職務犯罪初查工作中的現實問題及解決路徑

摘要：職務犯罪案件的初查是檢察機關直接受理案件立案前的必經階段。初查的結果如何，往往關系著案件的成敗和質量的高低。但由于種種原因，初查工作中還存在著一些比較突出的問題，急待分析、研究和解決

關鍵詞：職務犯罪 初查工作 問題分析 解決對策

初查是指人民檢察院針對經審查可能存在職務犯罪的線索，為判明該線索是否具備刑訴法規定的立案條件而進行的必要的初步調查①。初查是檢察機關查辦職務犯罪的一個重要環節，實踐中發揮著重要的作用。但由于目前我國立法上的不足，使得初查制度僅成為檢察機關內部而且并不完善的工作程序，特別在一些關鍵環節上不具體，造成了操作程序混亂、違法執法現象的存在，嚴重影響了檢察機關的形象及反腐敗工作健康、深入開展。筆者就實踐中遇到的初查工作存在的問題，提出相應的對策，供同仁參考。

一、職務犯罪初查工作中存在的問題

職務犯罪的初查包括線索的受理、管理和必要的調查等環節，其操作程序體現在高檢院的《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱“訴訟規則”）規范性文件中，但該文件對初查程序的規定比較籠統，沒有就初查活動深入的程度做出具體規定，因此，在實踐中存在諸多問題。

（一）線索受理環節的“一家之言”

訴訟規則第一百二十一條規定“有關機關或者部門移送人民檢察院審查是否立案的案件線索……，由偵查部門自行審查。”從本條規定上看，如果有關機關或部門在是否立案問題上與自偵部門意見不一致時，由自偵部門決定是否立案。目前檢察機關偵查部門對有關機關或者部門移送的線索，在審查環節上并沒有具體明確的程序性規定，或者由部門負責人審查認定，或者由承辦人員審查認定，既沒有受理登記表，也沒有審查登記表，更沒有相應的監督程序。在這種情況下，難免出現檢察機關偵查部門具體負責審查該線索的工作人員由于與線索涉及的人員有利害或者利益關系，出于私心，對于明明構成犯罪并應由本院管轄的線索，卻說不構成犯罪或者不屬于檢察機關主管或者管轄。

（二）偵查部門自行發現線索的管理呈無政府狀態

訴訟規則第一百二十一條還做出了“偵查部門查辦案件發現的案件線索，由偵查部門自行審查”的規定，這個規定也缺少具體的管理程序。實踐中，一些偵查部門的工作人員出于各種不同的目的，往往把自行發現或在查辦案件發現的案件線索據為己有，既不報告部門負責人，更不主動登記備案，有些工作人員甚至掌握了線索幾年也不查處，自己什么時候喜歡查就什么時候去查。由于目前檢察機關對查辦案件發現的案件線索沒有實質性的管理規定，這些案件線索實際上由發現的具體辦案人員“保管”或者“管理”，辦案人員發現后不向部門負責人報告，他自己想初查、偵查時再填寫初查計劃表，該線索才列入“管理”。如果他不想初查、偵查，也不告訴別的辦案人員讓他們去初查、偵查，那么，該線索就等于不存在，也就談不上管理了。

（三）調查環節存在的問題

1、“初步調查”有“初步偵查”傾向

《刑事訴訟法》規定，傳喚、拘傳是限制人身自由的強制措施，必須在立案后才能使用。訴訟規則又規定，在舉報線索的初查過程中，可以進行詢問、查詢、勘驗、鑒定、調取證據材料等不限制被查對象人身、財產權利的措施，不得對被查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結被查對象的財產。可見，傳喚、拘傳應當屬于立案后才能對犯罪嫌疑人適用的偵查措施。但是，目前檢察機關偵查部門在初查階段仍然存在著對有關涉案人員使用“傳喚”和“拘傳”措施，這種“初步偵查”的傾向檢察機關應給以足夠的重視。

2、對重大犯罪線索的漠視

在初查階段往往會出現這種情況，明明發現重大犯罪證據，偵查人員卻裝作沒有發現，不將該證據調取回來；明明發現或者找到重要證人，偵查人員卻不主動找他制作證言筆錄，并稱查找不到該證人，或者在做筆錄時作選擇性記錄，對證明犯罪的證言故意忽略不記。這種情況法學界稱之為“視證（人）不見”現象，這種現象在檢察機關是有個案發生的。究其行為動機，有各種各樣：或者是偵查人員與被查對象有某種特殊利益關系而徇私舞弊；或者偵查人員喜歡搞權錢交易，企圖留下一手以便與被查對象做非法交易；或者偵查人員對單位或部門負責人不滿，不希望案件辦成功而故意把線索隱蔽或將案件辦“砸”等等。

