淺談西部農村地區(qū)義務教育隱患與對策

摘 要：西部農村地區(qū)義務教育的重要性已被我們所認識，在農村學齡人口銳減和“撤點并校”制度廣泛推行的背景下，西部農村地區(qū)義務教育出現(xiàn)的隱患亟須得到重視。健全財政分配體制、提升教師隊伍質量、合理安排農村學校布局以及提供校車服務是解決當前西部農村教育問題的可行性對策。

關鍵詞：西部地區(qū)；農村；義務教育

中圖分類號：G641 文獻標志碼：A 文章編號：1002—2589（2012）25—0098—02

農村義務教育事業(yè)是我國實施科教興國戰(zhàn)略、實現(xiàn)人的全面發(fā)展的基礎工程，也是建設社會主義新農村、構建社會主義和諧社會的支柱。西部農村地區(qū)的義務教育事業(yè)，關系到農村學生有效升學，對促進農村學生平等參與社會競爭、促進西部農村經濟持續(xù)健康發(fā)展有著重要意義。

一、關注西部農村義務教育質量的重要性

胡錦濤總書記指出，我們所建設的社會主義和諧社會就是“民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”要實現(xiàn)這一宏偉的目標，就要解決當前存在的城鄉(xiāng)差別、東西差別、貧富差別等問題。我國西部地區(qū)地緣遼闊，但在經濟、社會、文化、教育等方面的發(fā)展仍然存在較大失衡。要從根本上解決這一問題，就要從實現(xiàn)西部教育公平、提升西部教育的質量開始抓起。西部地區(qū)尤其是農村地區(qū)的義務教育質量，直接關系到西部農村人口素質的持續(xù)發(fā)展，關系到西部農村地區(qū)學生通過知識改變命運，對廣大西部農村地區(qū)把沉重的人口負擔轉化為人力資源優(yōu)勢，加快推進西部地區(qū)的社會主義和諧社會建設，有著深遠的意義。

二、當前西部農村義務教育面臨的隱患

近年來，國家增加了對基礎教育的投入，西部地區(qū)農村義務教育取得了許多值得肯定的成績。但隨著“撤點并校”制度的廣泛推進，西部農村地區(qū)的義務教育出現(xiàn)了許多新的問題，給農村義務教育的公平和質量帶來了挑戰(zhàn)。

（一）一刀切的“并校”制度帶來的問題

近年來，為了優(yōu)化教育資源配置，對教育資源進行重新整合，我國農村地區(qū)普遍推廣了中小學的“撤點并校”制度。客觀上而言，“撤點并校”對提高中小學教育質量，促進農村基礎教育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展有積極意義。但是，另一方面而言，許多農村公共配套設施尚不完善，學校的撤并給孩子和家長帶來了生活、交通等諸多方面的問題。就西部農村地區(qū)而言，在學校布局的調整過程中，當?shù)仄毡榈淖龇ㄊ浅凡⒁恍┐逍『统踔校攸c發(fā)展中心小學和中心初中。由于西部農村地區(qū)地廣人稀、學齡人口相對分散，這種不顧實地情況的并校措施，使得合并后的中心小學和初中寄宿學生人數(shù)大量增加。筆者所在地區(qū)的一所小學寄宿學生人數(shù)達到50%以上，由于教師編制不足，低年級學生基本的洗衣、吃飯以及晚上的學習都成問題。并校制度同時還帶來了寄宿小學生的家庭教育缺失問題，導致部分小學生缺乏約束，過早產生厭學情緒，一些學生的理想、責任意識不強，從小就沒有樹立起基本的價值觀和道德規(guī)范。而為了照顧孩子上學，經濟條件稍好的家長不得不租房伴讀，客觀上又增加了家庭的經濟負擔。

