事業單位改革中科學劃分單位類別的探析

摘 要：面對國內社會經濟發展的需要，作為社會發展進程中的重要主體之一的事業單位，具有重要的建設社會主義的職能，如何更好地完成社會職能是其改革轉型過程中首先要考慮的問題。完善事業單位體制改革轉型具有重要的現實意義，而科學地劃分單位類別對于事業單位改革又具有關鍵性的作用。所以有必要深入分析當代我國事業單位劃分單位類別的基礎性作用、原則、存在的困境，為事業單位的后續改革提供強有力的突破口。

關鍵詞：事業單位；改革；科學分類

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002—2589（2012）25—0018—02

一份涉及包括離退休人員在內的4 000萬“事業人”的改革文件《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱指導意見）在2011年3月正式對社會公布，2012年4月正式發布指導意見。這意味著我國事業單位分類改革在試點探索了整整20年后，正式開閘。如果從1995年全國事業單位機構和人事制度改革會議算起，事業單位改革已有整整17年。總體來看，改革進展緩慢、難入人意。國務院此次發布堪稱頂級設計的指導意見，勢必有利于全面助推事業單位改革的進程。與以往的事業單位改革動作相比，此次改革將推動公益事業更好更快發展，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務要求。從黨的十七大開始，黨中央、國務院就強調加快推進事業單位分類改革，與傳統上對事業單位的分類形式（主要是按行業、撥款），目前對事業單位的分類主要是根據社會功能的不同，將現有的事業單位劃分為承擔行政職能的、從事生產經營活動類的、從事公益服務的三大類[1]。加快社會事業體制改革，積極穩妥推進科教文衛體等事業單位分類改革，是黨中央立足當前、著眼長遠作出的重大決策部署，充分體現了改革開放和社會主義現代化建設事業的新形勢、新任務和新要求。推進事業單位的改革是深化改革的重要環節，同時，推進事業單位的科學分類又是事業單位改革的基礎和切入點。只有將事業單位分類改革，后續的管理體制、人事體制、收入分配、社會保障制度改革才會順利地進行。

一、事業單位的科學分類是事業單位改革的基礎

我國事業單位是一個異質性很強的組織類別，它是在計劃經濟體制下形成，又在改革開放環境下快速發展，包含的組織千差萬別。到今天，只有半數左右事業單位真正或基本具備公立事業法人特征。當前，面對新形勢、新要求，我國社會事業發展相對滯后，一些事業單位政事不分、事企不分、布局結構不合理、資源浪費嚴重、活力不足、效率低下等，公益服務的供給已明顯不能滿足隨著經濟和社會的發展人們對社會公共服務的需求。正是這種情況下，要求事業單位改革的呼聲愈益高漲。但是由于我國事業單位數量龐大，門類繁多，情況復雜，事業單位改革從何“下手”，一直是一個很大的難題。經過多年的研究論證，現在人們對如何推進事業單位改革已形成了一個基本共識，即分類改革。

科學劃分事業單位類別是全面推進事業單位改革的基礎和切入點。分類改革是事業單位改革的基本原則，是事業單位改革攻堅的突破口。我國現有事業單位改革首先是事業單位分類問題，分類不清楚，就很難確定哪些事業單位是要加強它的公益性，哪些要回體制類，哪些要進行改制推向社會，分類不清楚就無法將改革推行下去。指導意見中明確提出，五年內在清理規范基礎上完成事業單位分類，承擔行政職能事業單位和從事生產經營活動事業單位的改革基本完成。只有對現有的事業單位進行分類，在分類基礎上確定各類事業單位的改革與發展方向，實現事業單位管理體制和運行機制的重大變革。當各個不同類別的組織按其方向改革與發展時，各類組織的性質、特征也就顯露出來，而真正的事業單位也就水落石出。事業單位的全面改革才能真正地全面展開。而前提是必須保持分類的理論劃分與實踐的科學性。實踐為回避難題，就繞過分類這一環節實施改革，這樣不區分對象的改革充其量只能是對原體制的修補。所以，事業單位的分類是我國事業單位改革的基礎。