3、對不立案情形監督措施的缺失

訴訟規則第一百二十九條第二款規定：偵查部門對舉報線索初查后，認為沒有犯罪事實的，或者事實不清、證據不足的，或者具有刑事訴訟法第十五條規定情形之一的，需要制作審查結論報告，提請批準不予立案。但實踐中只對符合立案的才制作審查結論報告，提請批準立案偵查。對不夠立案的卻沒有按照該條規定執行。目前檢察機關的各種內部監督或者內部制約機制則缺少對不予立案的線索初查的關注，近年來一些檢察機關對舉報線索進行評估的做法也往往沒有把已經初查過的線索作為評估對象。這樣，對經初查不予立案的線索，辦案人員如果有徇私舞弊行為或者其他違紀違法行為就失去了必要的補救措施。

二、職務犯罪初查階段的制度完善

加強初查階段的制度建設，是解決初查工作中存在問題的有效途徑，也是促進檢察人員公正廉潔執法的有效手段。筆者認為，要解決初查工作存在的上述問題，應從以下幾個方面入手。

（一）建立職務犯罪案件線索和初查工作管理機制，強化立案前的規范化管理

為了規范職務犯罪案件線索和初查活動的管理，要結合案件線索管理和初查工作的特點，制定嚴格的管理制度。

1、明確初查階段必須堅持的工作原則

堅持合法性原則，嚴禁違反初查階段法律規定辦案，嚴格履行初查工作中保障當事人人權的各項義務；堅持及時性原則，對于具有時效性、容易滅失的證據必須迅速獲取；堅持隱蔽性原則，盡可能在受案初查階段不暴露偵查意圖或偵查方向；堅持有效性原則，案件承辦單位和承辦人員在受案初查工作中應當充分發揮主觀能動性，不得消極懈怠，敷衍應付，玩忽職守的應當追究相關責任。

2、建立案件線索歸口登記管理制度

凡是收到的舉報信件，包括群眾直接來訪檢舉揭發的案件線索一律歸口舉報中心統一管理。舉報中心以外的其他部門或個人收到的舉報，包括各級領導批轉的信件都由舉報中心統一登記，審查處理。特別是自偵部門在辦案中挖掘出案件線索，必須在十二小時內向檢察長報告，并歸口舉報中心登記管理。案件受理后，認為存在發案可能性的，舉報中心應當制作《受案審查報告》，說明涉案人基本情況、線索來源、主要內容、受案分析、處理意見，報檢察長審批后移交自偵部門。

3、建立初查歸口管理制度

為確保初查案件的質量，必須強化對初查工作的管理。一是實行初查歸口檢察長審批制度。偵查部門對舉報中心移交的案件擬開展初查的，一律填寫初查審批表，制定切實可行的初查計劃后交檢察長審批。未經檢察長批準，任何人不得開展初查。二是實行初查情況反饋制度。凡是經檢察長批準初查的案件，辦案部門必須在規定的時間內初查完畢，并在初查結束后的三天內寫出書面的初查結論報檢察長審查。符合立案條件的，經檢察長批準后立案偵查。對所有的初查案件，職務犯罪偵查部門必須將初查結論抄送舉報中心備案，防止辦案部門壓案不查。

4、明確初查終結時的審查程序

經過初查認為有犯罪事實，需要追究刑事責任的，應由承辦人填寫《提請立案報告》，交部門負責人審核，分管檢察長決定后開展立案偵查。經過初查，查明沒有犯罪事實的，由初查承辦人員填寫《初查終結報告》，經部門負責人審核，檢察長決定初查終結。不能查明是否存在犯罪事實、或者認為初查時機不成熟的，由初查承辦人員填寫《初查中止報告》，經部門負責人審核，檢察長決定中止初查。案件初查終結或中止后，檢察長根據辦案的需要，可以隨時成立初查工作評估小組，對初查工作中的相關事項進行評估。評估小組人員可由受案審查部門、初查部門、檢務督察部門人員組成，對是否存在應當立案而不立案進行監督。

（二）創建初查案件監督管理長效機制

針對初查工作中存在的實際問題，建立以黨組領導為核心、紀檢監察部門監督為主體、各業務部門自我監督和上級偵查部門制約的內部執法監督體系，及時發現和糾正初查案件中的不作為或違法違紀問題，規范干警執法行為，防止初查案件流失。在監督體系中，紀檢監察部門是內部執法辦案監督工作的主管部門，各業務部門積極配合，主動接受和支持紀檢監察部門的監督工作。

