創新農村社區社會管理的幾點思考

中圖分類號：D 422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2013）04—102—05

[內容提要]針對現階段農村社區管理工作呈現的新情況新問題，應采取有效措施加強和創新農村社區社會管理，確保農村社區發展農村沿著科學軌道前行。一要建立健全法律法規，為加強和創新農村社區管理工作提供法制依據；二要在城鄉經濟社會發展一體化框架內，搞好農村社區管理總體規劃；三要創新領導體制機制，保證農村社區管理工作的政治導向；四要創新農村社區管理工作模式，提高農村社區管理科學化水平。

[關鍵詞]農村社區；社會管理；思考

適應農村改革及城鄉一體化發展的新形勢，黨中央審時度勢，從發展中國特色社會主義事業的戰略高度，提出加強農村社區建設，完善農村社會管理和社會服務的戰略構想。站在新的歷史起點上，推進農村社區管理體制改革和制度機制創新，加快農村社區化發展，業已成為農村發展方式的重大轉變與創新，有助于建設具有中國特色的新型農村社區。

一、農村社區管理工作現狀及亟待解決的問題

隨著農村改革發展的深入，我國農村社區管理工作正處在以點帶面、逐步推廣的階段。全國農村社區建設總的發展勢頭是由點到面，基本覆蓋了三分之二的省、區、市，取得了較為顯著的成效。至2011年9月，全國已有7個省份的27個縣（市、區）被命名為“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位?！盵1]為進一步推進社區建設積累了經驗。同時也存在著一些亟需解決和改進的問題。

一是沒有剛性的、內涵多層面的法律法規約束和強制各地區加強農村社區管理工作，致使一些地方黨委和政府在農村社區建設上不重視、不作為，也使農村社區管理工作無法可依。二是多數地區農村社區管理工作沒有完全適應農村社會轉型發展的新形勢，以及農民生產和生活方式以及思想觀念發生深刻轉變、渴望與城市居民擁有同等國民待遇的新要求，缺少在城鄉一體化架構下的總體規劃，缺乏長效機制，帶有隨意性。三是目前農村基層管理體制，不能適應農村居民各類發展需求。改革開放以來，農村基層管理體制革新了“政社合一”體制，形成了“鄉政村治”體制，進而向“鄉村共治”轉變。[2] “鄉村共治”要求農村基層群眾自治制度由村民自治向居民自治轉變，實現政府行政管理和社區自我管理有效銜接，政府依法行政和社區自治良性互動。目前許多農村社區缺少專業的管理機構，往往由村委會統而管之，造成社區管理與村務管理職責不分，多數社區管理還是沿用村務管理的老辦法，導致管理不到位。四是相當數量的農村社區總體服務規模小且分散單一，服務質量水平低，缺少面向整個社區居民的物質生活和精神生活需求的多元化服務。據統計，全國每年約有1.52億農民工在城鄉社區間雙向流動，農村居民中8 000多萬老年人（包括2 000多萬留守老人）、2 000多萬留守婦女、5 800多萬留守兒童、3 600萬貧困人口等特殊群體的生活照料、精神撫慰、權益保護責任需要農村社區承擔。[3]而農村社區公共服務等資源先天不足。五是社區隊伍建設嚴重滯后，社區工作人員普遍缺乏必要的培訓，思想觀念落后，創新工作思路欠缺，待遇、社會地位低，難以形成用事業和待遇吸納優秀人才到社區工作的機制。六是缺少創新的社區管理運行制度機制，建章立制工作不能適應社區管理工作的要求。特別是隨著農村組織和居民構成日益復雜，新社會組織和非公有制經濟組織不斷涌現，駐村企業和外來務工人員呈增多趨勢，農村居民收入差距逐步拉大，農村社會矛盾沖突加劇，而農村矛盾調處、群眾訴求表達、利益保障等有效管理機制尚未建立健全，嚴重影響了農村社區組織和居民的歸屬感和認同感。七是農村社區建設嚴重缺乏財政資金投入和保障機制。由于長期受到城鄉二元結構影響，我國農村基礎設施建設長期滯后于城市。目前仍有10.6%的村沒有衛生室，83.8%沒有文化室，83.4%沒有公共體育場地設施，綜合性社區服務設施建設剛剛起步。[4]由此可見，農村公共服務設施奇缺、服務資源稀少、服務項目匱乏、服務手段滯后，不能保障農村困難群體的基本生活權益，更談不上滿足農村居民多層次、多樣化的物質文化生活需求。

