論晚清警察腐敗及其影響

摘要：晚清警政建設是清末新政的重要內容之一，警察制度的引進在當時起到了一定的積極作用，但由于置身于晚清政局腐敗的大環境下，很快走向腐敗。其腐敗表現在：貪污受賄，濫用職權、擾民滋事，警匪勾結，警察嫖、賭、毒，警察為賊，媚外，警容風紀差等幾方面。晚清警察腐敗對清廷警政建設產生了嚴重的銷蝕作用，使清末政局惡化程度向更深層次發展，對晚清及民國初年政局均產生了極為惡劣的影響。

關鍵詞：晚清警察 腐敗 影響

一、晚清建警述略

1900年，八國聯軍攻入北京后，為治理京師混亂的社會治安，清廷留守官員與占領軍當局達成了協議，由各占領區紳董出面，援引外國警察制度。是年8月，組織了紳辦的臨時治安機構——安民公所。

1901年6月辛丑條約簽定后，聯軍退出北京。清政府仿安民公所建立了善后協巡總局，該局擔負京城警備、司法、治安等多重事務，但由于其管理的事務龐雜，以及巡緝不力等原因，并未有效地改善京城混亂的治安狀況，仍然是“盜風未息”、“劫案仍復不少”。[1]各帝國主義列強乘機要挾，威脅如果清政府無法維護社會治安，則不予交換地面。在形勢的逼迫下，清政府加緊了部署，1901年7月開辦了京師警務學堂。9月12日清廷發布上諭：“著各直省將軍督撫，將原有各營嚴行裁汰精選若干營，分為常備、續備、巡警等軍”。[2]由此拉開了晚清建警的序幕。

1902年5月，清政府接受胡燏棻關于“創設工巡局以期整頓地面”的建議，改協巡總局為工巡局。工巡局直接隸屬于皇帝，其職責包括工程和巡捕兩項內容，初設時其管轄范圍僅限于內城。

1905年8月，清廷諭令仿照內城工巡局設立外城工巡局，并在詔文中指出：“巡警為方今要政……所有五城練勇著即改為巡捕，均按內城辦理。”[3]P5380至此，清廷原有的京城治安機構除步軍統領衙門外，其余五城御史及街道廳等機構全部撤銷并入工巡局，晚清警察制度得到進一步健全，職權進一步擴大。

1905年9月，發生了革命黨人吳樾用炸彈襲擊出訪五大臣事件，使清廷大為震驚。不久，清廷下諭：“巡警關系緊要，迭經諭令，京師及各省一體舉辦，自應專設衙門俾資統率，著即設立巡警部……所有京城內外工巡事務均歸管理，以專責成。其各省巡警并著該部督飭辦理。”[4]P2172由此，全國警察機構最高監督管理機關巡警部得以成立。

隨著巡警部的成立，原設內外城工巡局亦相應改為內外城巡警總廳，直接隸屬巡警部，管理“內外城一切警務”。[4]P5410

1906年9月，清政府實行官制改革，以“警察為民政之一端，東西各國無特設專部者”[4]P2338為由，將巡警事宜劃歸并入民政部，自此晚清中央警察機構組建完畢。

在創辦警察的過程中，清政府當局也曾強調警察的素質，“警察者，執行法律而親民之官也，自非精通法律者不足言警察，而非最高人格者尤不足以當警察。以故巡查一官雖為警察上最下級之官吏而必負最完全之人格者乃始左翼勝其任。若以至重至難之事而付之無學無識之，縱無僨敗于目前，亦難收效于日后。”[5]因此，在舉辦警政的過程中比較重視警察教育，各省在舉辦警政時都是先辦學堂，先擬警務章程，嚴格挑選人員。如保定警務學堂章程規定：挑選巡警 “粗知文字者為上等”，而“曾犯案被刑責者；充當兵役革退者；有逾分之債負者；吸食洋煙，或嗜酒滋事者、性情強暴者”[6]P605-606這幾類人就不得列入考慮之列。

的確，晚清警察自創辦后，發揮了一定的作用，做出了一些成績。“津埠五方雜處，最難清理，自創辦巡警以來四年之久，得有現在之狀況，雖非道不拾遺，夜不閉戶，而賊益斂跡閭閻，又安當知巡警之效驗。”[7]

