基于綠色財稅政策的湘江流域治理生態補償機制研究

摘 要：由于歷史和現實原因，湘江流域的生態環境問題日漸突顯，影響到該流域的社會、經濟、文化的發展。湘江流域生態問題是多方面的，湘江流域的治理也需要多種政策的支撐，其中綠色財稅政策是重要組成部分之一。而現行的財稅政策存在著許多弊端，需要從生態環境財政政策、相關稅費制度與政策、市場相關機制等角度加以完善。

關鍵詞：湘江流域；治理；生態補償；綠色財稅政策

中圖分類號：F832 文獻標志碼：A 文章編號：1002—2589（2012）25—0068—03

一、湘江流域生態環境中存在的問題

湘江是湖南省人口最稠密、城市化水平最高、經濟社會文化最發達的區域。由于歷史和現實原因，湘江流域的工業產業結構偏重于重化工型，鋼鐵、有色、化工、建材、機械等比較突出。重化工型是典型的高能耗產業，同時，湖南省是無油、無氣、少煤的地質資源格局，雖流域降水充沛，較好地發展了水電資源，但在能源結構的利用上仍長期以煤為主，形成高能耗、高排放、高污染的格局，從而導致湘江流域生態環境日趨惡化，湘江流域的環境問題主要表現在以下幾個方面。

（一）湘江流域水污染嚴重

湘江流域水污染源包括了工業污染源、生活污染源和農業面源三部分。工業污染源主要是來自工業生產中所排放的廢水，2008年環境統計年報顯示，湘江流域工業廢水中重金屬含量較高，排放量最大的重金屬有汞、鎘、鉛、砷和六價鉻。由于城鎮居民直接將生活廢水未經處理就直接排放到湘江中，一定程度上加重了對湘江水資源的污染，使湘江水體的有機物存在超標現象。農業生產活動對湘江水源的污染，主要為來自大量使用化肥、農藥。隨著養殖業的發展，畜禽養殖污染比重也不斷上升。城市飲用水源特別是下游長株潭核心區飲水水源水質不能得到保證，對沿線城市居民的健康構成威脅，流域水環境質量亟待改善。

（二）湘江河道底泥受重金屬污染

流域河道底泥重金屬污染累積性問題多、潛在性危機重。湘江干支流長期受重金屬污染物排放累積影響，3154km河道底泥均不同程度超標。按污染程度，從大到小依次為鎘、汞、砷、鉛、鉻，其中鎘最高超標422倍。主要淤積在干流中游、支流集中采選區以及河灣、河道交匯口、集中排污口附近等。不少水系尾砂入河，底泥淤積，給當地居民飲水安全造成嚴重威脅和巨大困難。湘江干流監測斷面重金屬污染程度由重到輕依次為株洲、衡陽、湘潭、長沙、岳陽、永州。

（三）部分工礦區土壤環境受重金屬污染

流域內部分工礦區區土壤重金屬污染十分嚴重，土壤重金屬環境質量呈下降趨勢，嚴重影響了農產品的產量和品質。據調查，湘江流域重金屬污染土壤總面積為4820 km2，占流域總面積的5%；其中超過土壤環境質量標準二級總面積為2647 km2，超過土壤環境質量標準三級土壤總面積為2147 km2。超過土壤環境質量標準二級以上的污染土壤中耕地面積為2177 km2，占流域耕地面積的12.5%。污染因子中，鎘最大超標390倍，砷最大超標275倍，鉛最大超標50倍，汞最大超標43倍，鉻最大超標6倍。

（四）濕地系統破壞嚴重

湘江流域濕地生態系統遭到破壞較嚴重，主要存在以下幾個問題：濕地被占用、淤積，面積愈來愈小，濕地生態系統呈萎縮趨勢；濕地野生動植物被獵捕、采集，數量越來越少，生物多樣性下降，濕地系統的生態穩定性及對污染物的自凈能力也隨之下降；濕地系統接納了較多的城市污水及農田面源污染，導致濕地系統內的水質下降，若污水排放超出濕地的自凈能力，則可能對濕地系統帶來毀滅性破壞。