二、創新農村社區管理的對策建議

（一）建立健全法律法規，為加強和創新農村社區管理工作提供法制依據。根據《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》關于加強社會管理法律、體制、能力建設，完善法律法規和政策，健全基層管理和服務體系，形成社會管理和服務合力的精神，特別是要按照十八大精神，在總結我國社會管理成功經驗、借鑒國外社會管理有益成果的基礎上，應制定《城鄉社區管理法》或《城鄉社區管理工作條例》，以立法的形式對社區管理工作作出規范要求。社區管理立法工作要充分體現農村社區建設和管理是擴大基層民主的有效載體、完善村民自治的有效途徑、鞏固黨在農村的執政基礎、加快推進城鄉經濟社會一體化發展的一項事關農村經濟社會協調發展的基礎工程和系統工程的戰略思想，按照黨中央確定“把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”的目標任務，遵循“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”的構想，堅持以人為本、服務為先，多方參與、共同治理，關口前移、源頭治理，統籌兼顧、協商協調，依法管理、綜合施策，科學管理、提高效能的原則。[5]包括農村社區在內的基層社區管理的立法工作，要圍繞加快推進保障和改善民生的重點，對領導機構、各類社會組織建設、服務要求、工作程序、維穩工作、社會保障、文化教育、衛生保健、公共安全等基層社區的各個環節和方面，對“協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定”[6]等社會管理的基本任務，作出具有約束性、強制性的規定，確保農村社區等基層社會管理工作有法可依。

（二）在城鄉經濟社會發展一體化框架內，搞好農村社區管理總體規劃?？傮w規劃是對農村社區管理的總體考量，是規范農村社區管理的有效依據。各級黨委、政府應認真履行職責，因地制宜，循序漸進，明確地區發展定位，突出地區特色，切實做好總體規劃。規劃要突出以下重點：城鄉全域謀劃土地利用、農民集中居住和管理服務城鎮化、合理安排市縣區域及小城鎮建設、綠色農業保護、產業聚集、社區分布、生態環境修復等空間布局，推動城市各類市場向鄉村延伸，促進城鄉物流、信息流集聚，為農村社區社會管理提供有力的經濟基礎；全域規劃城鄉公共文化設施、公共活動場所、交通、綠化等基礎設施建設以及公共服務設施、旅游設施、文物古跡保護和修復等建設工作，為農村社區社會管理提供“硬件”；全面提高財政保障農村公共事業水平，形成城鄉協調統一的公共服務財力保障機制；全域規劃城鄉勞動就業，推動流動人口服務和管理體制創新，加快建立城鄉統一的人力資源市場，著力抓好就業這個民生之本；大力推進政府公共服務向農村社區延伸，開展農村社區志愿服務，積極扶持和發展農村社區商業服務，統籌構筑政府基本公共服務、農民志愿服務和互助性服務、市場商業性服務相銜接的新型農村社區服務體系；統籌城鄉機關及企事業單位、城市社區與農村社區之間開展結對幫扶活動，鼓勵社會各類組織和個人以資金、技術、信息、智力、技能等方式參與農村社區建設，努力形成全社會關心、支持、參與農村社區建設的良好氛圍；統籌城鄉社區干部培訓，引導城市人才向農村流動，交流、共享城鄉社區管理創新思路、工作模式和基本經驗。

（三）創新領導體制機制，保證農村社區管理工作的政治導向。一方面，要進一步健全黨委領導、政府負責、民政牽頭、有關部門配合、社會協同、居民參與的社區管理領導體制和工作機制。涉農的市縣（區）鄉鎮（街道）黨委、政府，要站在建設中國特色社會主義大局的高度，堅持把包括社區在內的黨組織建設放在首位，以黨的政治優勢和組織優勢整合區域內的各種力量和資源，帶動各種力量和資源共同參與農村社區建設，自覺把加強農村社區管理工作納入各級黨組織和政府的重要議事日程和重點議題，納入政府履行社會管理和公共服務職能的重要內容，納入當地經濟社會發展規劃，建立健全黨委、政府目標考核、群眾評價和社會評議相結合的農村社區建設績效評估機制，積極引導農村社區管理工作，建立社區管理領導協調機構，進一步加大政策支持和財政投入力度，確保有人做事、有錢辦事、有地方辦事。

另一方面，構建起以社區黨組織為核心、自治組織為主體、群團及經濟社會服務組織協同、居民廣泛參與的農村社區管理新格局，有效提高農村社會管理和服務水平。胡錦濤在慶祝中國共產黨成立90周年大會上講話中指出：各級黨政機關和干部要把服務群眾、做群眾工作作為基層黨組織的核心任務和基層干部的基本職責。[7]社區黨員干部植根于群眾之中，了解群眾所需所愿。通過創建農村社區，走出一條以社區黨組織為核心的多元主體組織化、制度化參與農村社區管理的道路，形成新型農村社區管理機制，有助于切實做好服務群眾工作，從而激發群眾主體意識，提高群眾自我管理、自我教育、自我服務的能力。為此，加強社區管理，應將涉農的市縣（區），特別是鄉鎮（街道）黨委、政府有助于社區社會管理的權力下放到社區，并賦權于社區；鄉鎮（街道）設立社會事務辦公室，村級“兩委”組織緊密配合，統一協調各方面的社區管理服務工作；合并鄉鎮（街道）、社區，整合人財物，充實社區力量；建立社區服務中心黨總支，村黨組織書記兼任社區服務中心書記，村主任兼任社區服務中心主任，“三塊牌子，一套班子”。要廣泛組建種養業、農民專業合作組織、個體工商業、老黨員及社區服務中心等服務型黨支部，發揮政治和組織優勢，強化基層黨組織服務功能，充分調動農村居民的積極性和創造性，凝聚社會管理工作力量，提升社區發展能力。