1、紀檢監察部門要充分發揮職能作用，切實履行監督職責

紀檢監察部門要采取同步監督、備案監督、回訪監督等方法，對初查案件實施個案監督。在同步監督工作中，業務部門在決定對案件初查時，應當提前通知紀檢監察部門派員親臨辦案現場，監督偵查部門在初查過程中詢問、調查取證等活動是否依法進行、初查全過程是否朝向偵查方向進行、是否不當使用了屬于立案后的偵查措施、初查所獲取的資料是否具備轉化為證據的現實性、是否存在“視證（人）不見”情況、初查是否非法侵害相對人的合法權利、有無泄露案情、為犯罪嫌疑人通風報信等違法違紀情況，防止初查不力；在備案監督中，對偵查部門是否按照規定進行備案、自行發現的案件線索是否在規定的時間內向檢察長報告、初查結論是否抄送舉報中心備案等進行監督；在回訪監督中，紀檢監察部門根據案件初查情況，對初查案件中所涉及的單位和當事人及親屬等進行走訪、了解，對走訪了解到的情況及時向辦案業務部門反饋，如發現問題，及時調查處理。

2、加強偵查監督部門對自偵案件的立案監督

偵查監督部門除在審查自偵部門提請決定逮捕案件過程中，發現應當立案而未報請立案以及對已立案偵查的案件，發現不符合立案條件不應當立案的，要啟動監督程序外。還要對自偵部門初查后不予立案的案件材料進行備案審查，如發現自偵部門對應當立案的案件不報請立案的，同樣要啟動立案監督程序。

3、強化上級檢察機關的監督制約

強化上級檢察機關的監督是完善偵查一體化機制的需要。可建立以市級院為單位的線索網絡管理制度，利用職務犯罪線索情報信息網絡管理系統，錄入全部案件線索，包括自偵部門自行發現的線索，以及案件受理分流情況、線索處理情況和初查、立案等情況，實現資源共享、上下聯動、整合管理。同時明確上級偵查部門對下級偵查部門初查終結線索的審查，發現有尚未查清的問題而仍有初查必要的，可指令下級偵查部門繼續初查；對下級偵查部門查辦確有困難的案件，可以提交或者指定其他檢察院偵查部門查辦；對下級偵查部門經初查決定不予立案而控告人、舉報人不服的，在下級檢察院舉報中心復議維持后，仍可調閱案卷材料進行審查，并作出復核決定。

（三）修改刑訴法，確立初查階段的初步偵查性質

在初查階段，檢察機關偵查部門對被查對象和有關涉案人員，需要向其詢問、調查，做筆錄，如果被查對象或者有關涉案人員不接受檢察機關的詢問、調查怎么辦？在這種情況下，僅憑對報案、控告、舉報等材料的書面審查，很難判斷其是否“有犯罪事實需要追究刑事責任”，這就使檢察機關突破職務犯罪案件，一開始就陷入自身無法解決的困境中。為了破解職務犯罪初查難題，適應打擊職務犯罪的需要，筆者建議，進一步修改刑事訴訟法，確定職務犯罪案件初查階段的初步偵查性質，賦予檢察機關在初查中特定條件下可以使用強制被調查對象到案的措施②，既有利于打擊職務犯罪，又有利于對初查全過程實行有效的監督。

（四）建立受案初查案件責任制

根據初查工作的特點，制定《初查檢察官辦案責任制》，進一步明確初查案件的首辦責任人的責任義務、原則及違規的處罰方法等，從機制上約束承辦人的執法行為；明確初查人員應當承擔責任的情形，如：未經批準，擅自初查，或對挖掘出的線索隱瞞不報的；初查中不注意工作方法，造成泄密或產生其他不良后果的；初查階段違反法律規定使用偵查手段的；初查終結后故意隱瞞真相或作虛假匯報，致使檢察長作出錯誤的立案或不立案決定的；違反刑事訴訟法的規定，刑訊逼供，侵害犯罪嫌疑人合法權益或者引誘犯罪嫌疑人作虛假供述的，等等。

（五）重視初查案件質量的量化考核

在自偵部門每年的量化考評中，只重視對立案案件的考評，而忽視了對初查案件的考評，造成了各級院自偵部門對初查質量的漠視。因此，在今后的自偵部門的量化考評中，應將考核范圍從案件立案提前至受案初查，提高初查案件的分值。要考核初查數量的基數、初查與成案的比例、初查策略的運用等等，對初查中發現的案件線索要作為加分因素③。以此激勵偵查人員最大限度發揮主觀能動性，提高初查水平，為職務犯罪案件偵查工作提供正確、全面的引導。

注釋：

[1]盧樂云.“初查”辨析[J].國家檢察官學院學報，2010年第6期

[2]李瑞平.職務犯罪案件初查工作探析[J].檢察日報，2011年9月21日

[3]葉彬.職務犯罪初查權要加強監督[J].檢察日報，2009年6月2日第三版