政黨“寡頭統治鐵律”及其超越

[摘 要]寡頭統治鐵律是政黨的內生傾向。打破的根本途徑在于制度化，以制度化保證競爭。新加坡人民行動黨以制度保證開放性，抵消封閉性；打破更新下降鐵律，建立自我更新機制；用政治征募的橫向模式，打破縱向的升遷壟斷；以傘狀結構和自主自治，代替等級制和行政命令；黨權移轉到政府手中，黨政關系趨于無形；用法治攻官僚“患失”軟肋。人民行動黨之所以能制度化，與國家系統的脆弱性、自由市場經濟和制度性遺產、外部競爭有關。

[關鍵詞]寡頭；人民行動黨；政黨；制度

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2013）01-0034-05

在發展中國家，政黨的作用極其重要。美國政治學者亨廷頓已做了充分論述：組織是通往政治權力之路，在那么多處于現代化之中的國家里存在著的權力和權威的真空，只有政治組織才足以永久地填補這一真空。……而在一個處于現代化的國家中，政治組織即意味著政黨組織。……一個現代化中政治體系的安定，取決其政黨的力量。[1]

20世紀末期，一黨主導制漸現盛極而衰之勢，不少最終相繼丟失執政權，淪為在野黨。世界上的一些大黨如墨西哥革命制度黨、日本自民黨、中國臺灣地區的國民黨等大黨相繼喪失執政地位。同時，新加坡人民行動黨長期執政，創造了所謂新加坡奇跡，也被稱為“新加坡之謎”。自20世紀60年代中期，人民行動黨一黨長期執政的格局定型。當“第三波”民主浪潮席卷東亞及全球時，它并未按民主化理論進行轉型，至今人民行動黨依舊得以維持其一黨獨大的地位。

本文以新加坡人民行動黨為案例，從新加坡經驗看一黨主導下的政黨寡頭化與破解之道，說明可以以制度創新與政黨制度化來破解政黨“寡頭統治鐵律”。

一、“寡頭統治鐵律”及其超越

（一）寡頭統治鐵律

寡頭化是政黨的內生傾向。政黨為了壯大自己，有一種內在的擴張沖動，由此帶來數量上的膨脹。黨組織規模不斷擴大是其內生趨勢。同時，隨著政黨的發展壯大，政黨復雜化增加，其內部必然會出現分工而趨于專門化、職業化，導致組織內部利益、結構和技能的分化。等級體系的由此產生，這是政黨機器能夠順利運行的必備條件。但是，政黨的層級組織結構和權力結構具有內生的官僚化、程式化傾向，使政黨民主不斷被壓制，政黨日益僵化，容易形成封閉的、保守的權力集團，墨守成規、阻礙創新，這必然推動政黨組織向寡頭化發展。

組織處處意味著寡頭統治。……任何政黨組織都代表了一種建立在民主基礎上的寡頭化權力。[2]伴隨著政黨的官僚化出現了所謂“寡頭統治鐵律”的爭論。“寡頭統治鐵律”的命題是由著名政治學者米歇爾斯提出的，其論點如下：

首先，組織本身會出現異化，即從當初的手段變成了目的。政治組織產生了權力，而權力無一例外都具有保守性。組織本身的發展規律總是必然趨向保守。[3]一旦政黨本身變成了目的，它將脫離自己所代表的階級。一種普世的社會規律告訴我們，任何集體性組織機構的形成都是出于勞動分工的需要，而一旦這一機構穩固起來，它便會形成屬于自身的特殊利益。這種特殊利益必然與集體利益相沖突。最終，它們逐步轉化為一個獨立的階級。[4]

其次，從人才選拔上，這種寡頭體制擁有一套嚴密的人才選拔機制，該機制對官僚主義者或偽善者總是情有獨鐘。[5]并且，對于新生代來說，通往權力的道路總是困難重重。……新老兩代領袖之間的斗爭極少以后者的徹底失敗而告終。為了不失時機地增強自己的影響力，他們往往根據自己的意愿濫設職位。這樣，領袖們便日益形成一個封閉的小圈子，在政治上相互結盟，畫地為牢，黨同伐異。

再次，習慣和人的本性的原因。對習慣的依戀，以及對穩定的本能青睞，經常使人們將目光放在過去而非現在。……正是由于這種群體性的惰性，或者委婉一點說就是惰性規律，使得領袖們只要愿意便可長期身居其位。[6]

最后，政黨組織化程度越高，其代表凌駕于黨組織之上的可能性就越高。[7]

