財政分權的產權理論分析及其對中國的啟示

摘 要 自20世紀80年代以來，有很多國家實行或深化了財政分權制度，但是相關定量分析的結果并沒有完全符合提高財政支出效益與優化公共產品供給的理論預期。財政分權在實質上是產權調整與再配置的過程，因而借助新制度經濟學中的產權理論對財政分權進行分析具有現實意義。依據新制度經濟學的產權理論，財政分權的制度取向是“還權于民”、“主權歸民”和“民權共享”，相關權利的重新配置將會決定財政分權的帕累托改進效果。同時也啟示了中國財政分權的制度變遷取向：在充分借鑒其他國家成功經驗的基礎上，盡快優化現代化財政制度供給的基本框架。

關鍵詞 財政分權；產權理論；公共產品；政府規模

中圖分類號 F810 [文獻標識碼]A 文章編號 1673-0461（2012）12-0087-05

自20世紀80年代以來，世界上大部分國家，無論是發達國家還是發展中國家都出現了給予地方政府一定稅收權力和支出責任范圍的財政分權現象[1]。這種趨勢的涌現證明財政分權逐步得到了多數國家或地區政府的普遍認可。事實上，早在20世紀中葉，經濟學家們對財政分權的關注與研究就已經展開，并且取得了較豐富的理論成果。隨著財政分權在實踐上逐步深入，借助相關指標刻畫分權程度的經驗分析開始出現并迅速增多。可惜的是，財政分權計量模型的檢驗結果并不一致，沒有完全支持有效約束政府規模膨脹、優化公共產品與服務供給和提高經濟運行效率的理論預期。部分研究成果證明財政分權具有較高的實踐意義，另一部分分析結論則認為，財政分權的影響不夠顯著，甚至某種程度上使情況變得更加糟糕。改革開放以來，尤其是1994年分稅制實行以來，中國的財政分權不斷深化并影響著國民經濟的全面發展，但是對其所作的定量分析結果同樣難以達成一致。學者們在研究中國經濟問題時“可能常常不是因為找到了好的經驗才去建立理論，而是因為有了理論才容易地發現了好的經驗”[2]。財政分權在實質上是產權調整與再配置的過程，因此在前人研究成果上借助新制度經濟學的產權理論，繼續分析與探討財政分權的理論基礎，繼而結合中國財政分權的觀察，把握分權的規律性與實踐經驗，無論是對處于轉型關鍵時期的中國，還是對世界其他國家，都會具有較大的理論價值和政策意義。本文將首先介紹財政分權的理論內涵，然后在現有理論基礎上對財政分權進行產權理論分析，并且探討中國財政分權的優化路徑，最后得出相關結論。

一、財政分權的基本理論內涵

財政分權（Fiscal Decentralization）是指中央政府給予地方政府一定的稅收權和支出責任范圍，允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構[3]。究其實質而言，這一理論的首要依據，就是地方政府財政收入的全部或者大部分都是來自于當地居民所創造的經濟成果，也理應用于為當地居民服務的各項公共支出，地方政府理應具有更多更大的自主權益。從新制度經濟學的產權理論視角分析，某種收入的產權理應由其創造者所擁有（所有權），并用于滿足其創造者的各種發展需求（受益權），這才是真正意義上的“取之于民”和“用之于民”，有利于充分保護當地居民的合法權益，并從根本上符合公平正義的發展理念。否則的話，就會出現全國范圍內的“平均主義”，從而弱化財政收入的激勵效果，并劣化財政支出的配置效率。學者們對財政分權的理論研究早在20世紀50年代就已經展開，并且在經歷了兩個發展階段后取得了較為豐富的研究成果。在財政分權理論的第一個發展階段（約20世紀50年代至20世紀90年代初期），形成了以蒂伯特（Charles M. Tiebout）[4]、斯蒂格勒（George J. Stigler）[5]、馬斯格雷夫（Richard A. Musgrave）[6]和奧茨（Wallace E.Oates）[7]等人的研究成果為代表的第一代理論。該階段財政分權理論認為，相對中央政府而言，地方政府更容易獲得該轄區公眾對相關公共產品與服務的需求信息，因此由當地政府來滿足居民的多元化且異質性的需求偏好，將會使得財政收支更有效率。并且，財政分權能夠通過當地居民“用手投票”或“用腳投票”的自主選擇，對各地政府所提供的公共產品質量和稅負水平進行非常有效的感受、辨識、評估和選擇，能夠有效促進政府間的彼此競爭與互相學習，在“比學趕超”的制度創新過程中，產生“制度變遷”帕累托改進效應。