二、警察腐敗之表現

盡管清政府當局為了防止警察腐敗做了很多工作，但是，置身于晚清腐敗的大環境中的警察，腐敗迅速滋生。考察晚清十年間的警察史，警察腐敗大致可分為如下幾種類型：

貪污受賄：上海，偵探王順發辦案時“乘間吞沒狐皮衣服，金表，金鏈各一，以及綢絲等單夾衣服、鈔票、洋元等物”。[8]

濫用職權、擾民滋事：“蘇城自設立警察局以來，所派各段巡捕，種種滋事擾累地方幾于眾口一辭[詞]。近于月之初八日，中路某號巡捕，于觀東街幫同惡丐向采芝齊糖店強討錢，文店東不允，該捕竟將店東痛毆，幾至傷命，該店即閉歇。喊控抬驗請辦，尚未知有身命之危否。”[9]

玩忽職守：鎮江，“自楊令履丹徒后，訊案時毫無振作，所有賭徒地棍無不蜂起，娼寮酒館到處林立。閭里大受其害，楊之夫人殊明大義，時規其夫，奈楊□□實甚，竟不能聽云”。[10]

警匪勾結：揚州，“邵伯鎮某典鋪于某夜被賊竊去皮衣數十件，報官緝捕，蹤跡杳然。此固近日之通例，不足怪也，不意該賊為大港鎮人，載贓而歸，為該鎮某巡檢所覺，乃分得大毛皮袍褂二，遂縱之去”。[11]山東 “（省城警察）若論宵小竊盜，不特不能巡緝，且皆通同一氣，坐地分贓”。[12]

警察為賊：“嘉定縣南翔鎮為嘉邑首鎮，鎮中設有黃渡營巡防局。日前有某信防局腳夫，肩挑信件及銀洋九十多元，由該鎮西市經過，突被匪徒截劫，該信夫聲喊認識爾等，致遭刀戳頸背，倒地暈去，經人喚醒后，稱被本鎮巡局勇某某等所劫所傷，經所親告知，該巡局初不承認，繼之因言者鑿鑿，始傳集點名，而所指勇等果不在局，營弁無可推委，命令巡勇分投[頭]追尋，在上海某衣莊拘獲，諒須按例治罪云。”[13]

嫖、賭、毒：湖北，“聞湖北警察勇，時有調戲婦女或結眾賭博，夜間盤踞煙館等事”。[14]廣東，“什長彭少麟偕巡兵潘桂明，謝標至某娼院冶游”[15]。

媚外：如鎮江，警察“每日分上下兩班，其兵只站通衢，僻巷不見蹤影，有事亦不過問，或嬉于人家內，或口唱小調，惟見洋人則肅然起敬，鵠立不茍，其洋人不論何等，雖碧眼波斯形似之者，無不恪恭將事”[16]。

警容風紀：四川，“（警察）在街有嘻笑而歌唱者，有側立而倚斜者，有自便而不守儀式者，種種弊端不堪言狀”。[17]P89

對于晚清警察腐敗現象的記載，僅見于報端的即難以計數，可見警察腐敗在這個時期已是觸目心驚、成為嚴重的社會問題。“致釀為閭閻之蝥賊，乃設警察者始料所不及矣”。[18]

三、警察腐敗的影響

腐敗是一個嚴重的社會問題，晚清警察腐敗就對晚清政局及其后民國初期的政治產生了深遠的影響。

（一）晚清警察腐敗對清廷警政建設產生了嚴重的銷蝕作用。

中國近代警察制度是西學東漸的產物，普通大眾對其了解不多，加之在舉辦過程中，腐敗頻發，招致國人嚴重不滿。因此，時人對此持異議者頗多，“考外國巡警即吾國保甲遺意，同以詰奸、禁盜、除暴、安良為主，不過名目不同耳……”，認為中國近代警察制度對于維護社會秩序根本不能起多大作用。他們認為，如果將中國原有的維護治安的機構“根除弊竇”，更能適合中國的國情，（保甲）無如相沿日久，官吏奉行不力，遂至弊端叢生，并非立法不良。今不察致弊之由，從根本上補救，而一概鏟除舊制，盡用洋法，平空添出許多衙署，許多官缺、許多工作名目，而軍裝、餉械、衣服、冠履等費，專就京城論，每歲增出四、五百萬之多，益加小民負擔，亦胡為者？然果能弭盜，尚為費不虛靡，乃行已數年，奸盜更甚于前，京者輦轂之下，白晝公然搶奪，外省可知。于此見從古無不弊之法，而在行法之人，茍得其人，古法亦可治；不得其人，良法反為秕政”。[19]沒有人心的認同和接受，警察制度的貫徹執行就缺乏深厚、牢固的基礎，而警察腐敗的發生和加劇，更進一步加重了這種離心傾向，給清朝警政建設造成了消極的影響。