（二）制度化超越

寡頭化的本質是個人意志，而個人意志的克服必須靠政黨的制度化才能解決。

米歇爾斯從政黨的內部視角得出了這一鐵律，他把政黨組織看作是一個封閉的系統，來闡述寡頭統治鐵律。若從外部看政黨的話，就可以找到克服這一“鐵律”之道。一是外部競爭，即選舉，主導政黨總會面臨和其他政黨的競爭關系，這會對“鐵律”帶來影響；二是從政黨和議會角度看，政黨一旦進入議會，議員就代表了全國人民或某個選區人民，而不單純是政黨的利益了。這個時候是國家制度在起作用，而不是政黨的制度。即使從內部看，若是內部各個權力之間有契約，有法治的話，在大規模組織的政黨中，精英很難擺脫大眾的控制而獨立進而形成封閉的寡頭集團。

米歇爾斯的這一理論遭到了西方政治學者的詬病。但其提出的命題引人深思。若是要打破寡頭統治鐵律，必然要破解其提出的這些論點，其根本在于制度化，以制度化保證競爭：主流和邊緣的競爭，老人和新人的競爭，縱向和橫向招募的競爭。具體來說即：以制度保證開放性，打破封閉結構，保證黨內人才的流動，從社會中吸納賢才。以制度化的方式不斷與人性中的惰性斗爭，不斷打破權力的保守傾向，使權力流動。組織的精英人才代謝制度化，防止形成固化的利益集團，用法治來規范全體黨員行為。這些制度若能完整涵容于若干國家制度運作中，就能去除政黨寡頭化之弊。

二、以制度創新打破與超越寡頭統治鐵律

新加坡人民行動黨自執政以來，其執政經驗已引起中外學者的關注。國內對其成功執政的原因的認識，主要有社會控制、黨政合一、指導性民主、為人民服務等方面。[8]本文認為，人民行動黨能保持長期執政的原因，是用制度創新打破、擺脫與超越了政黨的寡頭統治鐵律。具體如下。

（一）以制度保證政黨開放性，抵消封閉性

隨著領導體制的建立和領導者任職時間的延長，領袖群體會蛻變為一個封閉的特權階級。封閉不動的話，就容易使其產生自己的利益，獨立于整個組織之外的自身利益。要打破這一點，就需要保持政黨結構的開放性，使領導者無法封閉而形成固化的利益集團。主導政黨要避免結構組織的寡頭化，必須于各專業領域中延攬精英，形成社會結構的良性循環重組。

據估計，人民行動黨的干部黨員約有1000人，但不是封閉的，每年約有100位候選人被提名，這些候選人來自政黨的活躍分子。[9]這一秘密和排他性的征募程序一方面促進了政黨團結以及凝聚力，另一方面，干部黨員資格向全黨開放，保證了黨內渠道暢通。每次大選后，該黨都通過種種渠道，從全國各行業中挑選出200-300名具有潛能的候選人，然后通過筆試、一般性考察、面試、中執委考察、心理測試、中執委裁決等程序，遴選出合格的候選人。[10]

重要的是，它以獎學金制度保證“人才識別”的精準有效。人民行動黨注重人才的學術成就和專業技能，要保證他們能為黨所“識別”和“獵取”，則需要一套制度作保證。20世紀70年代的獎學金制度，成了主要的人才識別機制。如公共服務委員會主管了13個重要的政府和軍隊獎學金，建立渠道吸收學者。在軍隊內部，1974年新加坡武裝力量部隊也建立了有關項目吸收年輕軍官。“一旦流動緩慢，就會造成掌權階級中大量增加蛻化分子，同時也使下層中的優秀分子與日俱增。在這種情況下，社會平衡就變得不穩定了；稍有沖擊……就會摧毀這種平衡。”[11]獎學金制度保證了精英的知識化和職業化，也使社會向上流動性強。大量多樣獎學金幫助窮人的孩子進入大學，[12]這使得中下層能憑借著成績上位。

（二）打破更新下降鐵律，建立自我更新機制

隨著政黨管理核心的建立，領導群體會隨之出現，管理的精細化上升，領導權革新率下降。組織制度化水平越高，機會減少。即隨著組織變得更加制度化，領導更新率將會下降，領導的專一性將上升，這就會導致機會結構減少。[13]

任何政黨經過一段時間的發展，都容易產生政黨寡頭和利益集團。如果不打破的話，政黨就不再保持開放的性質。而自我更新需要常規的、制度化的保證，這就需要有一個政黨自我更新制度。任何政黨的壽命都取決于它的自我更新能力。[14]以自我革新機制保證黨內開放暢通持續。與幾乎所有其他政黨不同的是，人民行動黨有一套非常透徹的自我更新程序，其中不帶有絲毫情感，因此國會議員及部長人選每過一段時間就會替換。[15]其精英人才代謝制度化，是政黨延續發展的堅強基礎和有力保證。在每一次大選中，執政黨都常規地使三分之一的議會議員退休，以為新鮮血液讓路，這些新手有的甚至還不是人民行動黨的黨員，這成為黨的自我更新機制。[16]尤其是進入20世紀80年代后，自我更新步伐加快，中期開始，除個別元老留任外，黨和政府的重要職務均由40歲左右的領導人擔任。[17]這已成為了常規的方式，成為政黨革新機制的一部分。