第一代財政分權理論所依據的基本假設，就是仁慈的政府會始終代表公眾的利益，并具備足夠的動力追求經濟產出與社會福利最大化。而事實上，這種情況并不具有必然性，而僅僅具有或然性，甚至可以這樣說，在缺乏有效的相關制度激勵和制度約束的情況下，僅僅依靠政府官員的個人品德，也可能只是具有偶然性。因此，自20世紀90年代中期起，錢穎一（Yingyi Qian）[8][9]、溫加斯特（Barry R. Weingast）[8]和羅納德（Gérard Roland）[9]等人在繼承了傳統財政分權理論的核心觀點后，假設政府機構及其官員也具有自身利益，著重研究了不同激勵機制下地方政府的行為選擇，從而形成并發展了第二代財政分權理論。他們認為有效的財政分權激勵能夠強化各地政府對市場體系的保護程度，硬化地方政府的財政預算約束，促進市場化進程及政府間的競爭，并且強調這種激勵和約束機制的帕累托改進效果，需要中央政府和地方政府之間進行有效監督，才能獲得穩定與持久的發展預期。

二、產權理論下的財政分權分析

毋庸置疑，無論是第一代財政分權理論，還是進一步拓展的第二代財政分權理論，它們對財政分權的分析都具備極高的邏輯性、合理性和科學性。正是由于這些理論具備巨大的參考價值，許多國家或地區才逐步采取并深化了財政分權改革。但是，隨后而來的經驗觀察分析，卻并不完全符合財政分權理論預期。因此，對財政分權的理論探討仍需完善。我們認為，財政分權在實質上是產權調整與再配置的過程，因而借助新制度經濟學中的產權理論，對財政分權進行分析具有顯著意義。

1. 國家財政權力的產權根源

不管是歷史上還是現如今，財政權力對于任何一個國家的重要性都不言自明。以稅收為主要形式的財政收入，為政府日常開支、公共產品供給、收入分配調節和國家安全保障等活動提供了強大有效和穩定有序的財力支持。可以說，建構在政府與市場之間并起到“橋梁”作用的財政收支權力，就是國家權力的重要經濟表現。那么在現代社會中，國家的財政權力源自何處？合理探討并正確回答這一問題對于理解財政分權至關重要。在民本主義導向的民主社會中，法治社會絕不允許任何機構剝奪公民個人的主體發展權益，“主權在民”和“天賦人權”的發展理念日益深入民心，社會契約理論下的國家財政權力，只能源自公民對其自身部分財產權利的合理讓渡。其讓渡行為的合理性源自政府組織這一社會管理機構所具有的巨大規模經濟效用，其讓渡行為的方式是公眾對政府契約型的公共委托，其讓渡行為的內容是原本就屬于公民自己的一部分財產權益，其讓渡行為的基本動機是對個人各項基本發展權益的公共保護。國民大眾將部分財產權利讓渡給政府是集體理性行為結果，也是自由選擇基礎上個人權益的制度集合，這種選擇結果一定會最終獲得全體公民的普遍認可與法律的保護。國家在獲得公民所讓渡的自然權利后，按照法定程序將公眾的部分財產經由強制性的征稅轉化為其財政收入，并繼而以財政支出的形式履行其相應政府職能，實質上是一種憲政意義上的制度承諾。由此可見，從權力根源的角度去理解，國家財政權力是政府從公眾中合法取得，而又必須用之于公眾的產權安排，對國家財政收支而言，“取之于民”和“用之于民”是政府財政收支的基本產權制度訴求。

