淺析我國農村義務教育“空校”現象的成因和對策

摘 要：多中心治理理論對我國當前的義務教育改革具有重要的指導意義，特別是我國當前出現的農村義務教育“空校”現象。在義務教育治理中各中心之間應保持相對均衡，在城鄉二元體制分化的當代中國，促進農村義務教育資源配置的相對均衡甚是重要。基于多中心治理的理論視閾，并結合我國當前農村義務教育的現狀，分析我國出現的農村義務教育“空校”現象的具體原因，并結合理論探尋化解這一現象的具體措施。

關鍵詞：“空校”現象；多中心治理；農村義務教育

中圖分類號：G521 文獻標志碼：A 文章編號：1002—2589（2012）25—0151—03

一、問題緣起——始于對內蒙古自治區涼城縣的一次調研

1.涼城之行

2008年涼城縣“九普”學校共有22所，53個教學點，小學共有312個班，初中109個班。全縣九年義務教育學生人數達到17 494人，其中小學人數為11 357人，在縣城小學就讀的有6 980人，占全縣小學人數的61.5%。教職工人數為1 913人，小學教育階段教職工為1 094人，其中在縣城小學任教的教職工為317人，占全縣小學教職工人數的29%。這反映了涼城縣縣城小學人數比農村小學人數多出接近一倍，而農村小學教職工人數是縣城小學教職工人數的三倍之多。縣城師生比例為1∶23，而農村則是1∶6。部分農村地區師生比甚至達到1∶1，同時也出現某些年級沒有學生的現象。①

這一現象不只是在涼城縣才出現，而是我國農村義務教育的一個普遍現象，從2000年到2010年這10年間，全國農村小學減少了一半，從55萬所減少到26萬所；初中減少了六分之一，從6.4萬所減少到5.5萬所。其原因可以概括為“一少”、“一多”、“一高”：“一少”，即農村學生數量減少，學齡人口減少。全國6～14歲義務教育階段學齡人口從2000年的2.05億減少到2010年的1.58億，減少了4 700多萬。“一多”，即隨著城鎮化進程的加快，進城務工人員隨遷子女增多。全國進城務工人員目前約2.4億，2010年隨遷進城讀書的義務教育階段學生約1 200萬。“一高”，即對高質量教育需求提高。農村學校的規模小了，老師就少了，家長擔心質量難以保證，也導致了學生向城鎮學校流動[1]。

2.學界探討

一般說來，農村“空校”不外乎學額少，校舍多。出現這種現象的原因是多方面的，除了客觀上人口出生率的下降和合理“裁撤并”學校導致部分校舍閑置外，有相當一部分閑置校舍是由于不當的人為因素造成的[2]。農村小學生源萎縮問題日益凸現，不少學校都出現了人走“樓”空，班額減少的嚴峻情況，一些學校甚至不得不在舉步維艱的窘境中逐步走向撤并。而生源素質的不斷下降，則著實給農村小學的辦學帶來了致命的沖擊和嚴峻的挑戰。學校領導如何帶領教師走出困境，擺脫生源劣勢，對創造農村小學教育的新局面十分重要[3]。學者們大多關注的是農村義務教育存在的師資、經費以及基礎設施等問題，而目前我國農村義務教育存在的主要問題恰恰與其相反，生源減少、師資的流失、基礎設施的閑置都亟待于解決。

3.“空校”的界定

農村義務教育階段的學校，由于入學新生逐年減少，而其現有的教育資源是根據入學人數最多時配備的，因此導致一些年級人數寥寥，甚至無人入學，農村學校人去樓空，現有的教育資源閑置或浪費，不僅如此，由于人數較少，教師無心教學，教學質量難以保證，閑置的教師也會越來越不能勝任原來的崗位，這也加劇了農村骨干教師向城鎮的轉移。我們稱這種現象為“空校”現象，“空校”現象從根本上威脅著農村義務教育的可持續發展。

