經濟轉型背景下對中國弱勢群體救助路徑的一點思考

摘要 在當前中國，隨著經濟和社會結構的不斷轉型，弱勢群體問題已經成為社會生活中存在的一個不容輕視的問題。盡管國家在保護弱勢群體方面進行了積極的努力并取得了一定的效果，但是情況依然不容樂觀，還需要其它社會力量的參與來解決這一問題。本文從弱勢群體的內涵、構成出發，分析了政府對弱勢群體救助的現狀和存在的局限性，最后提出了非政府組織對弱勢群體救助的展望。

關鍵詞 弱勢群體 非政府組織 救助

1 弱勢群體的內涵與構成

1.1 內涵

對于弱勢群體內涵的界定，綜觀學界，大致可以歸納為三個方面：第一，能力脆弱論，如中國人民大學鄭杭生教授認為，弱勢群體就是指那些依靠自身的力量或能力無法保持個人或其家庭成員最基本的生活水準、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體；第二，階層地位論，如浙江工商大學教授張敏杰認為，弱勢群體應指由于自然、經濟、社會和文化方面的低下狀態而難以像正常人群那樣去化解社會問題造成的壓力， 導致其陷入不利社會地位的人群或階層；第三，比較弱勢論，成思危認為，弱勢群體是一個相對的概念。在全國，農民是弱勢群體。在城市里，進城務工的農民和下崗失業工人是弱勢群體。在股改中，中小投資者是弱勢群體。中國人民大學教授張宇從經濟學角度也做出了闡釋，即由于一些社會階層在資源的生產和分配中所占份額相對比較少，在經濟、政治和文化生活中的影響力相對下降，而成為弱勢群體。

結合各方論述，筆者認為“弱勢群體”一詞，自從朱镕基總理在中國第九屆全國人大第5次會議所作的《政府工作報告》中首次提出以來， 比普遍意義上的困難群眾受眾性更加強烈。弱勢群體是指那些自身的技能和力量無法滿足個人以及家庭成員的最為基本的生活水平，或者是由于自身的某些缺陷導致無法參與到社會經濟發展的過程中來，在財富和社會地位上處于不利地位，需要國家社會予以特殊幫助和關照的社會群體。

1.2 構成

縱觀眾學者的研究成果后，本文主要依據了湖南師范大學陳成文教授根據社會成因不同對弱勢群體所作的分類：生理性弱勢群體、自然性弱勢群體和社會性弱勢群體三大類。其中，生理性弱勢群體由殘疾人、老年人和留守、處境困難兒童和艾滋病等疑難雜癥患者四個具體社會群體構成；自然性弱勢群體由生態脆弱地區人口和災民構成；社會性弱勢群體由下崗失業人員、高校貧困生、城市農民工和庫區移民構成。這種劃分比較科學全面地揭示出了體制轉換時期社會弱勢群體的具體類型。

2 政府對弱勢群體救助的現狀及局限性分析

2.1 救助現狀

（1）城市居民最低生活保障。1994年，在第十次全國民政工作會議上首次提出城市社會救濟對象的救濟標準，即按照當地的最低生活保障線標準進行救濟，并在部分沿海城市，如廣州、青島、廈門、無錫、海口、大連等地開始城市最低生活保障救助試點工作。1997年9月，國務院發出《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》。1999年9月，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，并于同年10月1日正式實施。到2009年，全國城市低保平均標準227.75元，各級財政共支出低保資金482.1億元，全國共有1141.1萬戶、2345.6萬城市低保對象。

（2）農村居民最低生活保障與農村特困戶救助。2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部開始重新部署農村低保制度的建設工作。在全面摸清農村特困戶底數的基礎上，決定在未開展農村低保制度的地區建立農村特困戶救助制度，由此在中國廣大的農村地區形成了農村低保制度和農村特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。截至2009年底，全年共發放農村低保資金363.0億元，全國已有2291.7萬戶、4760.0萬人得到了農村低保。

（3）農村“五保戶”供養。1994年1月，國務院頒布并實施了《農村五保供養工作條例》，著重對無勞動能力、無生活來源、無法定扶養義務人的老年人、殘疾人和未成年人在衣、食、住、醫、葬（教）等方面給予了保障。到2009年底，全國農村接受五保供養的人數為529.4萬戶，553.4萬人，全年各級財政共發放農村五保供養資金88.0億元。

（4）自然災害救助。對于自然災害這種非可抗性災害，是很難預測和防范的，一旦發生，受災范圍勢必會迅速擴大。短期時間內只有國家才能組織起強大的人力、物力、財力，有組織有計劃地施以救援，這也是其它組織群體難以企及的。2010年9月1日起開始實施的《自然災害救助條例》，從救助準備、應急救助、災后救助、救助款物管理和法律責任等幾個方面對國家自然災害救助做出了規范性的要求。