2. 國家財政權力的產權結構

無論是屬于公民與生俱有的財產權利，還是其自愿讓渡的部分財產權利，直到國家的財政收支權力，都離不開產權的界定、確認、讓渡與使用。1991年諾貝爾經濟學獎得主羅納德·科斯（Ronald H. Coase）[10]早已證明：明晰排他的產權界定是優化稀缺資源配置效率的制度基礎，也是一切真正意義上市場交易的先決條件，沒有優質高效的產權安排，任何交易都難以進行，而偏離甚至失去產權理論基礎上的經濟分析，都將缺乏科學性與合理性，從而不會具有令人心悅誠服的深度解釋能力。新制度經濟學理論認為，產權是一組權利束，它內在地包含了所有權、使用權、用益權和讓渡權[11]。完整意義上的產權應當并且恰恰由于具備上述所有權利，從而能夠對人們的行為選擇產生足夠的激勵去合理利用資源。但是如果公民只具有某種資源的所有權而不具有完整意義上的使用權、用益權等權利組成構件，此時的產權安排將會因缺乏將外部性較大程度內在化的激勵而使得資源利用低效率、無效率甚至負效率。不幸的是，有很多古今中外的國家財政權的初始安排即是如此。政府所掌握的財政權力歸根結底應該屬于公民，但是在公民將自身權利部分讓渡給政府后，其財產權利束已經不再完備，致使部分財產所有權、使用權甚至是用益權都不再屬于公眾，這就造成財政支出缺乏足夠約束與有效激勵，從而難以促使財政資源利用效率達致帕累托最優。假若某國財政權力完全由中央政府掌控，那么，極有可能或通常出現的情況是，某地區公眾上繳的部分稅款被用于其他地區而不是當地，更甚的情況是會被集權制下的政府官員所私自揮霍或貪污，或者是用來強化對公眾權益的不當剝奪或暴力侵害，這就造成該部分財產的所有權與用益權分離，長此以往，該地區公眾的生產動力甚至納稅意識就會變得扭曲。更為糟糕也更為一般的情況是，由于缺乏有效監督，具有機會主義傾向的政府官員在使用財政預算時，可能會因為“為別人的需要花別人的錢” [12]而不會擁有足夠的動力追求經濟產出與社會福利最大化，政府官員絕對不會像使用自己的錢為自己辦事那樣，遵循“最大最小原則”，既追求成本最小化，也追求收益最大化。他們在使用政府財政資源時，通常是既不講究成本，也不講究效益，而只是在彰顯一種權力和權威。

3. 財政分權的產權效率（比較優勢）

既然財政權利讓渡給國家以后產生了制度缺陷，那么，公眾就應該把權利收回而由個人來保護私有財產及生產公共產品嗎？顯然不是，倘若如此，也會失去國家在保護公民權利及供給公共產品上的規模效應，就像倒洗澡水時，也將澡盆中的嬰兒一同倒掉了一樣。此時，一個類似折中但卻是帕累托改進的舉措便是財政分權。誠然，財政分權并不能完全保證財政權力取之于民而又用之于民，但是從產權理論去分析，財政分權比起集權卻相對更有效率。財政分權的本質就是賦予地方政府一定的財政權力，將財產所有權、使用權和用益權等權利逐步明晰并有機協調的過程。假如把政府抽象成為生產公共產品或服務的超級企業，公眾是產品的購買者或消費者，稅負則變成了這種公共產品和服務的交易價格。如果財政權力完全由中央政府掌握，此時某種程度上意味著公共產品市場是具有超級壟斷的特性。壟斷所造成的激勵扭曲會極大降低消費者剩余。如果財政分權機制能夠有效運行，則表明公共產品市場上出現了多個生產同質產品或替代品的競爭性“企業”，從而降低了壟斷性并促進了“市場”競爭。此時消費者亦即公眾則會把稅費投向公共產品優質而價格低廉的“企業”——地方政府，這一過程將會通過人力資本在區域間的自由遷徙流動來完成。在財政分權過程中，公民所讓渡的權利通過有效競爭被高質量地還給了公眾，使財政權利束趨向完備，因而財政分權會相對更加富有效率。蒂伯特（Charles M. Tiebout）[4]的“用腳投票”機制之所以能夠發揮作用，就根源于此。財政分權下最具經濟效率的地方政府，通過吸引大量人力資本與物質資本等生產要素的涌入，在促進轄區經濟增長的同時，又會增加當地財政收入，將會進一步拓寬政府供給高質量公共產品的空間，從而建構起財政收支優質高效的動態均衡，也即進入良性循環的運轉軌道。為爭奪稅源與公眾的“投票”，政府間的激烈競爭又會促使他們嘗試并發現更優的制度，從而將地方政府的區域競爭變成正和博弈，其結果就是給公眾帶來了更大的福利。此外，隨著經濟的發展，公民對公共產品的需求也日益多元化與復雜化，這給政府工作帶來了困難與壓力。就地方政府與中央政府相比較而言，地方政府在獲取轄區公眾偏好上通常都具有特定的比較優勢，地方政府可以較為迅速、正確并充分地把握需求信息[5]，從而在供給公共產品時能夠節省大量交易成本，使財政收入盡可能地用之于民。由此可見，財政分權其實就是充分發揮地方政府為本轄區提供公共產品的動態比較優勢，并通過產權激勵而使其稀缺財力資源得以持續優化的帕累托改進過程。

