政府購買農民工就業培訓服務模式研究

摘 要 政府購買農民工就業培訓服務具有積極意義。我國一些地方政府采取了政府購買服務方式為農民工提供就業培訓服務，以提高農民工的就業技能，增加農民工的人力資本存量，進而促進他們就業。然而，當前的兩種政府購買農民工就業培訓服務模式均存在缺陷，要切實提升政府購買就業培訓服務項目的效果，需要完善就業培訓服務機制，確保充足的培訓經費投入與加強培訓資金監管，創新多元主體參與的路徑，并探索其他政府購買農民工就業培訓服務的模式。

關鍵詞 農民工；就業培訓；政府購買服務

中圖分類號 F249.21 [文獻標識碼]A 文章編號 1673-0461（2012）12-0058-06

20世紀70年代，由于“從搖籃到墳墓”的福利政策使得歐美福利國家的財政支出不堪重負，歐美國家掀起了探索提高行政效率與服務質量的行政改革，在此改革過程中探索出了“政府購買服務”這種新的公共服務提供模式與政府治理路徑。政府購買服務作為西方發達國家行政改革的一項重要創新措施，中國難以避免地加入了此次行政改革全球化進程中，此項新公共管理措施很快便受到一些中國地方政府青睞并被采用。20世紀90年代，我國大陸部分地區開始嘗試，到2010年期間，政府購買服務已經成為我國上海、北京和深圳等地方進行公共服務改革的一條主要思路。

一、政府購買服務研究簡述

當前在我國學術界，政府購買服務研究還處在初步階段，國內學者對于政府購買服務的研究主要集中于概念、意義、機制與理論方法等方面的研究及少量的實證研究。

（一）政府購買服務的涵義

學界關于政府購買服務的概念縱說紛紜，尚無統一定論，筆者比較贊同以下觀點：所謂政府購買公共服務就是把原來由政府直接提供的部分社會服務，通過合同出租、業務分擔、共同生產或解除管制等方式轉交給私營企業、非政府組織或其他社會法人團體，由這些團體按照合同要求和“成本—效益”最優方式為公民提供公共服務，政府主要承擔財政資金籌措、業務監督和績效考評的責任[1]。此定義比較全面，其一，明確了公共服務的直接提供者由政府向私營公司和社會組織轉變；其二，指出了政府與服務直接提供者間的委托—代理關系；其三，強調了代理者須按合同要求、“成本—效益”最優方案提供公共服務給公眾；其四，突出了政府扮演財政資金提供者、績效考評者和業務監督者的角色。如此，政府便從原來的既是公共服務提供者又是生產者中解脫出來，把工作重點放在監督和考核上。基于以上四點原因，筆者較贊同此類觀點。

（二）述評

首先，關于政府購買服務概念的分歧。由于各觀點定義政府購買服務時，其理論依據與視角不同，因而其概念便有所區別也不足為奇，這也是仁者見智。其次，關于監督機制的研究。雖然已有不少學者指出，我國政府在購買服務時出現監管難困境，但是對于如何構建有效的監督機制、發動哪些社會力量、如何界定這些社會力量、如何構建這些社會力量參與監督的途徑、如何保障監督機制有效運行等監督方面的問題少有研究。

目前，對于政府購買就業培訓服務方面的研究，主要集中于政府購買崗位和培訓成果來安置下崗工人等失業人員。余迎廣就把政府購買培訓成果定義為，“下崗失業職工經過培訓達到上崗要求，考核合格后，所需培訓費由政府支出，其實質是由政府出錢對下崗失業職工參加培訓提供經費補助，鼓勵他們通過培訓掌握一技之長，提高就業競爭力，盡早實現再就業[2]。”顯然，當前的研究對象范圍過于狹窄，可以把研究對象范圍擴大為廣大的就業困難群體，諸如農民工和大學生。