二、現行財稅政策在湘江流域治理中的實踐及存在問題分析

（一）財政政策有弊端

1.財政投資與生態環境保護的資金需求錯位

以湘江流域治理的、生態環境保護為目的的財政支出，雖然近年來總量越來越大，但主要是按部門、按項目分配，缺少統籌規劃，造成資金配置不合理。有關湘江流域治理生態安全和長遠利益的環境污染防治投資領域和項目，嚴重缺乏資金。目前，湖南沒有設立專項的湘江流域治理的生態環境保護基本建設預算內賬戶，生態環境污染防治投資的政府共同渠道沒有建立，基本分散在農、林、水、城市建設等其他行業。在解決“缺位或不到位”的問題時，政府的注意力往往慣性地投向傳統公共部門，生態環境保護的重要性無法落實。

2.財政投入政策具有較強的權宜性和應急性

財政支出重點的相對頻繁變換，會導致環境保護財政資金不可持續，甚至造成已投入資金的浪費。一般說來，財政政策具有相機、應急和長期、穩定的雙重性質。如果過度重視應急功能，而缺乏長期規劃，不僅使得環境保護資金無法全面進入財政政策框架，而且已經投入的資金也無法持續。

3.環境財政資金使用效率低、效果差

項目費用效益的評價機制缺失，資金的效率低和效果差，在一定程度上動搖了人們對財政資金重要性的認識。通過統籌規劃、加強監督和評估，可以提高財政資金的使用效率。經過多年發展，湘江流域的環境污染防治投資已經形成了一定規模，然而，在資金總量尚且不足的情況下，資金使用效率低下已經成為一個普遍的問題。投資效率不高又增加了進一步籌集資金的難度。投資未能充分發揮效益的原因，一是缺乏約束機制和有效監督制度，另一個就是缺乏配套的經濟激勵政策。研究表明，經濟政策的激勵作用可以充分調動各種資金，產生巨大的經濟和環境效益。

4.縱向財政轉移支付占主導，缺乏橫向轉移支付

財政轉移支付是生態補償的重要方式，中國目前縱向轉移支付即中央對地方的轉移支付占絕對主導地位，而區域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉移支付嚴重缺失。正是由于橫向生態補償機制的缺乏，生態補償完全由中央政府承擔的原因，導致地方政府環境保護不力，生態破壞、環境污染問題難以根治，進一步造成社會的不公平性和資源配置效率低下，嚴重影響了“誰破壞，誰治理，誰受益，誰補償”原則的遵守。

（二）稅收和收費政策不健全

目前，在中國的稅制中，與環境和能源有關的主要是增值稅、消費稅、企業所得稅、資源稅、耕地占用稅、城鎮土地使用稅等，對環境保護具有一定的作用，但在稅制設計時，稅種的稅目、稅基和稅率的選擇大多數沒有考慮到環境保護和可持續發展。中國目前還不存在純粹法律意義上的生態稅，也沒有系統地以環境保護為目的設計稅制，更多地表現在收費制度上。

1.排污收費制度

排污收費制度是中國最早對環境污染收費，并且專款專用的一項生態收費制度。中國的排污收費制度主要包含以下幾項內容：排污申報制度、排污許可制度、排污處罰制度。在征收排污費的實踐過程中，對于繳費主體、繳費范圍、公眾參與、法律責任等方面的內容規定得還不夠完善，有待進一步改進和完善。

2.生態補償費制度

征收生態補償費的直接效果就是為生態恢復和環境建設開拓比較穩定的投資來源，其長遠意義則是將資源開發和項目建設的外部成本納入其本身會計成本，從而體現生態環境的價值。但由于中國生態補償費制度規定得不盡合理，存在許多問題，生態補償費制度在中國曾一度被廢止。生態補償費在征收過程中存在許多問題，主要表現在缺乏嚴格的法律依據、征收標準和范圍不統一、征收方式不合理和管理不嚴格等方面。

第一，建立健全生態環境財政政策。一是完善政府財政轉移支付制度。在縱向財政轉移支付制度改革方面，提高中央財政的轉移支付直接用于生態補償的比例。在橫向財政轉移支付制度設計方面，主要是流域上下游地區之間發生，要正確處理上下游政府之間生態補償的橫向財政支付的額度問題，以及如何正確安排、處理轉移支付的資金。在支付方式上，可以采取間接轉移的方式，即先進入上一級政府的生態補償委員會的賬戶，并設立專門的基金由基金所在的生態補償委員會和橫向轉移支付的兩地政府的生態補償委員會共同監督管理。在生態補償基金使用的監督方面，對每一筆基金的撥付使用要聘請第三方專業機構進行審計，重點審計基金的實際用途是否與申請用途相符，資金的使用效率、綠色項目產生的生態效益、社會效益是否達到預期等。二是完善政府財政補貼制度。首先建立一種積極補貼制度，對于保護生態環境的行動進行補償時，“積極補貼”的資金最好是盡可能地來自進行非可持續性活動的稅收。對于有利于資源保護的經濟行為減免稅費，對一些資源綜合利用和環保產業采取無息貸款和減免稅政策等同樣可以起到鼓勵正確的行為方式的作用。其次發揮財政補貼的激勵作用。根據不同地區在進行生態補償方面取得成果和效益，制定分區指導政策，增加對西部地區、國家重要生態功能區的補貼力度。建立激勵環境保護與生態建設的財政補貼制度，增加對生態保護良好區域或生態環境保護成績顯著區域的補助，提高其生態補償的積極主動性。

