淺論抽象行政行為司法審查的必要性

摘要：抽象行政行為是法治國家在實(shí)現(xiàn)行政法治過程中不可或缺的手段，對抽象行政行為進(jìn)行司法審查是司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的有效途徑。但在我國現(xiàn)行的行政訴訟中，并未明確賦予司法機(jī)關(guān)抽象行政行為司法審查權(quán)。本文試從抽象行政行為司法審查的概念以及性質(zhì)上闡述對抽象行政行為進(jìn)行司法審查的必要性。

關(guān)鍵詞：抽象行政行為 司法審查權(quán) 權(quán)力制衡

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和社會(huì)主義民主法治建設(shè)的不斷完善，抽象行政行為在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。但由于制度上的缺失，從而針對抽象行政行為的司法監(jiān)督機(jī)制并未充分有效的發(fā)揮其監(jiān)督作用。

一、抽象行政行為司法審查概述

在我國，抽象行政行為作為行政主體行使行政權(quán)的一種外部行為，并非法律規(guī)范上的用語，而是學(xué)界為區(qū)別具體行政行為而使用的理論用語，并以兩種行政行為的對象是否特定為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。按目前學(xué)界較為通行的觀點(diǎn)，所謂抽象行政行為，是指以不特定的人或事為管理對象，制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。[1]抽象行政行為的對象是不特定的，它的效力作用于所有行政相對方，并可以在一定范圍內(nèi)反復(fù)適用。

抽象行政行為司法審查就是賦予國家司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)所作出的抽象行政行為是否合憲、合法進(jìn)行審查的權(quán)力。對于不合法的抽象行政行為進(jìn)行司法糾正，為該抽象行政行為所針對的不特定的行政相對人提供權(quán)利救濟(jì)的途徑，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法作出的抽象行政行為，以實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)之間的監(jiān)督制衡。

二、對抽象行政行為進(jìn)行司法審查的必要性

（一） 行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系決定的

“權(quán)力制衡”是現(xiàn)代法治政治的顯著特征，也是現(xiàn)代文明法治國家一致認(rèn)同的。“三權(quán)分立”是西方資本主義國家奉行的政治制度，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分割國家權(quán)力維系國家機(jī)器的平衡穩(wěn)定運(yùn)行，三種權(quán)力之間通過制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)互相監(jiān)督與平衡。我國是實(shí)行“議行合一”的社會(huì)主義國家，雖然在形式上與西方資本主義國家的三權(quán)分立不同，但國家權(quán)力同樣劃分為為立法權(quán)，行政權(quán)和司法權(quán)，三者之間相互監(jiān)督制衡，共同承擔(dān)這管理國家的職能。行政機(jī)關(guān)在諸多國家機(jī)關(guān)中是管理事務(wù)范圍最廣的，對一個(gè)國家的社會(huì)發(fā)展影響力最大的。假如行政機(jī)關(guān)在行政過程中違法，那么對社會(huì)生活的危害顯而易見。從司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系上看，人民法院對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為進(jìn)行司法審查的活動(dòng)，在實(shí)質(zhì)上就是行政權(quán)和司法權(quán)之間權(quán)力制衡關(guān)系，在形式上表現(xiàn)為行政訴訟的受案范圍。換言之就是人民法院對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行司法審查時(shí)，所能審查的的程度和范圍。

（二）從法的價(jià)值層面看進(jìn)行司法審查是必要的

行政權(quán)和司法權(quán)作為國家權(quán)力重要組成部分，在整個(gè)國家機(jī)器的運(yùn)行中發(fā)揮著舉足輕重的作用，兩者之間互相分工、制衡，共同管理國家事務(wù)。從法的價(jià)值上看，行政權(quán)追求的是效率價(jià)值，而司法權(quán)代表的是公正價(jià)值。效率是滿足公正這一價(jià)值目標(biāo)，對于效率的評價(jià)也要借助于公正。同時(shí)公正的實(shí)現(xiàn)也需要效率來配合，并通過資源配置的效率評價(jià)實(shí)現(xiàn)公正的確定。在公正與效率這兩者面前，過多重視或者忽視任何一者后果都是不堪設(shè)想的。可以看出，要想實(shí)現(xiàn)公正價(jià)值和效率價(jià)值的平衡，就應(yīng)當(dāng)在權(quán)力配置中準(zhǔn)確把握行政權(quán)與司法權(quán)的統(tǒng)籌兼顧，平衡協(xié)調(diào)。但是，由于憲法規(guī)定的職能不同，兩者之間具有顯著的特征。在強(qiáng)大的政治壓力下行政權(quán)不得不傾向于對效率的追逐和顧及行政執(zhí)行者的利益，其自身的特性決定了行政權(quán)的行使很難做到絕對中立，相對于行政權(quán)而言，司法權(quán)往往處于相對超然的地位，不存在政治壓力和利益的壓迫，并對行政權(quán)進(jìn)行矯正約束。發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督作用，維護(hù)國家權(quán)力的平衡運(yùn)行。