（二）農村初中學生輟學的現(xiàn)象值得重視

東北師范大學農村教育研究所在2003年對全國17所農村初中進行跟蹤調查，結果顯示農村初中最高輟學率達到了74.3%，平均輟學率也有43%。2006年以來，我國對農村義務教育經費加大了投入，使農村初中輟學率得到有效降低，但在一些西部農村仍然沒有達到國家教委在《普及義務教育評估驗收暫行辦法》中規(guī)定的“3%左右”的底線標準[1]。西部農村學生輟學有著多方面的原因。以筆者所在縣的鄉(xiāng)村為例，大部分農村家庭的經濟來源主要為種地收入，雖然在義務教育階段不需要繳納學費，但是上學的其他費用開支對家庭的壓力仍然很大，加之目前農村大學生就業(yè)普遍處于劣勢，因學返貧的事例屢見報端，不少農村家長因而選擇讓孩子輟學，“知識改變命運”的信念不僅在部分農村家長中開始動搖，甚至在部分學生的心目中新的“讀書無用論”也正在抬頭。這一現(xiàn)象值得我們重視。

（三）教師社會地位低，師資力量薄弱

優(yōu)秀的教師隊伍是西部農村教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的保證，但是目前在西部一些邊遠鄉(xiāng)村的小學，由于師資力量薄弱，使得老師往往身兼數(shù)職，勞動強度很大，他們缺少像城市教師參加的正規(guī)培訓、繼續(xù)教育、理論進修等機會，對自身的工作認可度不高。加之西部農村地區(qū)教師待遇普遍不高，致使許多農村教師難以安心教學，工作積極性和創(chuàng)造性也不強，教師轉行的現(xiàn)象時有發(fā)生。在對甘肅省3 000名農村中小學教師的調研發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)有1/3以上的中小學教師具有不同程度的離職意向[2]。另一方面，農村教師的逆向流動也是造成師資力量薄弱的因素。據(jù)了解，農村學校花費大量財力和人力培養(yǎng)起來的好老師，經常被城市里面的學校“挖走”，而農村中小學想要引進城市里的優(yōu)秀教師人才，卻受到各個方面的掣肘。筆者所了解的西部農村中小學中，年輕有為的教師補充得很少，教師老齡化的問題卻越來越突出，一些教師已經到了退休年齡仍然返聘教學，他們中整體素質偏低，學歷多為函授、自考等，教育觀念也跟不上課程改革的情勢，導致了農村中小學的課改遠遠落后于城里。

（四）城鄉(xiāng)教育質量落差加大，農村孩子輸在起跑線上

由于我國教育投入總量不足，教育投入結構不合理，讓現(xiàn)實中存在的城鄉(xiāng)“二元結構”，進一步演變成為了教育上的城鄉(xiāng)“二元結構”。當前，我國西部農村和城市在教育資源供給上就存在巨大差異。在一些西部的城市初中，每張課桌上都配備了寬帶插口，而在有的農村學校，孩子們連上學必備的紙和筆都買不起；一些西部城市的小學擁有塑膠跑道的運動場不止一個，而在農村小學連一個可供學生玩的籃球也拿不出[3]。西部農村教育投入的不足，直接導致了教師隊伍的質量層次下降，最終導致城鄉(xiāng)義務教育教學的質量差異越來越大。農村的孩子從小學到初中接受到的義務教育質量都不如城市的孩子，他們被迫成為了輸在起跑線上的一代。

三、影響西部農村義務教育的政策因素分析

西部農村地區(qū)義務教育的問題有著諸多方面的原因，筆者認為尤其與我國長期以來教育政策價值取向，以及具體教育政策措施缺失存在著不容忽視的關聯(lián)，城市為中心、高等教育優(yōu)先的政策慣性導致義務教育存在政策上的隱患。