（三）用政治征募的橫向機制，打破縱向的升遷壟斷

橫向和縱向的精英征募模式并用可以產生競爭關系，使得干部系統分權化。人民行動黨反對精英的垂直融合，認為這樣會產生派系。黨傾向于采用精英的水平融合，向社會取材，招那些有專業技能的人才。政治體系向全社會開放，吸納人才主要基于學術成就和突出的職業成就。不像大部分政黨——重視政黨忠誠和基層經驗，人民行動黨廣泛地從不同的社會部門，從沒有較強的政黨聯系紐帶的社會精英中找尋人才。

很多政治領袖都不是執政黨自身培養的，而是從社會吸收進執政黨的。在20世紀70年代，人民行動黨吸收了后來成為總理的吳作棟和副總理的陳慶炎。80年代后，又吸收了現在的總理李顯龍和副總理黃根成等精英。他們在哪個領域成功了，執政黨才邀請他們入黨，為國民服務。因此，這種橫向機制打破了縱向的升遷壟斷，使得競爭機制由此建立。

（四）以傘狀結構和自主自治機制，代替等級制和行政命令

人類文明持久的創造潛力與自組織和自治關系模式有關，而非強制和命令的模式。等級制是任何有效率的組織所不可避免的結構安排，但這容易導致信息不對稱、個體主動性不足和監督乏力等問題，這些是產生政黨寡頭化的重要原因。因此，要消除寡頭化，必須建立自主自治機制來保證社會自主活動的空間。

人民行動黨在發展過程中，逐步建立了傘狀的外圍組織，探索出了一套常規化地處理社會問題的機制。外圍組織人民協會有28個社會中心，超過1800個基層組織，25000個志愿者基層領袖。在政府指導下自主活動，人民協會的領導們不干涉人民協會的日常工作。基層志愿者拜訪居民以鼓勵社區參與，解釋政府政策，收集反饋信息。人民協會的全職工作者靠的是撥款，不參與任何決定制定，他們僅僅是對基層組織提供支持。如社區俱樂部管理委員會由全職志愿者組成，他們管理著社區中心。志愿者進行常規的會面，以計劃和組織如何滿足居民需要。這樣，通過幫助居民在社區中心見面、互動、分享共同利益以及交友等等，把居民聚到了一起。

人民行動黨雖然組織領導，但并非靠行政命令。基層領袖為骨干、義工為基礎。義工來源于群眾和基層，而非上級委派。因此，他們不是行政命令的貫徹者，即非理性機器的一部分，而是民眾的一分子。新加坡社會注重培養為社會自愿貢獻的“義工”精神，培育了一大批基層領袖，不計報酬從事居委會工作。

（五）黨權移轉到政府手中，黨政關系趨于無形

自從1961年人民行動黨分裂后，權力就從政黨轉移到了政府手中，黨的領導通過國家機關落實行動黨的路線及意志，“黨”定位成“國家機關”的一環，以至于新加坡被稱為“行政國家”。而國家則靠法治制約、靠民主框架跟選民互動。二者融合是靠中執委成員與內閣部分重疊來實現的。行動黨并沒有大規模的黨組織，行動黨黨中央組織并未扮演政策決定的角色。人民行動黨組織只有少于9個帶薪的行政人員，在一個簡陋的遠離市中心的總部。黨依靠國家資源發展了一個服務于選區的、蔓生的傘狀的組織網絡。

事實上，不論是基層的政治任務或是黨中央的政治決策，都已經在行動黨領導人刻意的操縱下移轉到政府的手中，基層政治任務由基層組織來負責，政治決策則由政府內閣及國會來下達。但行動黨黨組織并非完全靜止，至少必須在大選時動員起來以爭取選舉的勝利，以維系并提供政權的持續及合法性。[18]

（六）用法治攻官僚“患失”軟肋

寡頭化即權力不合法地牢固掌握在一小撮人手中。[19]隨著時間的推移，政黨官僚享有固定的薪水，逐步走向獨立，并為自己建立維護這種特殊利益的機構，其特點是“患失不患得”。而新加坡的法治懲罰機制嚴厲，使得黨內官僚，一旦出錯，全盤皆失，