二、政府購買農民工就業培訓服務的作用

政府購買農民工就業培訓服務具有積極意義，可以促進政府轉變職能建設服務型政府、促進社會組織發展、提高就業培訓的效率與質量和滿足農民工多元化的就業培訓需求。

（一）促進政府轉變職能

當前，我國政府的職能定位為“宏觀調控，市場監管，社會管理，公共服務。”農民工就業培訓作為準公共產品，雖然也要政府提供，但這并不意味由政府直接生產，政府可采取市場化工具向社會組織購買，在此過程中扮演安排者的角色。“傳統政府治理中的一個誤區是忽視服務提供和生產間的區別，即錯誤地認為如果政府放棄了服務生產者的功能，他自然就放棄了服務提供者的角色；而新公共管理理論認為，對那些屬于政府‘天職’的公共服務，政府應該是一個安排者，決定什么應該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或水平，怎樣付費等問題。至于服務的生產和提供，完全可以通過合同承包、補助、憑單、特許經營等形式由私營部門或社會機構來完成。”[3]政府的職責是掌舵而不是劃槳；直接提供服務就是劃槳，而政府并不擅長于劃槳[4]。政府購買服務符合我國政府轉型與職能轉變的要求，可促進服務型政府建設。

（二）促進社會組織發展

政府購買服務把原本自己直接提供的公共服務轉而向營利組織和社會組織購買，尤其是政府向社會組織購買公共服務的過程中，直接生產者轉變成各種符合條件的社會組織，政府購買服務的范圍逐步擴大，可以促進社會組織提高“生產”公共服務的能力，促使社會組織通過提供質優價廉的公共服務來獲取政府訂單。政府購買社會組織服務，既為社會組織提供了資金來源，也為社會組織擴展了發展空間，有利于“政府—企業—社會”三元結構的形成[5]。

（三）促進就業培訓效率與質量提高

傳統的就業培訓服務供給機制中， 政府大包大攬，既負責為農民工提供就業培訓服務，又負責具體組織農民工就行就業培訓。在此機制下，缺乏市場競爭的壓力，就業培訓服務的效率與質量均比較低。借助政府購買服務的方式，可以將專業的機構、人員和工作方法引進就業培訓服務領域， 并引入市場競爭機制進行運作，打破政府對就業培訓服務的壟斷，按照“政府主導、社會參與”原則，形成參與主體多元化、提供的服務多樣化與職能互補的就業培訓服務機制，有利于提高農民工就業培訓服務的效率和質量，進而有利于實現就業培訓財政效力最大化。政府購買服務體現了新形勢下我國政府轉型和政府職能轉換的要求，降低了服務成本、提高了服務效率和服務質量[6]。

（四）滿足農民工多樣化的就業培訓需求

除了能夠降低培訓財政成本、提高培訓服務效率與提供優質培訓服務的優勢之外，政府向社會組織購買農民工就業培訓服務還有其他各種優勢。面對約2.5億農民工日益多樣化的就業培訓需求，政府需要不斷探尋符合農民工各種不同就業培訓需要的服務生產者。由于非政府組織等社會組織受到非分配約束的限制，而具有公共服務提供的質量優勢。但是較之于政府而言，非政府組織等社會組織在公共服務供給中的優勢并不限于我們所理解的民營化的成本節約，而在于其內在的公共服務質量，它能很好地彌補政府在很多服務領域供給能力不足的問題。對于政府面臨的日益復雜多元的公共服務需求而言，推動政府向非營利組織購買公共服務，是有效改善公共服務供給的重要手段[7]。

三、政府購買農民工就業培訓服務模式運行機制與問題

2004年，農業部等六部門聯合組織實施了農村勞動力轉移培訓“陽光工程”，南京市、無錫市和深圳市等地方政府便采取了政府購買服務方式（政府購買服務的流程參見圖1）為農民工供給就業培訓服務。截至目前，各地政府供給農民工就業培訓服務主要形成了傳統政府購買就業培訓服務模式（后文簡稱傳統模式）和就業培訓券模式兩種。

（一）傳統模式

傳統模式的運行流程參見圖2，其具體操作方式是：第一步，政府部門制定政府購買就業培訓服務方案；第二步，政府依據方案選定滿足條件的農民工和培訓機構，并確定每個培訓機構的培訓指標；第三步，選定的培訓機構根據自身培訓計劃和專業在確定的指標范圍內招收農民工，并對農民工開展培訓；第四步，在培訓結束之后，政府依據既定評估標準對培訓后的農民工進行評估；第五步，政府部門依據各培訓機構的名額和評估結果向培訓機構發放培訓經費。傳統模式實質就是政府給予培訓機構補貼，培訓機構對農民工進行培訓。在這種傳統模式中，政府部門是委托者，培訓機構是代理者，由于二者之間的信息不對稱，容易出現“道德風險”與“逆向選擇”，進而影響培訓效果；此外，政府部門對于培訓機構難以監管，很難達到預期培訓效果，即便達到預期效果，農民工技能得到大幅提升，傳統模式仍不可避免地存在針對性較差的固有缺陷——農民工實現就業，而政府購買就業培訓服務就是為了解決農民工的就業問題。從全國情況看，大部分地方采取的主要是傳統模式，但是，這種模式出現了很多問題。

