響的社會組織來說，10萬元活動資金的條件非常低；而對一個“徒步走協會”來說，要求固定住所和3萬元活動資金則顯得有些可笑。此外，與傳統社會組織相比，主要以網絡為媒介開展活動、吸收會員的新型社會組織產生并且不斷壯大，這類組織更加松散，成員流動性也更強。雙重管理制度由于開始實施時間較早，對這類新興的網絡社會組織的監管還處于空白階段。

第二，雙重管理制度的主體監管能力不足，管理依據的法律規范位階較低，造成管理缺失。盡管雙重管理制度賦予兩個主管單位很大的監管權，但這兩個權力主體的執行力卻讓人失望。一方面，雙重管理制度給予業務主管單位的指導權和管理權對充當主管單位的行政機關和事業單位來說，既不能算業績，也與完成固有行政和公共事務管理目標無關，權力的運用更像是義務勞動，沒有對等的價值評價。另一方面，按照民政部2000年頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》，未經批準開展社會團體籌備活動，或未經登記以社團或民辦非企業單位名義活動，以及被撤銷登記后繼續以社團或民辦非企業單位名義活動的，均被視為非法組織，由各級登記管理機關依法懲處。這意味著民政部門要在全國范圍內將至少上百萬個社會組織找出來并予以處罰，對于政府體系中的“冷衙門”——各級民政部門來說，幾乎是不可能完成的。無力取締卻又礙于過高的登記門檻而無法將這些組織納入登記監管范圍，這種尷尬情形造成的管理真空給社會穩定帶來了很大隱患。在法律位階上，盡管憲法已經賦予了公民結社權，但在現實中還沒有可操作性；目前社會組織管理主要依據的行政法規有《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等，以及《社會團體分支機構、代表機構登記辦法》、《基金會信息公布辦法》等由民政部或其他部級主管機關頒布的部門規章，還有數量繁多的主要由民政部單獨或會同其他部門下發的通知、指導等規范性文件[11]，尚無一部法律對社會組織的發展予以全面規范。這些規范法律層級較低，在規范性語言使用與邏輯結構編排上同法律相比還有一定差距。更重要的是，由于其起草頒布主體大都為行政機關，受主體身份所限，這些法律規范不僅更多體現了政府的意志，在內容上，強硬的行政命令式表述也遠多于授予社會組織主體權利的表述；而對于一部法律而言，授予權利恰恰要比限制權利重要得多，這正是當代法學主流思想——權利本位所倡導的。低位階的法律規范使雙重管理制度的依據表現得更行政化而非法律化，忽視了社會組織主體地位和社會組織權利的保障。

第三，雙重管理制度有悖于結社自由精神。在倡導結社自由的許多國家，非營利組織進行登記和取得法人地位是其獲得稅收等優惠政策的條件，但登記與否并不是組織合法性的前提。[12]在美國，公民的組織或加入社會組織、參與組織活動等結社行為都是無需政府審核、批準的，政府亦不得未經正當法律程序干涉社會組織的自由活動。在德國，公民有權成立或加入任何一個社會組織，即使對國家公務員也沒有特殊限制。此外，德國并未規定所有的社會組織都要進行登記注冊，并且法律同樣保護未登記的社會組織的權益。[13]我國《憲法》早已明確規定了結社權是我國公民的一項基本權利。不僅如此，結社權更是一項自由權，是政治權利、社會權利等其他基本權利的基礎。結社自由是不同個體在意志和行為上的社會性和群體性的結合，一方面作為人之為人、人參與社會生活所應有的基本自由，另一方面具有消極自由——即不受國家和他人強迫與干涉的特征。[14]誠然，即使是自由權也要有所限制，但需要強調的是，對權利的限制要以合法和正當為限度。在雙重管理體制下，《社會團體登記管理條例》等類似的行政法規，從其實質來說是以管理為取向的，對公民結社權利的保障是有局限性的[15]；特別是《取締非法民間組織暫行辦法》的頒布將所有未登記組織都定義為非法組織，甚至連未經批準開展籌備活動也被認定為非法，如此嚴厲苛刻的規范不給未登記的社會組織以絲毫法律上的生存空間，等同于唯有政府認可的公民結社行為才是合法的，是立法上的錯位和認識上的混亂，已經大大超過了對結社限制的正當性，是對結社權內涵的扭曲和結社自由的嚴重侵犯。從憲法高度說，將公民基本權利的自由行使變成政府授權下的有限行使，已經違背了憲法精神，應當予以修正。

