論網(wǎng)絡(luò)輿論與政策議程的構(gòu)建

摘 要：隨著網(wǎng)絡(luò)的普及與應(yīng)用，公民通過網(wǎng)絡(luò)參與政治的熱情提高，網(wǎng)絡(luò)輿論興起并成為公民參與中一股不可忽視的力量。研究網(wǎng)絡(luò)輿論對政策議程的作用對于解析當前網(wǎng)絡(luò)輿論對公共政策的影響具有重要意義。網(wǎng)絡(luò)具有普及性、即時性等特點，成為了一種新興的政策議程的途徑，對于提高公民政治參與的熱情與公共政策的科學化具有重要意義。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)輿論；政策議程；公共政策

中圖分類號：D602 文獻標志碼：A 文章編號：1002—2589（2012）25—0044—02

公共政策的起點來自于社會各領(lǐng)域的社會問題。而某一社會問題能否引起政府關(guān)注，能否通過公共政策得以解決，其關(guān)鍵是社會問題能否進入政策議程。當前社會問題可以通過多種途徑或渠道進入政策議程，轉(zhuǎn)化為政策問題，如政治權(quán)威、危機事件和大眾傳媒等，而隨著網(wǎng)絡(luò)的普及與應(yīng)用，公民通過網(wǎng)絡(luò)參與政治的熱情提高，網(wǎng)絡(luò)輿論興起，網(wǎng)絡(luò)成為了一種新興的政策議程的途徑，并由于其普及性、及時性等特點，在政策議程中起到了舉足輕重的作用。

一、網(wǎng)絡(luò)輿論概念與興起

互聯(lián)網(wǎng)自20世紀末在我國出現(xiàn)并興起以來已經(jīng)成為了繼廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)傳媒方式后最流行最便利的傳播方式，論壇、博客、各類社交網(wǎng)站的興起也為公民溝通交流提供了便利。在此背景下，互聯(lián)網(wǎng)已不僅僅是一種現(xiàn)代信息交流工具，更是聚集民意、凝聚民心、問計于民的重要平臺，也成為公民參與的新型方式。公眾通過網(wǎng)絡(luò)表達各自的利益訴求，探討社會熱點事件，評價政府公共政策及舉措。近年來許多公共政策都來源于網(wǎng)絡(luò)熱點問題。

網(wǎng)絡(luò)輿論是指以互聯(lián)網(wǎng)為傳播媒介，因某一社會焦點或熱點話題，引起網(wǎng)民及社會公眾極大關(guān)注，并具有一定影響力、帶有傾向性的言論。由于網(wǎng)絡(luò)具有及時性、交互性等特點，決定了網(wǎng)絡(luò)輿論同傳統(tǒng)輿論方式相比具有多元性、交互性、多層性等特點。第一是文化思想的多元性。網(wǎng)絡(luò)空間具有前所未有的開放性與多元性特點，因此在人類文明發(fā)展歷程中提供了一個空前自由的言論和思想平臺。第二是具有文化體系的多層性。傳統(tǒng)媒體由于自身的特點而定位于不同的文化階層。由于網(wǎng)絡(luò)輿論的開放性與多元性，其參與的公眾具有更大的廣泛性與多層性，形成了從大眾文化到精英文化的多層次文化體系。第三具有溝通行為的交互性[1]。交互性是網(wǎng)絡(luò)輿論作為新興的傳播媒介區(qū)別于傳統(tǒng)傳媒方式最為突出的特點，主要表現(xiàn)為信息的實時性與互動性。網(wǎng)絡(luò)輿論的參與者既可以是信息的發(fā)布與傳播者，同時也是接收者。交互性使人類的溝通行為更趨豐富和完善。

因此，網(wǎng)絡(luò)公共輿論的形成是網(wǎng)絡(luò)信息時代公民參與的新形式，也必將成為公民影響公共政策過程的重要內(nèi)容。托馬斯認為：“公民參與是信息時代政治社會生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必須面對的環(huán)境和情形，公民參與必然深度地影響甚至改變公共管理者制定政策和從事管理的方式。”[2]