2006年貴州省開始農民工就業培訓試點，在沒有制定文件、沒有確定監管措施和沒有資金補貼辦法等情況下就讓少數省級認證的培訓機構開展農民工就業培訓試點工作。貴州省農民工就業培訓存在多部門搞培訓的局面，各部門之間缺乏組織和協調。其中，勞動和社會保障部門扮演一個獨自確定培訓機構名單、獨自核定培訓質量和獨自決定是否撥付培訓資金的多重角色。然而，在2008年貴州便立案查處150多件培訓系列貪腐案件、170多人涉案，涉案人員中既有基層辦事人員，也有楊錦福這樣的副廳長。貴州培訓窩案成為農民工就業培訓中的一例典型反面教材，不但浪費培訓資源，而且產生極大負面影響。縱觀貴州培訓窩案，其根源在于政府未能樹立正確的農民工就業培訓目標、前期準備不充分、開展農民工就業培訓的各政府部門組織協調不到位和監督機制不健全；當然，培訓機構資質差且自律性不強和農民工沒有正確對待就業培訓也是一個重要原因。

（二）就業培訓券模式

2003年浙江省首開我國就業培訓券模式先河，最先使用就業培訓券實施農民工就業培訓工程。2008年全球金融危機之后，我國大量農民工返鄉就業，為解決突出的農民工就業問題，一些地方政府陸續采取就業培訓券模式為農民工提供就業培訓服務。就業培訓券模式的流程參見圖3，其操作方式是：第一步，地方政府依據轄區的情況，通過調研確定需要培訓的農民工情況，制定培訓方案，制作一定面額的就業培訓券，確定就業培訓券的領取條件；第二步，依據既定標準選定滿足條件的培訓機構，并把選定的培訓機構名單及相關信息向社會公布；第三步，政府發放就業培訓券，符合條件的農民工持所需證件到政府部門領取就業培訓券；第四步，領取了就業培訓券的農民工依據個人情況與就業市場的需求情況選擇培訓機構和專業；第五步，培訓機構對報名的農民工開展就業培訓，在培訓結束之后收取農民工的就業培訓券以抵作培訓學費；第六步，培訓機構持就業培訓券到政府部門領取培訓經費。

由于就業培訓券模式進一步引入市場競爭機制，培訓機構之間的競爭比傳統模式更加激烈，因而，它較之于傳統模式可能會大幅度提升培訓質量。但是，從此模式的實施情況看，也存在一些問題：第一，就業培訓券模式推廣的范圍幾乎都局限于縣和地級市范圍內，而在此范圍內的培訓機構是比較有限的，這極大地限制了農民工的選擇，于是很多地方便出現了“供給方缺陷”的窘境；第二，即便是就業培訓券模式能夠大幅度提高培訓質量，但是，并非就會產生良好的培訓效果，因為政府購買就業培訓服務并非只是提高農民工的技能，其根本目標是讓農民工實現就業，否則就要出現目標置換的境況，此模式仍然存在與就業脫鉤的情況，所以此培訓模式的針對性與實用性不強，難以有效解決農民工就業問題。

當前兩種政府購買農民工就業培訓服務模式均存在缺乏培訓資金，培訓經費不能得到有效保障的問題。《2003―2010年全國農民工培訓規劃》便指出，我國需要培訓的農民工有2億多人。到2008年底，中央補助資金32.5億元同時帶動地方投入培訓資金30多億元，而有培訓需求的人數達5，000多萬人，遠遠不能滿足需要[8]。據此便可以粗略的計算出平均每個農民工所能獲得的培訓經費僅120多元。在當前就業培訓市場中，政府難以憑借120多元購買到針對性與實用性兼具的就業培訓服務。

四、政府購買農民工就業培訓服務模式的發展趨勢

政府運用當前兩種政府購買服務的模式為農民工提供就業培訓服務取得一定的成績，農民工的就業技能有所提高，其人力資本存量也在增加。但是，由于我國政府購買服務實踐時間過短，尚處于起步階段，作為一個新生事物難免存在一些不足，今后仍需不斷強化就業培訓[9]。從國內外政府購買服務的成功經驗看，今后我國政府購買服務仍需進一步完善。