新加坡上世紀五六十年代不少政府官員趁機利用手中特權貪污受賄、中飽私囊，腐敗行為泛濫成災，人民行動黨對此進行了殖民改造。[20]人民行動黨沿用并改造了英國1952在新加坡年設立的貪污調查局，授予其莫大權力；1960年，李光耀親自推動《反貪污法》出臺。該法共35條，規定了極為嚴厲和詳細的懲罰措施。以法治手段，有效地解決腐敗問題。政府也十分重視公務員的道德自律，認為這是保證公務員廉潔的重要措施。政府頒發了《公務員守則和紀律條例》共209款，每款之下還有若干細則。以此防止政黨官僚形成自身的特殊利益而寡頭化。

三、制度創新的深層原因

世界眾多政黨中，能成功地實現政黨制度化，并成功地遏制寡頭化的傾向，防止變成了一股反民主的力量的政黨十分罕見。新加坡人民行動黨能做到，與政治精英的遠見、魄力、能力、品格等固然密不可分，但很難說失去政權的政黨的精英沒有類似的遠見和魄力。因此，探索人民行動黨成功的深層原因，尤為重要。

（一）國家系統的脆弱性賦予制度創新以巨大動力

二戰后，民族要解放、國家要獨立成為世界歷史潮流，亞非拉廣大殖民地半殖民地國家的民族民主革命如火如荼，并紛紛走向獨立。這一時期的新加坡，面臨著較大的生存壓力。國際競爭的殘酷成為后發國家的壓力源，使其發展具有鮮明的緊迫性。新加坡被稱作“發展型國家”，其制度發展是由政府在資源匱乏、外部不安全的情況下，促進生產力發展、提高工資的政治需要帶來的。這由系統性的脆弱而不是選舉脆弱導致。[21]其結果，執政黨精英有巨大動力來改善包括政黨制度在內的制度表現。若是無法突破寡頭統治鐵律的魔咒，那么，政黨的僵化勢必給國家的經濟發展甚至生存帶來威脅。因此，改善政黨的執政表現，就是保證生存。經過發展，人民行動黨使國家各方面都制度化，即常規化和非人格化了。它形成了一個高質量的教育體制、國家服務體系、完善的公共制度、一個易于取勝的政黨、族群和諧、精英領導和嚴格的反貪政策。[22]

（二）依托于自由市場經濟而非租金是制度創新的保證

新加坡政府與菲律賓、印尼政府不同，他的政府收入來自稅收而非租金。

新加坡的成功是實行自由市場經濟的結果。新加坡經濟自由水平是很高的，它是建立在國際貿易和國際金融基礎之上的完全市場經濟國家。新加坡在歷史上就是一個最徹底的貫徹了自由貿易政策的自由港。獨立之初，與進口替代發展戰略相適應，實施高額關稅，貿易保護主義，從1967年起，又恢復了自由港政策。即使是國營企業，政府也非直接進入市場進行干預，國營企業也必須參與市場競爭。[23]

建立在自由市場經濟之上的人民行動黨，無黨產，財政的一個重要特點是費用少，開支小，即使在選舉年，花費也不大。人民行動黨的經費沒有國家財政撥款，也不靠黨費收入。主要來源，一是該黨當選的國會議員或總理、部長等高級官員，每月津貼或工資的10%須上交黨中央；二是“人民行動黨社區基金”進行的募捐；三是由該基金開辦的幼稚園的收入。[24]自由市場經濟和較少的政黨花費導致它和社會利益團體的結合程度較小，能杜絕受利益集團的俘獲，以及寡頭化傾向，從而保持了內部的自主性以及持續進行制度變革的可能。

（三）與制度性遺產和政黨競爭密不可分

人民行動黨能做到制度化，不能忽略前期政治遺產的影響。新加坡因襲并改造了原有的憲政框架。新加坡體制是建基于英國西敏寺議會民主體系之上的，保留了現代政治制度的三大基礎：議會制度、選舉制度和政黨制度。在此基礎上進行制度創造，使其適合國情。保留了反對黨的合法地位，而反殖民運動時期，左翼勢力強大，因此人民行動黨初期面臨著強大的選舉壓力和挑戰。直到1963年大選它才勉強獲勝。[25]它曾經經歷了三個危難年頭。在不斷克服這些危難過程中，人民行動黨的議員們決定用許多方法使政黨壯大起來，保持自主革新能力和強大的制度創新能力，以不斷適應環境變化，保證在競爭中取得勝利。

四、結 論

世界是復雜的，不斷發展的，充滿著分歧。因為可能成為主導的方面不只一個，任何事物的發展前途都不會只有一個。“新加坡之謎”的原因，關鍵在于人民行動黨的制度化。幾十年來，經過了數次挑戰，人民行動黨依然執政至今，因為其已經靠制度化打破了寡頭化而釋放了創新活力，增強了執政能力。其創造的制度體系保證了新加坡不會在李光耀之后“人亡政息”，即使未來有一天人民行動黨不再執政，但人民行動黨探索出的一整套包括政黨制度在內的系統的制度體系將長存。

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責任編輯 宋桂祝