二、網(wǎng)絡(luò)輿論對政策議程的作用機制

（一）政策議程概念與分類

建立政策議程的過程是將社會公共問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵。對于政策議程許多學者都有不同的定義。安德森認為“那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構(gòu)成了政策日程”[3]。而張金馬則認為：所謂政策議程是將政策問題納入政治或政策機構(gòu)的行動計劃的過程，它提供了一條政策問題進入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項[4]。

按照問題的主體或階段劃分，政策議程可以分為傳媒議程、公眾議程、政府議程三種類型。傳媒議程主要針對由傳統(tǒng)的傳播媒介，如報紙、廣播、電視等所提出的社會問題。傳媒議程中所提出的問題主要指引起傳媒關(guān)注，并在報紙、電視等媒體中公開評論，并引起廣泛關(guān)注的問題。公眾議程作為一種非正式的制度安排，其社會問題起源于廣大公眾普遍關(guān)注的事件，并通過傳播媒介等方式進行報道，擴大其問題影響力，最終引起政策決策者的關(guān)注并納入政策議程之內(nèi)。政府議程是政府相關(guān)權(quán)力機關(guān)在其公共權(quán)力權(quán)限范圍內(nèi)對社會公共問題進行討論，是政府機關(guān)的行動程序，是決策者對有關(guān)問題依照特定的程序解決實際問題的過程[5]。

根據(jù)政府在議程中的不同定位以及創(chuàng)始者擴散問題的程度和方向進行分類，可分為外在創(chuàng)始型、政治動員型、內(nèi)在創(chuàng)始型三種政策議程。外在創(chuàng)始型由體制外的個人或利益團體提起，并進入系統(tǒng)議程，并最終進入政府議程。政治動員型則是由權(quán)威的政治家提起議程從而引起政府在公共權(quán)力范圍內(nèi)的關(guān)注。內(nèi)在創(chuàng)始型是由體制內(nèi)的機構(gòu)或人員提出政策訴求，不希望經(jīng)過體制外的公眾系統(tǒng)直接進入政府議程。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿論在政策議程中的形成過程

網(wǎng)絡(luò)輿論是網(wǎng)絡(luò)信息時代公民參與的新形式，是公民影響公共政策過程的重要內(nèi)容。網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)引發(fā)對社會問題的關(guān)注并加以討論，從而形成具有一定影響力的網(wǎng)絡(luò)輿論，進而將網(wǎng)絡(luò)范圍討論的社會問題演變?yōu)檎邌栴}，促使相應(yīng)的公共政策的出臺與執(zhí)行。

網(wǎng)絡(luò)輿論從開始到形成經(jīng)過了三個階段：

第一，話題形成階段。網(wǎng)絡(luò)輿論話題包含社會生活的方方面面，包括經(jīng)濟、文化、政治、教育等，其來源方式集中在熱點的社會事件、社會問題和狀況。按照提出者與話題的相關(guān)性可分為事件利益相關(guān)者與對該類問題感興趣的公眾。能夠引起網(wǎng)絡(luò)輿論的話題一般為社會熱點問題與敏感事件，例如當下公眾最涉及切身利益的醫(yī)療衛(wèi)生改革、房地產(chǎn)調(diào)控、物價上漲、政府依法行政等問題。

第二，爭議討論階段。由于網(wǎng)絡(luò)參與者本身具有層次性與復雜性，因此一個網(wǎng)絡(luò)話題可以供社會不同階層的利益代表者表達訴求。通過激烈的網(wǎng)絡(luò)討論，又為公眾提供多種渠道補充相關(guān)信息，極大地充實話題的背景資料與信息量，最終將公共事件連同它的細節(jié)及其相關(guān)聯(lián)方方面面的因素更為客觀、全面地展現(xiàn)出來[6]。

第三，趨同意見形成階段。網(wǎng)絡(luò)話題最終會在爭論中形成統(tǒng)一的傾向性意見，其形成過程既不是由特定權(quán)威專家、社會精英或政策等預先決定其基調(diào)，也無法依據(jù)不同層次參與者自身經(jīng)濟實力與政治地位來衡量，而是在平等的話語權(quán)行使中，通過不斷的論辯與剖析，通過對話題正當性審視和文化價值觀的考量，最終達成基于共識性價值取向和判斷標準的趨同性見解。