二、問題探源——導致我國農村義務教育“空校”現象的具體原因

1.農村學齡兒童的逐漸減少

進入20世紀90年代后，隨著計劃生育工作的不斷加強和完善，20世紀80年代人口的高出生率得到控制，并持續穩步下降。1991年人口出生率為19.7‰，2008年降至12.1‰，17年下降了7.6個千分點，并一直穩定在低水平上。1998年人口自然增長率首次降到10‰以下。從2000年開始，年凈增人口低于1 000萬，中國人口進入平穩增長階段[4]。由于計劃生育政策成效顯著，以及公民受教育水平的提高，思想觀念的轉變，不管是在城市還是農村，優生優育幾乎成為每個家庭的追求。而適齡兒童的驟減主要表現在農村，由從2000年到2009年，全國小學數由55.36萬所減少到28.02萬所，減幅達49.39%，在10年中減少的27.34萬所小學中有83.58%是單純的農村小學[5]。由于農村學校入學新生逐年減少，從而導致農村學校人去樓空，現有的教育資源閑置或浪費。不僅如此，城鄉之間的教育資源配置也日趨不平衡。

2.教育資源生產與提供的不合理

首先，資金不足加劇了農村義務教育發展的困難。就拿稅費改革來說，在稅改之前，我國農村義務教育主要是靠政府財政撥款，以及在稅費基礎上的一些集資，而稅改的推進，減少了農村義務教育的經費來源。目前我國農村義務教育的資金來源主要是縣級財政撥款，稅費改革，使原本就不寬裕的農村教育財政更加捉襟見肘，這更加重了縣級財政的壓力。義務教育資源的“單中心”供給不僅加劇了政府的財政負擔，而且也不利于教育資源的優化配置，導致農村義務教育資金短缺，各項資源的配置難以適應現實需求。

其次，我國義務教育存在著資源的壟斷現象。在一些地區，重點學校的設置，加劇了中小學教育資源配置的不平衡以及生源分配的不公平，重點學校憑借其既有的知名度，一方面可以從政府那里獲得充足的教育資源，另一方面，使得家長和學生都慕名而來，生源質量明顯較好。而這些重點學校多位于城市，家長為了讓子女擁有更好的學習環境，不惜耗費大量的成本，將子女送入重點學校學習，農村學校生源就相對減少。不僅如此，縣級政府主導下的教育資源配置，導致一些重點學校壟斷教育資源，提高入學門檻，而資源匱乏的農村學校便生源減少。

最后，師資水平低，人才流失嚴重。一是農村在編教師人心浮動，大量優秀教師的流失，使農村學校的師資缺乏問題更加突出，教學質量受影響，因此嚴重阻礙了農村義務教育的發展[6]。二是教師隊伍不穩定，一些大中專師范畢業生也不愿意到經濟落后、交通不便、待遇偏低的農村中小學任教，這就形成了城鎮教師局部過剩，農村教師大量短缺的不平衡狀態[7]。地方政府在財力和人事安排等方面的權力受限，以及服從統一的中央規劃，導致農村義務教育水平不斷下滑，加劇了“空校”現象。

3.人口流動致使農村適齡兒童在城市入學

改革開放以來，由于戶籍制度的松動，人口的流動日趨顯著，伴隨著大規模的人口流動，流動的單位不僅僅是個人，還擴展到整個家庭，學齡兒童跟隨父母進入城市也越來越普遍。這就引出了廣大農民工子女如何接受同等義務教育的問題，這也逐漸成為當前社會關注的一個熱點問題。農民工子女在城市入學必然導致這樣的問題：一是受教育的質量難以保證，農民工子女的融入導致城市學校人滿為患，還有一些城市有專為農民工子女興建的學校，但基礎設施落后，教師教學水平不高。二是受到戶籍的歧視，致使農民工子女難以在一個良好的環境下完成學業。適齡兒童流向城市，必然導致農村教育資源的閑置。

4.政府對當時教育環境的認識不足

政府盲目決策，興建大批校舍。在現有的閑置校舍中，有不少是“普九”時盲目決策造成的。20世紀90年代后期，“普九”成為各級政府的重中之重，各級教育主管部門針對“普九”達標農村小學硬件建設的評估，制定了相當強硬的規定。很多地方在建校之初就未考慮生源、布局、規劃、能力等問題，也不考慮成本問題，更無從談及教育資源競爭問題，盲目上馬，彼此攀比，搞“形象工程”，短短幾年后，學齡人口就發生了變化，學校難以為繼，新建的校舍大批閑置[2]。