（一）以城市為中心的政策慣性導致農村義務教育投入不足

我國西部地區(qū)雖然幅員遼闊，但地理條件多為復雜，許多地區(qū)交通不便，經濟落后，地方政府財政情況也較差。長期以來，城鄉(xiāng)二元結構和以城市為中心的價值觀念成為公共政策制定的導向，政府制定公共政策首先考慮、甚至只反映和體現(xiàn)城市人的利益，滿足城市人后才考慮到農村的情況，長此以往，形成了一些政府部門在制定公共政策時容易產生“城市優(yōu)先”的思維慣性[4]。隨著我國中西部地區(qū)的城市化進程加快，以及市場經濟體制的逐步建立和完善，這一思路顯然在今天已經不合時宜，但是作為一種制定政策和執(zhí)行政策的思維定式，其仍然有較大的慣性，在廣大的西部地區(qū)，城市優(yōu)先的教育決策思維仍然存在。在義務教育經費的投入上，西部地區(qū)的地方政府由于自身的財力有限，在城市為中心的政策慣性導向下，承擔農村義務教育發(fā)展責任的動力不足，農村地區(qū)在義務教育改革目標、教育經費投入、教材建設和學校基本建設等各個方面的投入均不如城市。

（二）高等教育先行發(fā)展的思路給農村義務教育帶來沖擊

由于歷史原因，我國教育系統(tǒng)內部一直存在一個突出問題就是教育層次差別嚴重，總體而言國家教育發(fā)展的重心偏高，重視高等教育而輕視基礎教育。改革開放后，特別是隨著《義務教育法》的頒布和實施，國家出臺了一系列與義務教育相關的政策，教育的重心也開始向義務教育轉移。但是，高等教育先行發(fā)展的思路并沒有從根本上得到扭轉。近年來，我國公共財政依然非常重視高等教育的投入，甚至已經超過了基礎教育。政府在高等教育方面的投入偏高，而在義務教育中投入的經費比重遠低于世界發(fā)達國家[5]。

（三）部分地方政府對農村義務教育的政策方針貫徹不力

按照國家規(guī)定，義務教育階段學校要對學生實行“兩免一補”政策，在具體的落實過程中，大部分地區(qū)完成了“兩免”的任務，但是“一補”遲遲沒有到位，這種現(xiàn)象在西部的農村地區(qū)中小學尤為明顯。一些貧困農村的小學經常經費短缺，有的連維持學校正常管理都舉步維艱。而一些集中了大量教育資源的西部城市，卻不顧農村教育投入不足的現(xiàn)狀，大力辦實驗小學和重點初中，同時民辦的小學和初中也紛紛上馬，這些學校的收費昂貴，大部分普通農村家庭的孩子根本讀不起，就算在城里務工的農民子女，也要交一筆不菲的借讀費，使得在好學校就讀成為城里孩子的“專利”。這些做法客觀上把義務教育推向了市場化，違背了國家制定義務教育政策的初衷。

四、西部農村地區(qū)義務教育隱患的紓解對策

（一）增加農村義務教育經費投入，調整財政分配體制

2012年的“兩會”上，溫家寶總理在政府工作報告中首次明確我國教育投入占國家GDP總量的4%，這是一個振奮人心的好消息。但是與發(fā)達國家相比，我國基礎教育經費占總教育投入的比例還較低，且有限的投入大多流入了城市的少數(shù)窗口示范小學和重點初中，農村的普通中小學享受到政府經費資助有限。美國教育行政專家羅森庭格（W.E.Rosentengel）指出，“教育經費就是學校的脊椎”，當前增加農村義務教育經費投入僅靠地方政府的自覺性措施是不夠的，歸根結底，還要依靠各級財政調整財政分配體制，相關教育部門應該出臺對應的經費投入分配導向政策，從體制上保證投向農村義務教育的經費能夠落實到位。另一方面，要考慮到全國的地區(qū)差異，由于西部貧困和少數(shù)民族地區(qū)較多，縣級財力與東部沿海城市差距很大，因此投入的經費不宜與政府財政直接掛鉤，中央和省級政府可以嘗試建立貧困地區(qū)農村義務教育的專項資金，通過轉移支付的方式加大對西部農村義務教育的政策和投入傾斜力度。