三、網(wǎng)絡(luò)輿論對政策議程的影響

網(wǎng)絡(luò)輿論由于其自身的多元性、層次性、開放性等特點，在政策議程的形成過程中的作用日益顯著。網(wǎng)絡(luò)輿論對于政策議程的積極影響主要表現(xiàn)在以下幾點：

第一，網(wǎng)絡(luò)輿論提供了一種通往政策議程的新途徑。由于自身的便利性、匿名性，社會公眾能夠更廣泛地參加到網(wǎng)絡(luò)輿論中來，通過對網(wǎng)絡(luò)熱點問題的關(guān)注與討論加快相關(guān)社會問題成為政策問題的過程。網(wǎng)絡(luò)輿論提高了公眾政治參與的可能性與積極性，提高了公共政策的可行性。

第二，網(wǎng)絡(luò)輿論具有公開、廣泛、時效性、可評價等傳播的優(yōu)越性，這使得它有可能把少數(shù)人發(fā)現(xiàn)和提出的政策問題及時地廣為傳播，以爭取獲得大多數(shù)人的理解和支持，從而為建立公眾議程創(chuàng)造條件。

第三，網(wǎng)絡(luò)輿論的匿名性、便利性為更多的社會公眾通過網(wǎng)絡(luò)參與政策議程的過程提供可能性，是公民參與的重要方式。傳統(tǒng)的政治參與對參與者具有很多局限性與要求，網(wǎng)絡(luò)輿論為更多社會公眾，尤其是弱勢群體提供了表達利益訴求的渠道，有利于政府決策的科學化與合理化。

同樣，當前也存在許多對網(wǎng)絡(luò)輿論的反對的聲音。有的學者質(zhì)疑網(wǎng)絡(luò)輿論的可靠性與復雜性，對于政策議程存在一定的誤導性。

首先，網(wǎng)絡(luò)輿論的代表性問題。從參與群體來看，中國1.62億網(wǎng)民在13億人口中僅占12.5%，并不是多數(shù)；從地域分布看，東中西部地區(qū)差距大。其次，從網(wǎng)民年齡結(jié)構(gòu)和行為特征分析，以青少年為例，其數(shù)量高達網(wǎng)民總數(shù)的1/3，網(wǎng)民結(jié)構(gòu)具有低齡化趨勢[5]。網(wǎng)民結(jié)構(gòu)在社會階層上具有很大的復雜性，互聯(lián)網(wǎng)社會階層分布形態(tài)決定了網(wǎng)絡(luò)中民眾意見的大致傾向和主流觀點。再次，網(wǎng)絡(luò)中虛假信息繁多。網(wǎng)絡(luò)的匿名性、便利性是網(wǎng)絡(luò)輿論如此發(fā)達的重要原因，也正是由于這些特征，大量不加分辨的信息充斥網(wǎng)絡(luò)，其中不乏具有虛假性誤導性的信息。

總而言之，網(wǎng)絡(luò)輿論飛速發(fā)展，成為公眾政治參與的重要途徑，提高了公共政策的科學性與可行性，有利于社會問題的發(fā)現(xiàn)與解決，有利于政府行政能力建設(shè)。同時由于網(wǎng)絡(luò)本身還存在復雜性、虛假性等缺陷，在對待網(wǎng)絡(luò)輿論時應(yīng)采取冷靜客觀的態(tài)度，摒棄虛假信息，使得真實的社會問題得到正確的反映與解決，促進我國公共政策的建設(shè)與發(fā)展。

參考文獻：

[1]吳勇，孫常程.網(wǎng)絡(luò)公民參與對政府政策制定的影響及對策研究[J].科技管理研究，2009，（8）：44.

[2]托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].北京：中國人民大學出版社，2005：36.

[3]詹姆斯·E.安德森.公共決策[M].北京：華夏出版社，1990：69.

[4]張金馬.政策科學導論[M].北京：中國人民大學出版社，1992：146.

[5]趙江鵬.基于制度視角的公共政策議程[J].發(fā)展，2009，（9）：61.

[6]鄭萍，薛冰.網(wǎng)絡(luò)公共輿論的形成機理及其影響政策制定的途徑[J].中國行政管理，2009，（1）：62.

（責任編輯：姚 麗）