三、對策探析——農村義務教育“空校現象”的對策闡述

1.打破我國農村義務教育整齊劃一的治理模式

從整體上看，我國義務教育的提供屬于純公共物品。但是農村義務教育“空校”現象使得原本城鄉各自可以作為純公共物品提供的義務教育變成了準公共物品。鑒于此，我們對我國義務教育屬性的認識一直存于悖論之中，從地方性的準公共物品到制度化的純公共物品。這種理論與實踐的反差、現實與理想的錯位必將影響我們對我國義務教育供給問題的認識。因此，對我國義務教育屬性的研究應該帶有一個“地方性”的視角，由于我國農村地區的情況各有不同，這就決定了我國農村義務教育不能采取單一的模式。

首先，我國有近80%的中小學生在農村入學，而且分布極不均衡，隨著戶籍制度的放松，人口流動的規模越來越大，尤其是經濟欠發達地區的農村，人口的大量流動，帶來進城務工人員子女的流動，導致原有的義務教育政策很難適應該地區。這給政府在制定教育政策、保證教育資源分配均衡和提高義務教育入學率等方面增加了巨大的困難。因此，根據不同地區的入學人數（即需求）的不同來規劃這一地區的教育資源分配是急需解決的問題，這就要引進市場的資源優化配置作用，引進更多的教育資源生產者和提供者參與這一市場的競爭。

其次，財政體制、教育體制的改革，造成農村義務教育經費的不足。長期以來，國家財政只負擔城市義務教育經費，農村義務教育經費主要由農村、農民自己負擔。義務教育投資體制改革后，60%左右的縣級財政無力保證義務教育支出，農民的教育負擔仍然很重，教育質量難以保證。稅費改革后，教育經費幾乎要占到縣財政經費的一半。地方財政壓力的一個重要解決途徑就是促使農村義務教育引入更多教育提供者，當某一地區有充足量的義務教育提供者時，形成一個供給市場時，義務教育產品的提供者就可以在一個小范圍內競爭，他們會對市場進行調研，了解義務教育消費市場的走勢，這樣既可以滿足消費者需求，又可以實現資源的有效配置。

2.農村義務教育“空校”現象客觀上要求教育資源提供主體的多元化

教育資源的閑置歸根結底在于政府作為權力中心獨自生產和提供教育資源，然而政府并不是國家唯一的權力中心和治理機構，公共產品并不意味著私人不能涉足這個領域。“公共物品需要通過預算支付方式提供，讓使用者可免費得到。然而這并不意味著公共物品必須由政府生產，公共物品可以像大多數私人物品一樣由私有企業生產，不過產品將被出售給政府。”[8]這就通過各個生產主體之間的競爭，來迫使各生產者自我約束，降低成本，提高質量。并且，公民還可根據各生產者的相對優勢，按照自己的意愿，在各個生產者之間進行選擇。

教育產品的提供方式大致有以下幾種：一種是政府直接生產并提供，一種是以“政府采購”的方式從營利部門進行購買來提供，還有一種是營利部門直接提供，另外，還有政府部門和營利部門混合提供，最后一種是非營利部門的生產與提供。綜上我們可以看出現代政府不再直接經營競爭性物品和服務的生產與供給，讓市場去生產和供給競爭性的物品和服務的生產與供給；并且在公共物品和服務的生產和供給方面選擇多樣化的機制，允許有關方面在如下方面進行選擇：政府生產和政府供給、市場生產和政府供給、市場生產和市場供給、非營利部門生產并供給。

打破我國農村義務教育“單中心”的治理模式，使市場和社會的力量介入到農村義務教育的生產和提供過程中，不僅形成很好的競爭機制，還能形成社會力量對政府的監督，最大限度地優化資源配置，避免政府盲目興建校舍，加劇農村義務教育“空校”現象。