（三）由抽象行政行為本身特征決定的

具體行政行為與抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政最主要的手段。與具體行政行為不同，抽象行政行為是針對不特定的人或事作出的，其適用效力不同于具體行政行為那樣“一次性消費(fèi)”。抽象行政行為一旦作出是反復(fù)適用的，并且是具體行政行為作出的依據(jù)，其產(chǎn)生的影響極其巨大。抽象行政行為一經(jīng)作出就可以長期存在并且對于符合條件的所有行政對象反復(fù)適用。可見一旦行政機(jī)關(guān)違法地作出抽象行政行為，人民法院又無權(quán)對其進(jìn)行司法審查，不能及時(shí)有效的保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，那么對于行政相對人的損害勢必是長期并且連續(xù)的。抽象行政行為的違法性必定會(huì)帶來后續(xù)一系列具體行政行為的錯(cuò)誤。而在現(xiàn)行的行政訴訟模式下，當(dāng)行政相對人對侵害自身合法權(quán)益的錯(cuò)誤的具體行政行為提起行政訴訟后，法院也只能撤銷此具體行政行為，而該違法的抽象行政行為還將繼續(xù)有效。[2]這使得行政訴訟只能矯正個(gè)案，對于源頭的治理卻只能隔岸觀火無能為力。司法監(jiān)督陷落到只能治標(biāo)卻不能治本的尷尬境地。從這個(gè)層面看，抽象行政行為違法的危害程度和破壞力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了具體行政行為。所以抽象行政行為自身特征決定了將其納入司法審查范圍是不可避免的。

（四）無救濟(jì)即無權(quán)利原理的必然要求

在憲政國家人民的權(quán)利是至上的，這是主權(quán)在民原則與法治原則最基本的要求。法諺云：“有權(quán)利，而無救濟(jì)，非權(quán)利也”、“法律恒須規(guī)定救濟(jì)”。由于行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)等國家權(quán)力相比對社會(huì)生活的影響是最大的，行政權(quán)的違法濫用極易引發(fā)社會(huì)問題，對抽象行政行為進(jìn)行司法審查是保障人民合法權(quán)益的有效途徑。因此，國家應(yīng)當(dāng)賦予行政相對人充分的訴權(quán)來維護(hù)自身的合法權(quán)益。在司法實(shí)踐當(dāng)中，由于抽象行政行為游走于司法審查的范圍之外，行政機(jī)關(guān)出于自身利益考慮往往通過抽象行政行為隨意擴(kuò)大自身權(quán)限并以此逃避義務(wù)。目前行政相對人在自身合法權(quán)益受到此類侵害時(shí)，往往只能依靠行政復(fù)議維權(quán)，而受理復(fù)議的機(jī)關(guān)又難免排除“自己做自己的法官”之嫌，所以僅僅依靠行政復(fù)議并不能切實(shí)保障行政相對人的合法權(quán)益，這也驗(yàn)證了“有救濟(jì)而無效即非救濟(jì)”這一法彥。所以，法治國家不僅僅建立救濟(jì)制度，而且務(wù)必建立有效的救濟(jì)制度。這也符合全球范圍內(nèi)行政訴訟和司法機(jī)關(guān)審理其合理合法與否的發(fā)展趨勢。

注釋：

[1]羅豪才.行政法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社，2001：81.

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[4]祁曉茹．試論對抽象行政行為的司法審查[D].山東:山東大學(xué)法學(xué)院，2008.

[5]胡錦光.論我國抽象行政行為的司法審查[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2005(05).