（四）創新農村社區管理工作模式，提高農村社區管理科學化水平。從創新農村社區管理具體工作來看，要突出服務群眾的重點：一是合理布局社區。堅持地域相近、規模適度、服務便捷，推行“一村一社區”、“多村一社區”和“農民新村社區”等模式，基本實現農村社區的全覆蓋；二是加強社區隊伍建設。社區工作人員實行聘任合同制，有計劃開展業務培訓和崗位輪訓，實行優勝劣汰，用事業和待遇吸納熱心于社區工作的優秀人才。大力發展農村社區志愿者、慈善義工隊伍，重點發展志愿類民間組織和社會性群眾組織；三是創新社區運行制度機制。建立健全聯席議事制、決策聽證制、公開辦理制、定期評議制及民主選舉制度、財務管理制度、工程招投標制度、民主管理監督制度等工作制度，規范相應的工作流程，為實現村民自我管理、民主管理搭建平臺；四是創新公共服務體系。社區服務是農村社區建設的核心內容，要按照實現城鄉基本公共服務均等化的要求，探索構建政府公共服務、農村居民自我服務與市場化服務有機結合、相互促進的農村社區服務體系，市、縣、鄉鎮、街道的公共服務職能要向農村延伸，引導社會救助、社會福利、醫療衛生、社會治安等公共服務進入農村社區，并形成制度化的長效機制，真正實現“社會事務社區化、社區服務社會化”。以解決民生問題為重點，組建便民服務大廳，實行“一條龍”服務，全方位滿足農村居民的各類公共服務需求。積極開展生產性服務，引導和培育集種養加、產供銷、咨詢服務為一體各類經濟協會組織，以優惠政策鼓勵各類組織、企業和個人開展社區服務業務，創辦農村經營實體，為農村居民搭建致富平臺；五是建立健全農村矛盾調處機制、群眾訴求表達機制、民意輿情匯集預警機制，形成社區、行政與司法相結合的調解格局，切實保障和維護群眾利益和權利，穩定農村社會。六是開展創建文明社區建設，不斷提高農村社區現代文明程度。農村社區建設既要發展經濟、擴大民主、增進和諧，也要提升文明，凈化鄉風。要注重塑造特色社區文化，培育社區精神，重塑農村居民的“生活倫理”和社區認同。要以建設社會主義核心價值體系為核心，充分發揮農村社區文化活動陣地作用，挖掘農村豐富的文化資源，組織農村各種文體組織，開展文化體育活動、科普教育活動、各類知識講座，引導村民形成積極健康的文明風尚。發展職業教育、成人教育，推進學習型社區建設，提高農村居民的整體文化素質。組織開展文明家庭、文明社會組織活動，培育新型的人際關系。吸納和融合民主法治、平等競爭、尊重科學等現代文化價值理念，培育農民群眾的公民意識和社區參與精神；七是建立財政資金投入和保障機制，確保農村社區管理工作的可持續發展。農村社區建設經費應納入政府年度財政預算，加強政策傾斜，形成政府主導、企業參與、村域集體經濟輔助、社會組織投入、個人贊助等投資主體多元化和籌資渠道多樣化的機制。

創新農村社區管理工作是一個宏大的系統工程，具有長期性、復雜性的特征。各級黨組織和政府要高度重視，以科學發展為主題，以推動民生建設為主線，充分發揮農村居民的主體性作用，積極引領全社會力量廣泛參與，與時俱進地創新農村社區管理模式，有效推進農村社區管理工作不斷邁上新臺階。

參考文獻

[1]我國農村社區建設的現狀、成效及探索——訪民政部基層政權與社區建設司副司長湯晉蘇[J/OL]. http：//www.chinareform.org.cn/Economy/Agriculture/Speech/201007/t20100712_35387.htm. 2011-07-10.

[2]胡宗山.農村社區建設：“三農”協調發展與鄉村共治的生長[J].當代世界與社會主義，2008（01）

[3][4]民政部副部長姜力同志在全國農村社區建設實驗工作推進會上的講話[EB/OL]. http：//zqs.mca.gov.cn/article/sqjs/ldjh/201108/20110800177708.shtml. 2011-10-15.

[5]中共中央政治局會議專題研究加強和創新社會管理[EB/OL].新華網http：//news.xinhuanet.com/politics/

2011-05/30/c_121475082.htm. 2011-5-30.

[6]胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上的講話[EB/OL]. http：//www.gov.cn/ldhd/2011-02/19/content_1806293.htm. 2011-2-19.

[7]胡錦濤總書記在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-07/01

/c_121612030.htm .2011-7-1.

責任編輯/汪 洋