二、劃分事業單位類別探索實踐中存在的困境

有了一個好的規劃和實施策略，只是順利推進事業單位分類改革的前提，在實施中還會遇到很多問題和難題。按照指導意見要求，一年來各地各部門扎實穩妥地開展了事業單位清理規范。進一步摸清了事業單位的家底，解決了一些問題。但是在實施分類過程中也存在很多問題。

（一）分類標準與實踐的脫節

從事業單位分類改革的規劃出臺之后，有關分類的難題已經不再是理論上應該如何分類的問題了，而是如何把這一分類標準正確運用到實際中去。在實際中如何參照分類標準劃分事業單位是關鍵。意見出臺后，各地都基本確立了事業單位分類按功能分類的依據。然而，實際的分類中存在一個部門有多個功能的情況。比如說，行政性事業單位要回歸行政機構，像國家機關政府采購中心之類的執法性事業單位，當然比較簡單。但現實中的情況要復雜得多。有一些事業單位既履行某些行政職能，還提供一些公共服務，甚至還從事一些經營活動，如何避免回歸中的“搭便車”，就很棘手。分類依據作為事業單位改革整體推進的前提條件，但在實踐中難以對事業單位分類。那么，分類的標準是失去了意義。因此，事業單位分類定位如何運用于實踐顯得更為重要。

（二）事業單位分類實踐中，主體缺乏動力

事業單位改革實質上是政府自身改革，但目前改革動力仍然不足。一方面，從提高公共服務質量和效率的目的出發，社會公眾對深化事業單位改革持積極態度。另一方面，事業單位利益相關方對改革仍存在遲疑或者觀望態度：首先，部分主管部門不愿意改革，一旦改革將導致其利益受損，因此改革的積極性不高。其次，有的部門領導習慣現有的事業單位管理體制和運行機制，對事業單位改革后的發展有擔憂和顧慮，缺乏改革信心。有的則擔心改革帶來不穩定而不敢改革。再次，事業單位職工習慣了現有較為穩定的工作狀態，擔心現有利益得不到保障，保不住“鐵飯碗”，改革缺乏內驅力。國家雖然在政策設計上作了充分的考慮，并制定了明確的政策界限，如何劃阻力為動力，就是一個重要的問題。

（三）分類實踐中存在不科學、不公正、不合理的現象

事業單位分類改革的實踐中，除了理論與實踐脫節、事業人缺乏改革動力外，分類實踐者的某些行為也存在不合理、不公正、不科學的現象。許多事業單位想往行政類事業單位里站，這樣，事業單位就能轉為行政單位，華麗地變成國家行政機構。這樣就免不了到相關部門走后門，拉關系，破壞事業單位改革的公正合理性。同樣的，拿著政府撥款，自己又賺外款的生產經營性單位，已經習慣吃公款，分額外利潤的體制，不愿失落地轉為企業。大部分原因是轉為企業的事業單位往往放不下昔日的官架子參與顧客是上帝市場的競爭，不能適應自負盈虧的市場，所以這部分事業單位也不惜重金通關系爭取把自己劃分到公益類事業單位。沒有額外利潤至少固定政府撥款是有的。一些改革部門顧舊情，看錢面就試圖“幫助”他們，分類工作處于保密狀態，不接受大眾的監督。這樣的分類就不是科學、合理、公正的。事業單位的分類是事業單位改革的排頭兵，試問這樣的排頭兵本身就存在著問題，很難想象后續的改革是否合理。這一點是值得我們深思的。

三、繼續科學地、合理地推進事業單位分類應處理的幾個問題

在2012年黨中央政府正式全面推進各地事業單位分類改革之際，上述的困境得不到有效的解決，甚至對事業單位中的科學分類還存在籠統認識，勢必影響分類后事業單位改革的推進。所以，要讓事業單位改革中的基礎——科學分類進行得更完滿，還需要進一步明晰并處理好如下幾個問題。