（5）城鄉醫療救助。城鄉醫療救助制度是指通過政府撥款和社會捐助等多渠道籌資建立基金，對患大病的農村五保戶和貧困農民家庭、城市居民最低生活保障對象中未參加城鎮職工基本醫療保險人員、已參加城鎮職工基本醫療保險但個人負擔仍然較重的人員，以及其他特殊困難群眾給予醫療費用補助（農村醫療救助也可以資助救助對象參加當地新型農村合作醫療）的救助制度。2009年，城鄉醫療救助已被納入國家基本醫療保障體系，推行“一站式”服務和醫療費即時結算的醫療救助模式。2009年全年用于農村醫療救助的各級財政性資金支出64.6億元，累計救助貧困農民4789.1萬人次；用于城市醫療救助的各級財政性資金41.2億元，累計救助1506.3萬人次。

此外，政府還針對高校大學生貧困群體制定了相應的貧困大學生助學金制度，針對城鄉低保家庭、五保對象、享受國家撫恤補助的優撫對象和城鄉老黨員群體的臨時救助制度等等。

2.2 局限性分析

（1）社會救助分工不明，政府責任過重。企業、公眾仍未意識到其在弱勢群體救助中的責任和義務，過分地依賴政府來解決問題。整個社會層面仍未對社會救助形成統一的認識，對其重要性的理解也是似是而非，一方面，有些群眾認為對困難群體的救助只是政府的事；另一方面，被援助的弱勢群體過分依賴政府，不愿依靠自身努力走出困境創造價值。

（2）弱勢群體救助的不平衡。我國幅員遼闊，東中西部地區之間、不同省份之間、城鄉之間都存在著很大的差異。經濟發展比較好的省份，資金充裕，地方財政對于城市、農村最低生活保障等的補貼便高。與此同時，不同地區之間救助設施的分布、求助投入的差異亦凸顯了弱勢群體救助的不平衡。

（3）管理機制的不完善。一方面，中國至今尚未建立起一套科學化、規范化的弱勢群體救助體系，另一方面，弱勢群體救助工作面廣、量大，基層救助組織薄弱，人員不足，管理方式和手段滯后。

（4）弱勢群體的立法保護不完善。從數量上來講，專門針對弱勢群體的立法總量較少，而且分布于不同的法律門類中；從內容上講，弱勢群體尚未在法律上明確劃定，有關弱勢群體救助的具體法律亦很少。在我國三大訴訟法中，對弱勢群體作為一個整體的保護仍有空缺。

（5）缺乏有效的社會制約和監督機制。現今對于民政部門所施以的監督，大多是以民政部門內部控制為主，實行的是自上而下的逐層監督體制，不接受政府外的監督。除非是在社會救助上出現了較大的問題時，執法機關才相應介入。此外，這種信息的“不對稱性”狀況使得社會救助的標準、措施等無法及時知曉，形成了不應有的“政策盲區”。

3 弱勢群體的非政府組織救助展望

（1）增強群眾對弱勢群體的關注。非政府組織可以依托多種媒介來宣傳國家在弱勢群體救助方面的政策法規，如樓宇電視、廣播、露天宣傳、報刊等，推動全社會對弱勢群體的關注，用典型的事例喚醒人們主動參與公益的意識，促進形成公利重于私利的社會風氣。與此同時，對于非政府組織來說，志愿者是其存在的關鍵所在。他們的參與，能夠降低組織成本，提高組織運行效率。非政府組織通過志愿者的加入宣揚了社會共同的責任感，促使他們帶動人們更加關注并身體力行地參與弱勢群體的救助。

（2）鼓勵社會捐贈，拓寬了資金來源。非政府組織應該積極主動向社會宣傳自己，靠自身的活動和努力贏得社會和公眾的認可，擴大自己的影響。公信力越高，影響公眾捐贈的能力就越大。中國扶貧基金會與中國銀行聯合進行的貧困兒童捐助計劃就是一個現實的范例。這就要求非政府組織在調查捐贈群體、捐贈目的的基礎上合理設計資助項目，完善項目開展的渠道，提高實施的可行性。與此同時，喚醒企業的社會責任，使其投身于對弱勢群體的救助亦是非政府組織的重要功能。企業與非政府組織的合作方式是多樣的，既可以直接資助部分特定的弱勢群體，也可以通過各種形式的推廣宣傳活動，鼓勵社會各界捐贈物品、資金于非政府組織。

（3）提供多元化的救助服務。提供救助服務的機構工作人員可以由專職、兼職和志愿者組成。在服務的內容上，可以針對弱勢群體的性質和區別進行相應的健康服務、維權服務、就業援助服務和信貸服務等等。如重視對單親家庭子女的培養和教育服務；參與突發事件急救；參與民事安全宣傳服務等等。

（4）分擔政府的部分職能，強化交流與合作。政府在與非政府組織合作的基礎上可以實現服務“外包”，可以由非政府組織承包比較擅長的諸如勞務輸出、照顧鰥寡孤獨人群、幫助留守兒童甚至部分邊遠地區項目宣傳與平臺搭建等。非政府組織亦應該廣泛開展與國際非政府組織的合作，一方面積極申請國際組織對華的救助項目，并通力協助項目的開展；另一方面應主動吸收先進國際組織的信息和技術，提高自身水平。

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