3.強調義務教育多中心生產過程中政府的責任

義務教育的多中心生產對政府的治理結構產生了重大影響。但這并不意味著政府在義務教育領域責任的退出和讓渡，相反，政府要發揮其在義務教育多中心供給中的重要作用。在多中心治理中，政府更多地扮演了一個中介者的角色，即制定多中心制度中的宏觀框架和參與者的行為規則，同時運用多種手段為公共物品的提供和公共事務的處理提供依據和便利[9]。所以無論采取哪種具體實現方式，對義務教育生產之后的政府采購以及采購之后的提供與管理都是需要一定投入、支付一定成本的。政府之所以負有不可推卸的主要責任，就是因為它具有私人或其他組織所不具有的公共權力。政府作為社會公眾和公共利益的代表，有責任在義務教育產品的提供和管理中發揮更大的作用，有責任促進義務教育品質的提升和公平分配。這種責任也是我國義務教育“多中心”生產中政府責任的核心內容。因此，義務教育的多中心供給是我國義務教育發展的需要，是對義務教育的一種良性治理，我們必須正視這一趨勢。同時我們也只有在充分把握我國義務教育特點的基礎上，將多中心與本土化結合起來，突出政府在義務教育中的主要責任，才能實現義務教育的良性發展[10]。

四、總結反思——多中心治理的警示與農村義務教育“空校”現象是趨勢還是特例

多中心治理理論對我國當前的義務教育改革具有重要的指導意義，但多中心治理不等于無中心，“多中心”并不意味著中心之間相互對立。多中心治理要求“在地方治理的各個層次、各個區域同時進行調節，由多個主體同時供給公共產品，提供公共服務。多中心體制下，地方政府轄區的大小并不影響法律地位的平等，它們并不依賴傳統的官僚科層和等級進行運作。”[11]多中心理論的重要貢獻之一是在市場與國家之外發現了另一只“看不見的手”。在市場秩序與國家主權秩序之外發現了社會運轉的多中心秩序。麥金尼斯認為，“唯有多中心治理能夠培養和維持地方社群的自治能力。”[12]奧斯特羅姆也指出：從建立小規模的最基本組織起步的成功，使群體中的人們得以在所創立的社會資本的基礎上，通過更大、更復雜的制度安排來解決較大的問題[13]。農村義務教育在擴大教育資源供給主體和治理主體的同時，也要嘗試著通過主體間的協作來解決區域內相對較大的問題。多中心政治體制的績效只有借助于可能存在于各種各樣單位之間協作、競爭和沖突的模式才能得到理解和評估，如果多中心政治體制能夠解決沖突，并在適當的約束之內維持競爭，那么它就能夠以富有活力的安排來解決該地區各種各樣的公共問題[14]。

另一個值得深究的問題便是，農村義務教育“空校”現象是趨勢還是特例？作者在探討農村義務教育“空校”現象的同時，一直沒有把這一現象界定為一種問題，所有的問題都是由這一現象所引起的。伴隨著我國城市化水平的逐步提高，農村居民不斷減少，這是由城市化的客觀因素所決定的，因此農村義務教育“空校”現象會不會逐步惡化下去？還值得進一步研究。

參考文獻：

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[2]朱晟利，張子照.農村“空校”現象原因與對策分析[J].當代教育論壇，2005，（16）.

[3]許峰.農村小學生源減少后的學校管理措施[J].學校管理，2011，（5）.

[4]中國人口現狀[EB/OL].中央政府門戶網站，http：//www.gov.cn/test/2005—07/26/content_17363.htm.

[5]夏征家，陳至立.辭海[K].上海：上海辭書出版社，2009.

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[8]邁克爾·曾伯格.經濟學大師的人生哲學[M].北京：商務印書館，2001：273—274.

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[10]曲正偉.多中心治理與我國義務教育中的政府責任[J].教育理論與實踐，2003，（9）.

[11]藏乃康.多中心理論與長三角區域公共治理合作機制[J].中國行政管理，2006，（5）.

[12]邁克爾·麥金尼斯.多中心治理與發展[M].上海：上海三聯書店，2000：11.

[13]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道[M].上海：上海三聯書店，2000：283.

[14]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經濟[M].上海：上海三聯書店，2000：57.

（責任編輯：姚 麗）