4. 財政分權的適度均衡

市場在發揮資源配置基礎性作用時，也會常常存在失靈現象，片面地追求財政分權而將財政權力下放給地方政府，也同樣存在缺陷。離開了中央政府對地方政府的引導、協調與監管，財政分權的產權效率就難以保持高效。比如國家防衛、法律制度、災害治理、基礎教育等，在需要大面積供給全國性公共產品時，中央政府顯然比地方政府更有效率，而倘若沒有中央政府的協調與監管，地方政府財政收支上也可能出現惡意競爭。因此，中央政府在獲得了公眾讓渡的財產權利后，不能將財政權完全下放給地方政府，財政分權必須適度。理論上的最優程度就在財政分權的邊際收益與伴隨的外部性邊際成本相等的那一點上[7]。雖然我們在實踐中難以使分權保持在最佳選擇點上，但增加財政分權的制度供給可以有效提高產權配置效率。其基本的制度前提就是公眾自由流動權利得到有效保護，這也是財政分權機制充分發揮產權優化配置效用的制度基礎。“自由不僅是發展的首要目的，也是發展的主要手段”[13]，公眾如果無法自由流動與自愿選擇符合個人偏好的地方政府，“用腳投票”機理作用將難以發揮。此外，充分發揮中央政府的宏觀調控與引導作用，促進各級與各地政府間的相互監督和公平競爭，充分保障國民大眾的各種合法權益，必定是有效約束財政收支機會主義行為并提高財政產權配置效率的重要制度構成要件。有關財政分權的經驗分析之所以難以充分證實財政分權的積極效應，就是因為其所研究地區配套制度安排相對缺失。因此，財政分權的程度與力度，必須與相應制度安排協調一致，才能充分發揮其顯著的產權配置效率。

由上所述，我們可以認為權利界定、權利供給和權利保障的缺乏必定是造就國家、社會和公眾貧困落后的根源，任何科學有效的變遷理論，都必須從產權經濟學的重大理論視角，首先考慮國民大眾主體發展權利的充分賦予和重新配置問題，而適度財政分權的制度變遷過程，其實質就是“還權于民”、“主權歸民”和“民權共享”的帕累托產權優化過程，對所有發展中國家的轉軌發展而言，這將是提升發展效率并真正擺脫發展陷阱的一個重要制度通道。中央政府既不能將財政權力完全下放給地方政府，同時又必須保持有效制度供給來增加財政分權的效率與效益。

三、中國的財政分權及其路徑優化

改革開放以來，中國經濟之所以能夠持續高速增長，一個很大的原因就在于產權配置效率得到了持續提高。一方面在政府與市場的關系上，政府將稀缺資源配置權力逐步讓位于市場機制；另一方面在中央政府與地方政府的關系上，中央政府也逐步將權力適當下放。20世紀80年代初開始并以1994年分稅制改革為顯著標志的財政改革，就是財政產權優化配置的改進過程。毫無疑問，中國的財政分權使得財政權力的產權配置效率逐步提高，并因此推動了經濟高速增長與公共產品供給改進，但是由于相關配套制度構件的顯著缺失，也阻礙了這一財政分權取得更加理想的效果。

首先，城鄉二元戶籍制度的存在阻礙了“用腳投票”機制作用的發揮。財政分權并不僅僅是中央政府對地方政府的適當放權，或者說，作為一種重要的制度變遷現象，首先需要公眾能夠自由選擇的制度基礎，只有國民大眾可以充分地在各個行政管轄區域間自由地遷徙流動，并且能按照個人意愿偏好而自由地選擇就業、生活與居住地區的時候，才能夠有效地促進地方政府間的制度競爭，約束其提高稅負并盲目擴大財政支出規模等不當行為。現行戶籍制度不僅給公眾跨地區遷移帶來了巨大的交易成本，而且也阻礙了城市化進程的加速，國民大眾無法在各個行政管轄區域間實現真正意義上的自由遷徙流動。大部分農民被阻擋在城市之外，遠離各種現代化的產權安排，既無法充分分享財政支出效益，也難以有效地真正“用腳投票”，致使大量剩余勞動力資本難以參與到經濟效益更高的第二、第三產業之中，其代價便是經濟增長潛力難以充分釋放與發揮，最終約束了政府財政收入的持續提高。