（二）晚清警察腐敗使清末政局惡化程度向更深層次發展。

警察是國家政權的支柱，是國家機器的執法者。國家安危、社會穩定、人民安寧，寄希望于警察，靠警察來維系。警察既是國家安全的保護神，也是人民權利的保護神。日本近代警學專家松井茂曾指出，“警察者，民眾之保姆也”，[20]P71這句話從人民與警察的關系論述了警察善用權利、保護人民的重要性。

對于警察的地位和放縱警察權力的危害，恩格斯說：“文明國家的一個最微不足道的警察，都擁有比氏族社會的全部機關加在一起還要大的權威。”[21]P172這段話深刻地揭示了警察的特殊地位和擁有的權威。當“保護神”不按體現人民意志的法律行事，而是以權謀私、貪贓枉法、濫用職權，則成為人民權利最大最危險的侵害者。黃遵憲在創辦湖南保衛局的過程中，對此也曾有過深刻的描述，“警察者，治民之最有實力者也。茍無保民之意貫注于其中，則百數十倍嘯聚之虎狼，助民賊之威，縱民賊之欲、苛政之猛，必且驅天下之大亂。”[22]P21正因為警察在國家機器中的特殊地位，警察在運用和操作權力的過程中，既可以行善而成為清官、父母官，又可能行惡而變為貪官污吏。

警政曾被清政府視為推動憲政的重要工具，而立憲是清王朝在最后幾年里與其它政治勢力博弈的重要杠桿，是關系清王朝前途的大事。作為推動憲政的工具，卻發生了腐敗，這使得清政府的信任危機達到了頂點，（由于警察腐敗）不但未發揮（警察）應有的保障社會的功能，反成為病民工具，大失憲政本意，其近代化內容最終也僅僅停留于理論或法規條文的層面，呈現了某些表征而已”。[23]P119本來已經千瘡百孔的晚清政治被推到了崩潰的邊緣，民眾對清王朝的最后一點希冀面臨破滅，連一向擁護清政府的立憲派也感到“希望絕矣”，清王朝統治的基礎徹底動搖，清廷舉辦警政以維護封建專制統治的企圖徹底破產。

（三）對民國初期警政事的延續影響。

1911年，武昌起義爆發，各省紛紛響應。11月下旬，清王朝傾覆，包括警察機構在內的全部國家機器迅速瓦解和崩潰。

清王朝雖然已經滅亡，但由于中國半封建半殖民地的社會性質并沒有改變，民國初年至北洋軍閥時期的社會動蕩、政權更迭頻繁，滋生腐敗的社會環境也沒有改變，因此，晚清警察腐敗的遺留問題并沒有得到很好的治理。以京師警察廳為例，“偵緝隊司探訪，凡充探員者，必先熟知盜賊奸宄之情形，乃能勝任。故大半皆過來人，否亦流民奸胥之流，欲求其奉公守法難矣。其大宗進項，莫逾煙賭。京師煙窟至秘密，下流社會不得入，且皆名營他業，但必與警探通氣耳。販買煙土者頗多，探士之雄于貲者，則多布爪牙，以偵私土，多數報官，少數入己。達官貴人之賭不敢拏，光棍地痞之賭不能拏，其可拏者中下等之商人耳。聞有粵人某，暗啟賭館于京師，一探士為司風遞信，月得賄五百元，他可想矣。此弊之在偵探者”、“警兵作弊不易，京師尤難，惟截獲賊贓竟有隱瞞不報者。其規費大約有[由]頭目人取之人民，而后分之眾警者”。[24]P66-67可見，晚清警察腐敗在民國初期得到延續，影響仍然十分惡劣。

四、結語

在清王朝腐敗的大環境中，警察腐敗進一步激化了本已非常尖銳的國內階級矛盾，更加動搖了清王朝統治的基礎，加速了清王朝滅亡的步伐。

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