（二）提高農村教師質量，探索教師隊伍城鄉(xiāng)流通機制

目前西部農村地區(qū)的中小學教師普遍存在地位低、待遇差、素質不高等問題，這些問題的存在，給農村義務教育教師隊伍的穩(wěn)定和教育質量都帶來了挑戰(zhàn)。因此，當前要注重提高西部農村的教師質量，教育行政部門應該加大對農村基層教師的培訓，對一些大齡的老教師應針對性地設計培訓的課程，有條件的地方可與高等師范院校聯(lián)合探索建立鄉(xiāng)村教師培訓基地，定期舉辦講座、交流經驗和觀摩教學等，并在經費上予以保障，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村教師培訓的常態(tài)化和制度化。據(jù)筆者了解的情況，當前江蘇、浙江等地一些地方探索了義務教育教師隊伍城鄉(xiāng)流通機制，讓新入編的年輕教師全部進入基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學鍛煉，2～3年后根據(jù)其工作業(yè)績決定是否調入城市學校工作。這種探索在某種程度上打破了以往農村教師向城市的單向流動，有利于向農村教師隊伍輸送新鮮血液，值得我們借鑒。

（三）合理安排西部農村地區(qū)義務教育學校的布局結構

2001年5月，國務院頒布了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，要求“因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調整學校布局。”當前，在農村生源銳減、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的新形勢下，要客觀看待農村地區(qū)“撤點并校”所帶來的新問題。例如，西部不少農村地區(qū)的孩子進城沒有好學校讀書，留在鄉(xiāng)村又不愿意好好讀書，以及由于過度集中農村學校，使得原本能夠就近上學的孩子因交通不便等原因紛紛輟學的現(xiàn)狀值得我們重視。2012年7月22日，教育部公布了《規(guī)范農村義務教育學校布局調整的意見（征求意見稿）》，明確提出農村義務教育學校的布局要充分考慮到學生的學齡特點和成長規(guī)律，處理好教育質量和方便學生就近上學的關系，努力滿足農村適齡兒童少年就近接受良好義務教育。這就需要地方政府和教育主管部門要科學制定農村義務教育學校布局和規(guī)劃，因地制宜認真研究和規(guī)劃好“撤點并校”，不能再出現(xiàn)不顧地方實際情況“一刀切”的現(xiàn)象。

（四）對學校布局調整中的利益受損兒童提供校車服務

農村學校布局調整，客觀上順應了我國城市化快速發(fā)展以及我國進城務工人員隨遷子女逐年增加、農村人口出生率持續(xù)降低，農村學齡人口不斷下降的趨勢，各地對農村義務教育學校進行布局調整和撤并，提高了當?shù)氐恼w教育質量和教育效益。但是西部地區(qū)農村地域廣闊，學校的撤并容易導致大部分兒童上學距離過遠，學校整體服務半徑過大的問題。當前，西部農村地區(qū)大多采用了推廣寄宿制學校來解決農村學生上學難的問題。從上文筆者的分析可知，寄宿制度對于低年級的兒童來說有諸多的弊端，教育部近期公布的《規(guī)范農村義務教育學校布局調整的意見》中也明確指出：農村小學1至3年級學生原則上不寄宿，就近走讀上學；小學高年級學生以走讀為主，確有需要的可以寄宿。因而，發(fā)展校車不失為一種更好的選擇。以筆者所在的西部農村地區(qū)為例，大部分的鄉(xiāng)村公路建設都較為完備，具備開通校車的路況條件。鑒于西部地區(qū)農村義務教育的特殊性，國家在校車配置問題上應優(yōu)先照顧西部農村地區(qū)，盡快推動西部地區(qū)校車立法及相關的制度，把校車問題納入政府對教育的投資預算中，參照國際做法來規(guī)范校車的安全標準。同時，對今后要撤點并校的西部農村學校，要把校車配備作為一個前期條件。

參考文獻：

[1]鄔志輝.農村義務教育質量至關重要[J].教育研究，2008（3）.

[2]趙志純，柴江.關于西部農村中小學教師離職意向的調查研究[J].西部教育參考，2008（2）.

[3]王佳北.我國農村基礎教育的困境與出路[D].上海：復旦大學，2011.

[4]沈小革，周國強.流動人口教育公平問題研究[M].北京：北京群眾出版社，2006，（93）.