淺論環境損害補償基金制度之構建

摘 要：現行侵權責任法以及環境保護法中對于受害人損害填補的力度不大，且制度的操作性較弱，通過確立社會化的損害風險分擔機制可以補充現行法的不足，環境責任強制保險制度限于其屬于限額保險，對于影響面廣、損害者眾多的環境事故則無法全部賠付，因此參考國內外先進經驗建立環境損害補償基金制度就成為當務之急。

關鍵詞：環境損害；基金；填補；社會化

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002—2589（2012）25—0100—02

一、問題的提出

2011年6月中旬，渤海灣發生嚴重的溢油事故，附近海面出現淡褐色的油膜，經初步調查，這是中海油和美國康菲石油公司合作開發的渤海灣蓬萊19—3號油田發生原油泄漏，至今，事故損害情況評估、損害賠償范圍以及損害賠償數額等問題還未完全解決，為避免受到大規模訴訟，康菲石油中國公司承諾先出資10億元，用于解決河北、遼寧省渤海沿岸受害地區養殖生物和天然漁業資源損害賠償和補償問題。我國并未建立環境責任保險制度和環境損害填補基金制度，侵權責任法的救濟可操作性弱，使得此次溢油造成的損失賠償面臨嚴重的制度尷尬。受害人如此眾多，巨大的海洋環境污染損害賠償已不再停留在以個別化方式救濟的層面上，已經上升為公眾救助的問題。環境損害往往具有嚴重的社會權益損害性，相應地，要解決環境損害賠償問題，就要求采取社會化的救濟方式，切實地加強對受害人的填補，本文主要探討環境污染損害的補償基金問題。

二、構建環境損害補償基金制度的理論與實踐基礎

建立環境損害補償基金制度有其深刻的理論基礎和實踐基礎。由于當代民法和侵權法的發展趨勢是社會化趨向，侵權法更是以填補損害為己任，其重在社會公平正義的矯正，環境公害的出現亦推動了民法及侵權法的這一價值取向的變化，法經濟學的興起，為企業外部成本內部化問題奠定基礎，這為建立環境損害賠償基金制度提供了民法框架內的理論基礎；自工業革命以來，環境公害事故發生頻繁，且具有累積性、潛伏性、長期性、間接性等特征，這種工業社會化的過程中，環境公害的發生是不可避免的，具有其在功利主義和人類發展倫理上的正當性，但是受到損害的群體必須予以救濟，且隨著人權理論的推進，這使得美、日、德等發達國家對于環境侵權損害的救濟尤為重視，從建立完善的民事訴訟救濟機制到環境責任保險，再到環境損害補償基金制度，都彰顯著人類社會對于環境損害受害人的人本主義關懷，這為我國建立環境損害賠償基金制度提供了可借鑒的實踐基礎。

（一）理論基礎

首先，建立環境損害補償基金制度是侵權責任社會化的命題之一。在環境損害賠償方面，以社會化的責任方式替代民事賠償等個別化的責任方式，將承擔損害賠償的責任在同種危險制造者之間進行社會性的分散，不再局限于“傳統侵權行為法損失要么由加害人承擔要么由受害人承擔的狹隘視野，使得侵權損失承擔走向了社會化的道路”。

其次，建立環境損害補償基金制度是環境正義的要求。美國著名法學家羅爾斯認為，正義，是社會存在追求的首要價值，正如同真理是思想體系的首要追求一樣......法律和制度，不管其如何有效率和條理，如果其不能體現正義的要求，則必須加以改革或者廢除，環境損害補償基金制度正是為了補充現行環境損害賠償制度的不足以及環境保險的乏力，其體現了環境正義的要求。

最后，建立環境損害補償基金制度符合環境污染成本內部化的要求。根據法經濟學原理，污染企業追求自身利益最大化的活動時，對社會和他人所造成的負的外部效應，應當通過市場機制反映出來，運用一定的制度手段促使行為人負擔起行為外部化的成本，通過建立環境損害補償基金，使得企業用一定數額的基金對受害人予以賠償，相當于企業為損害環境付出的成本和代價，基金的支付成為企業的生產成本，增加企業的成本負擔，從而引導企業的經濟行為轉為有利于環境保護的領域。

（二）實踐基礎

國際上有1971年的《設立國際油污責任損害賠償基金公約》及其1992年議定書，該基金主要解決成員船東責任限制的損害賠償和費用償付，但有一定局限性，其要求窮盡國內所有手段無法救濟時才能適用，美國放棄加入該公約，而是根據本國具體實際，由國會通過了1990年的《油污法》，設立了10億美元常額的溢油損害賠償責任信托基金，該基金多數是通過稅收方式獲得的，約占總數額的百分之八十，余款多數為環境行政罰款、自然資源的賠付費及其他基金的轉移支付，其功能在于填補未獲賠償的清污費用與未獲賠償的損失。