（一）事業單位分類要結合實際做大量的基礎工作

針對事業單位分類標準與實踐相脫離的狀況，做好基礎的調研工作顯得尤為重要。事業單位的分類不是為了分類而分類，要以指導意見為指導，結合實際進行分類工作。改革涉及現在每一個事業單位的切身利益，事業單位在合理的情況下可以闡明本單位情況。主要根據其社會工作職能確定類別，如果工作職能存在重合現象，難以確定類別，應根據實際情況，結合該單位的運營模式，財務收支等作出綜合判斷，進而分類。不能盲目地搞“一刀切”，問其理由，指導意見就是綱領。某件東西性質、類別就不是一個剛性的概念，是一個仁者見仁，智者見智的規定，何況分類后，現存的事業單位將面臨不同的境遇，所以認真做好最基礎的基層摸底情況，是以人為本的理念的體現，是政府部門為人民服務的表現，更是做好事業單位整體改革的基礎。

（二）針對事業單位主體缺乏改革動力需引入新的機制

首先，要讓事業人明白，事業單位改革是一個龐雜的系統工程。事業單位分類中，事轉企的生產經營事業單位的主動性最弱，因為轉企后，就意味著事業編制，鐵飯碗的消失。盡管指導意見里明確指出五年的過渡期內將適當保留原有撥款、稅收政策，并且規定轉制前離退休人員的待遇標準保持與事業單位職工相同，但是對于轉制前參加工作、轉制后退休的人員的相關待遇按照國家有關規定執行。這部分人剛好是單位的主體，自身的工資待遇、醫療保險、養老保險、公積金將得不到保證。因此，要調動這部分人的改革積極性，需要完善相關規定，確保他們相信：即使沒有事業編制，他們的利益一樣可以得到保證。對于持不冷不熱態度的公益服務類事業單位，分類后要推進相關配套政策，深化分配制度，實行崗位津貼、績效工資等。根據工作量、難易程度進行分配，打破“大鍋飯”。相關改革可以參照取得優秀表現的義務教育事業單位改革細則。

（三）事業單位分類要規避不科學、不公正、不合理的現象

實踐中一些分類改革部門由于對分類的原則把握不合理，容易受到部分事業單位的影響，有意錯劃事業單位的類別。這不僅損害其他事業單位的利益，而且欺騙了公眾，破壞政府形象，引起社會不穩定。為了規避這種現象，筆者認為需要做到以下幾點：開展事業單位分類的同時，需要及時報道分類消息，杜絕搞“地下”秘密工作，保證分類的公開透明度；建立相關的法規法律，保證事業單位分類有法可依；積極向社會宣傳事業單位的改革，讓更多的人關注這次改革，公眾的監督也是實現分類合理性的一個重要條件。事業單位的改革本身也是為了公眾的公益服務，事業單位為人民服務，也應受到人民的關注與監督；提高事業人主動性的同時，端正部分人的不良動機。

總的來說，事業單位改革是一項龐大復雜的工程，分類是改革的基礎，是改革的前奏。后續的成功與否，取決于分類的成果。科學地劃分事業單位的類別是件必須經歷而又困難重重的工作，如何把它做好我們需要實踐，最重要的要總結問題，并從中找到最合理的方法進行合理的分類。

參考文獻：

[1]中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見[M].北京：人民出版社，2012.

[2]范恒山.中國事業單位改革[M].北京：人民出版社，2010.

[3]王東明.分類推進事業單位改革不斷滿足人民群眾公益服務需求[J].求是，2011，（17）.

[4]張國強.事業單位分類改革之分類問題辨析——基于內蒙古事業單位分類實踐[J].社會科學論壇，2011，（9）.

（責任編輯：李 慧）