（四）

針對前文作出的缺陷分析，本文提出兩點改革建議：

第一，建立多層次的分類管理體系，實行有限式管理制度。以社會組織的性質為標準，將社會組織分為有害性組織與無害性組織，這是第一層次的分類。黑社會組織、恐怖組織、危害國家安全組織以及煽動民族分裂組織這四大類組織是絕對有害的組織，對它們要嚴厲打擊，盡量在創設階段就予以制止，防止危害擴散。除了這四類組織，其他的絕大多數組織都是對社會無害乃至有益的組織，對此政府應采取一種有限式的管理制度。所謂有限式管理，不僅指對社會組織的自由予以限制，更是指政府在管理的過程中以一種克制、審慎的態度，有限制的行使管理職權。在管理過程中，應充分考慮社會組織在種類和規模上的多樣性，進行第二層次的分類管理。首先，對一些小規模體育協會、社區基層組織等可以采取更為寬松的管理措施，以備案或其他方式代替登記，不再以登記為組織合法存在的必要條件。在菲律賓，那些以親族關系、居住地、職業或其他共同點以及相同興趣愛好為基礎而成立的組織，并不認為自己需要到證券交易委員會去登記或被任何政府機關認可，因為他們不需要在非會員中或社區范圍外籌集資金，也不需獲取執照或者是尋求政府保護，[16]也從沒有政府或哪個公共管理機構以官方文件或實際行動宣布它們是非法組織。其次，對慈善類、志愿服務類等公益性組織的監管，要改變內外共同監管現狀，以外部監管為主要手段，保證組織的自主性和獨立性，不干涉組織對服務目標、舉辦活動等事項的規劃開展，給予組織自我約束、自我管理的空間；在組織的財務賬目、資金流動上則予以嚴格把關，防止慈善資金出現不合理使用或濫用的情況。最后，對某些領域的社會組織，如民辦學校、民辦醫院，其監管有必要沿用雙重管理制度。與其他社會組織相比，教育、醫療衛生領域專業性更強、技術要求和從業人員水平要求更高，無法單純依靠登記機關完成對這些專業事項的監督管理，業務主管單位這一監管主體仍有必要參與到這些組織的日常事務管理中。總之，以多層次、分類別、有限制的管理模式取代傳統上單一、僵硬的雙重管理，可以做到合理分配管理資源，抓大放小、寬嚴相濟，從而保障我國社會組織的良性、高速發展。

第二，盡快出臺一部法律以保障社會組織健康有序發展。與行政法規、規章相比，法律使用文字更嚴謹，制定程序更嚴格，邏輯結構更嚴密，穩定性更強，公信力更高。尤其是在轉型期，更為規范的法律特別是其中的原則化條文會起到框架作用，約束并指導制度改革。首先，在立法體例上，我國保障社會組織發展的法律可以借鑒《俄羅斯社會聯合組織法》。該法分為總則，成立、改組和（或）解散，權利和義務，財產和財產管理，違犯各種法律的責任，國際聯系、國際性社會聯合組織，以及最后規定共七章50條[17]，它的優點是比較全面，社會聯合組織的權利義務、財產管理、責任承擔都有獨立章節，重點突出，具體規定偏向原則化、框架化而不細致，給予社會實踐和行政法規等下位階法律規范以探索的空間，與我國所處的轉型時期相適應。其次，在法律監管模式上，我們可以學習美國，其管理社會組織的法律規范在結構、內容和方式上都借鑒和繼承了本國發達的商事法律規范。我們以是否登記為區分標準，對需要登記的法人型社會組織借鑒法律對公司的治理模式，以社會組織作為享有權利的主體，也以社會組織的全部財產履行義務、承擔責任；對無需登記的非法大型社會組織，則參考合伙法，以參與社會組織的成員個體作為享有權利、承擔義務責任的主體，并且區分成員類型，社會組織的主要負責人員和創始人對社會組織承擔無限責任，其他人員承擔有限責任。再次，在責任承擔上，要注意區分民事、行政和刑事責任，防止以行政處罰手段代替民事責任承擔和損失賠償；細化責任類型，詳細規定哪些責任由社會組織整體承擔，哪些責任由組織成員個別承擔；規范社會組織可承擔責任的財產范圍，防止一些社會組織以專項慈善資金承擔民事賠償或行政罰款；等等。最后，在信息完善方面，要加強對社會組織的檔案和報告的規范化管理，領導成員、資金流動、財務賬簿等信息要定期公開；登記機關也要制作科學、規范的登記簿，實現對社會組織的有序化監管。概言之，用法律給社會組織以保障，可以將更多的社會組織納入法律監管層面，為社會組織的健康發展提供更高的效力保障，也為公民結社權的實現和保護提供了有力的法律依據。

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責任編輯 侯 琦