日本在工業化的過程中，曾經發生了震驚世界的多起公害事件，2011年又發生了福島核危機等事件，為了向在環境公害事故中造成人身損害最嚴重的受害者提供救濟，日本于1973年頒布了《公害健康受害補償法》，向具有污染性質的企業征收排污費、特定排污費以及機動車重量稅等最為補償基金，該法認為，首先，加害企業的損害破賠付能力有限，且多數潛伏性的污染事故的責任主體不能明確，受害者無法得以救濟；其次，污染受害的群體廣泛，適用司法救濟往往成本巨大，且時間長久，但適用該公害健康補償基金中所規定的指定地區、受污染暴露條件和法定疾病三個條件即可獲賠，大大節省了司法資源，使得受害者心理得以迅速穩定。

2007年，大連市成立了國內首個無主溢油應急基金會，主要由大連海事局發起，48家港航企業和船舶公司公益捐助25萬元人民幣設立，該基金設立的目的在于補償船舶溢油造成的海洋生態損害，具有公益性質，其出資者多為大連港的港航企業、石油開發企業、船舶公司以及油類物質作業單位等。

三、環境損害補償基金制度的構建

環境損害補償基金制度必須按照現行《基金會管理條例》運行，應當建立健全的基金出資制度、基金管理機構、基金適用條件、基金代位追償制度等，保障期公益目的的實現。

（一）出資制度

環境損害補償基金的資金來源應當多樣化，應當參照日本、美國以及國內現有的制度經驗來確定基金的來源范圍，主要包括政府性的注入資金，其包括環境稅收、環境行政罰款、排污費用提取部分額度轉移為損害補償基金以及一些自然資源的出讓金收益；企業性的注入資金，對于具有高污染、高排放的企業，應當設立重大污染事故責任攤派基金，鼓勵其向該類基金注入資金，形成共集資金、共擔風險的環境損害補償機制；社會性的公益捐助資金，這類資金主要是社會上的非企業公益組織、環保愛好者個人以及國際環境公益捐助等形成的資金。對于這些基金在條件允許的情況下，可以允許其進入一些環境基礎設施建設的投資領域，實現環境損害補償基金的保值增值。

（二）管理機構

這種公益性的基金應當按照現代法人制度成立財團法人基金會，設立基金會執行機構即理事會，負責基金會的日常工作以及接受申請、審核、發放、追償損害賠償款事宜；由這種環境保護基金行業組織作為監督機構，對基金的正常運行，損害賠付以及財務審計等實行監督，切實保證基金的專款專用以及資金充足；由環境行政主管部門以及民政主管部門分別作為業務主管機關和行業主管機關，對基金會的日常事務進行監督和管理，使其日常工作符合基金設立的目的、宗旨。

（三）適用條件

只有民事訴訟賠償、環境責任保險制度在重大環境損害救濟方面失靈的情況下，才能適用環境損害補償基金，其主要包括：污染源不明導致損害責任主體無法確定或者無損害責任主體的情勢，前者主要基于環境損害的長期性以及復雜性造成的主體難以確定，后者是基于自然意外事件造成的環境損害事故；污染者明確且其投保的，保險金額亦無法彌補損害者，此時雖然進行了環境責任保險，但是該保險屬于限額保險，其主要基于簽訂保險合同時，雙方預期的最高額賠償，因此局限性很大；但污染者明確無力承擔且未投保者，其承擔損害責任顯有困難者，此時可能有些污染企業已經破產或者解散，無法追究。

（四）追償制度

當基金會代替環境侵權責任人向受害人予以賠付損害賠償金之后，基金會應當向已經確定的和即將確定的責任人有追償的權利，在一定程度上，基金會幫助污染企業承擔了民事責任，其在民法上類似于無因管理，應當享有該利益恢復的權利，可以在制度安排方面作出一些彈性的追償方式，可以按照分期付款的方式支付追償金，也可以一次性返還清該款項，這根據企業的盈利能力和成本承擔能力而定，此種追償可以保證基金會本金的充足，亦是“誰污染誰承擔責任”的一種曲線實施，平衡了企業的生產發展和受害者的個人人身財產利益的保護。

四、結語

環境侵權損害是人類現代化發展不可逾越的障礙，這種障礙是人類自身發展造成的，也必須在經濟發展中予以解決，只有建立完善的社會化環境損害賠償體系，才能使得社會公平正義得到保證，該體系使得環境損害民事救濟制度、責任保險制度以及補償基金制度三位一體，而環境損害補償基金制度為這一體系的基石制度，只有前兩種救濟制度失靈時才能適用，對于環境正義與填補損害目的之實現具有重要意義。

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（責任編輯：李 慧）