第二，建立健全稅費制度與政策。一是健全完善稅種和稅收優惠政策。稅種的完善有利于資源的合理開采和利用，改革資源稅現行的資源稅主要目的是調節資源開發者的級差收益，使資源開發者能在大體平等的條件下競爭，同時促使開發者合理開發和節約使用資源。在計稅依據方面，國家需要重點保護或限制開采的能源資源，應充分利用稅收與價格的關系，調整資源稅的征稅辦法，實行從價定率征收。在稅率方面，將資源稅和環境成本以及資源的合理開發、保護、恢復等掛鉤，根據不可再生資源替代品的生產成本、可再生資源的再生成本、生態補償的價值等因素，合理確定和調整資源稅的稅率。進一步完善水、土地、礦產、森林、環境等各種資源稅費的征收使用管理辦法，加大各項資源稅費使用中用于生態補償的比重。二是完善稅收優惠政策。健全利于生態補償的稅收政策還有很長的路要走，在完善現有稅制過程中，還要注意稅收優惠政策對生態補償的作用，實行多樣的稅收優惠方式，通過減、免、抵稅及稅收返還等形式促進環保事業的發展，運用全方位的財稅政策對生態補償進行支持，建立有效的中國生態補償機制。對于環保再投資，允許退稅，對于再生資源應該加大優惠力度。三是建立健全收費制度。在排污收費制度方面，就是把全部排污收費制度納入預算管理，嚴格收支兩條線，它不僅便于財政部門準確掌握排污費的征收情況，形成全面完整的財政預算，還有利于提高排污費的使用效率。同時，還應對現行排污費的征收、管理、使用范圍等進行改革，以解決部分排污單位寧愿繳納排污費也不治理污染等問題。主要可以從全面規定付費主體，健全收費項目、提高排污費征收標準、環保專項基金應全部有償使用、建立環境押金制度幾個方面加以完善。在生態補償費制度方面，首先以法律、法規的形式規定生態補償費征收，包括明確生態補償費的征收對象、范圍、標準等；明確征收的程序和步驟；明確違法征收的救濟制度。其次，加強資金管理，避免地方政府用。征收的生態環境補償費，納入財政預算，建立生態恢復專項資金。

第三，配套完善市場相關機制。一是完善市場交易制度。要完善排污權交易制度，除了必須克服大量來自行政部門的行政障礙和來自企業界的企業障礙外，還必須注意中國特有并在不斷變化的司法和立法要求，切實解決目前實施排污權交易的法律依據和規范缺失問題、加快排污權交易市場的建立和完善。在一級市場上，除了通過立法明確排污權有償取得外，采用招標、拍賣或其他市場化方式將排污權賣給企業。在二級市場上，要通過立法等手段，有效制止濫用和非法轉讓排污權，確保排污權在二級市場上能夠正常交易。同時還可以逐步提高排污費收費標準和政府要提供必要的市場交易信息，以確保排污權交易的符合“三公”原則。二是加強生態補償管理。綜合運用多種手段和形式，加強生態補償管理。一是將緊密結合現行的生態補償政策與環境保護政策，建立健全生態補償相關法律規范與認證標準，規范生態補償發放機制；二是構建生態補償相關部門協調機制，加強對生態補償的指導與服務；三是加強生態補償科學研究；四是探索建立生態補償責任保證金制度，建議各級政府制定生態補償發展優惠政策，采取多樣化資金支持措施，引導和促進補償業向生態補償方向發展。三是實施有利于生態環境保護的經濟政策。健全環境污染責任保險制度，開展環境污染強制責任保險試點；加快建立生態補償機制和國家生態補償專項資金，擴大生態補償范圍；把環境保護列入各級財政年度預算并逐步增加投入；加大對符合環保要求和信貸原則的企業和項目的信貸支持；建立企業環境行為信用評價制度。

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