其次，政府官員晉升錦標賽似的考核體系[14]缺陷使得地方政府熱衷于追求GDP增長率而將財政收入大量用于生產性支出，造成了非經濟性公共產品供給的缺乏與效率低下。片面追求經濟增長速度的背后就是以GDP指標代替公眾高度多樣化的公共產品供給需求，使政府難以將財政收入更多地用于治理環境污染、完善社會保障體系和加強文化建設或重視程度不夠。此外，對經濟增長狂熱追求造成的地方保護主義抬頭和惡性競爭加劇等現實情況也反映出地方政府并沒有完全追求經濟的健康發展與社會福利的全面提高。

第三，當前中國市場化程度的相對落后、人力資本質量與存量較為欠缺和法律監督體系不夠完善的現實也極大阻礙了財政分權機制作用的發揮。完善的市場經濟體系能夠極大地提高包括財政資源在內的稀缺性資源的配置效率，這已經被世界各國的發展實踐所證實。然而遺憾的是，盡管中國的市場經濟體系建設取得了較大進步，但是其市場化程度仍然落后于眾多發達國家，這就使政府不得不將大量財政資源用于對市場經濟進行查缺補漏。另一方面，市場化程度不高意味著資源配置效率較低，導致經濟難以充分發展，從而影響了政府財政收入規模與支出水平。人力資本水平不僅影響著經濟發展的質量，也能影響政府所提供的公共產品或服務的使用效率。比如，在較為強調知識經濟的地區，其公共圖書館的資源通常能夠更加高效地使用，而知識經濟發展相對落后的地方，其圖書資源利用效率往往較低，從而使得財政支出效率出現高低之分。完善的法律體系能夠對財政收入與支出起到良好的約束與監督作用，從而使相關財政政策的貫徹實施更加順利與高效。同發達國家相比，當前中國人力資本水平較低，而相關法律體系也不夠完善，使得財政政策難以充分發揮作用，影響了財政資源配置與使用效率的提高。

因此，中國必須在財政權力適當下放給地方政府的同時增加具有高度產權配置效率的現代化制度供給是促進經濟與社會全面發展的應有之義。

四、結 論

世界銀行曾經指出“發展是人類所面臨的最重要的挑戰”[15]，而“政府對一國經濟和社會發展以及這種發展能否持續下去有舉足輕重的作用”[16]。如今，世界大多數國家實行并深化了財政分權改革。財政分權理論基礎是否科學合理及其作用機制如何有效發揮具有巨大的研究價值與政策啟示意義。在前人的研究基礎上，本文嘗試借助新制度經濟學中的產權理論對財政分權作了分析并認為財政分權是“還權于民”、“主權歸民”和“民權共享”的正確產權配置，而能否構建與之相協調的制度安排將會深刻影響其提高財政支出效率、優化公共產品供給與約束政府規模過度膨脹等作用的發揮。作為世界最大的發展中國家，中國發展轉型的核心要旨就是還權于民和還利于民[17]，其財政分權的步伐是否矯健有力并且安全穩定，不僅關系到國民經濟能否健康快速持續發展，同時也能對世界其他國家產生較大的啟示性作用與政策借鑒價值[18]。毫無疑問，中國的財政分權取得了較大的成績，但是與此同時也產生了諸多亟待解決的問題。在持續改進中央政府對地方政府宏觀調控與有效監管的同時，探索符合中國國情的財政分權，有效滿足賦予公眾自由流動權利、完善官員績效考核體系、深化市場經濟改革、提高人力資本質量和強化法律監督力度等制度訴求，必定會成為今后政府職能實現帕累托改進的重點。

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Fiscal Decentralization and Its Implications for China：

Using the Theory of Property Rights

Li Yan

（School of Economics， University of Jinan， Jinan 250022， China）

Abstract： Since the 1980s， many countries have been implementing or deepening the system of fiscal decentralization. But the results of quantitative analysis are not fully consistent with the theoretical expectations of improving the efficiency of fiscal expenditure and optimizing the supply of public goods. Fiscal decentralization is in essence an adjustment of property rights and a process of configuration. So， it is significant to analyze the fiscal decentralization with the help of the theory of property rights of the new institutional economics. According to this theory， the orientation of fiscal decentralization is \"power to the people\"， \"sovereignty owned by people\"and \"civil rights sharing\". The reconfiguration of related rights affects the efficiency of this practice. This reveals the development orientation of the fiscal decentralization system in China： learn the successful experience from other countries and optimize the basic framework of the supply of modern financial system as soon as possible.

Key words： fiscal decentralization； theory of property rights； public goods； size of government

（責任編輯：李 萌）