（一）完善運行機制

在傳統模式下，貴州培訓窩案暴露出政府購買農民工就業培訓服務存在機制缺陷，要發揮就業培訓項目應有的功效，首先必須完善政府購買農民工就業培訓服務的運行機制。北京市政府購買服務實踐較為成功，其成功經驗主要是：完善政府購買公共服務的規章制度，對購買過程進行科學合理的流程設計，構建購買過程的監督體系，實現信息公開、公眾評價和動態管理，推動社會組織合作，提升購買者的資質和激活社會資源；健全公共服務需求調查機制，以公眾選擇作為服務購買活動的起點；健全公共服務購買目錄篩選機制，將購買內容聚焦于基本公共服務基礎之上；健全服務購買的招投標機制，推動購買過程的獨立性和競爭性；健全多方互動的動態項目實施機制，進行過程控制和監督；健全購買服務項目的績效評價機制，對項目實施質量管理；建立項目承擔組織末位淘汰機制，加強項目的后期管理[10]。

因此，開展政府購買農民工就業培訓服務項目，可以借鑒國內各地政府購買服務的經驗，建立健全就業培訓服務的需求調查機制和就業培訓專業篩選機制，以農民工的需求與就業需求為導向；建立健全購買就業培訓服務的招標與投標機制，以確保培訓機構的獨立性與培訓市場的競爭性；建立健全政府、市場和社會等多元主體參與機制，以增強培訓的實效性；建立健全就業培訓服務績效考核機制，以盡可能實現就業培訓財政效力最大化；建立健全培訓機構淘汰機制，以確保較高資質的培訓機構參與就業培訓；建立健全監督機制，杜絕出現就業培訓貪腐情況。

（二）確保充足的培訓經費投入與加強培訓資金監管

從近年來發布的關于農民工問題的法規、規章和政府文件顯示出政府已經高度重視農民工問題，并采取了一些解決農民工問題的切實措施。諸如寧波等地已經開始著手促進農民工融入城市，盡早完成市民化進程。農民工市民化是一項復雜的系統工程，農民工市民化需要解決好農民工的就業問題，就業為農民工市民化提供經濟基礎，而農民工就業培訓服務作為解決農民工就業問題的重要舉措，要切實解決農民工問題，各級政府需要不斷加大對農民工就業培訓的財政投入力度。政府要解決農民工問題必然要高度重視作為解決農民工問題“咽喉”路徑的政府購買農民工就業培訓服務，政府應加大培訓經費投入，確保農民工能獲得針對性與實用性較強的就業培訓服務。在政府購買農民工就業培訓服務的過程中還應加強對于培訓資金的監管，培訓資金流動應該透明化，避免出現類似“貴州培訓窩案”的貪腐和騙取培訓資金的案件。

2012年11月3日，中國物流與采購聯合會在武漢宣布，“中國公共采購網”正式開通，該聯合會副會長程遠忠指出，“力爭到2015年，建成中國最大的電子化公共采購交易和服務中心，采購規模達到4，000億元人民幣，實現政府采購的公開、公平、公正與透明；2011年中國政府采購規模達1.13萬億元人民幣，占國家財政支出11%，包括教育、衛生、保障性住房以及鐵路、交通、能源等，則超過5萬億元，成為全球最大公共采購市場，但存在規范化不夠、信息不透明、效率不夠高等問題。”可見，我國正在加大政府采購（包括政府購買服務）的財政投入，政府力圖通過建立“中國公共采購網”克服當前規范化不夠、信息不透明、效率不夠高等問題，使政府采購（包括政府購買服務）逐步實現規范化、透明化和高效化。另外，2012年2月，國務院發布的《促進就業規劃（2011-2015）》強調：實行更加有利于促進就業的財政保障政策，財政支出逐步向民生傾斜，加大對困難群體的扶持力度，各級政府要加大就業資金投入，進一步完善資金使用管理辦法，加強就業資金支出績效評估，提高資金使用效益和管理水平。這些都顯示出政府在解決作為困難群體的農民工就業問題的決心，政府必將加大資金投入，并且資金的投入使用將更加規范、透明與高效。

（三）創新多元主體參與機制

在政府購買服務方面的理論研究中，已有不少學者提到，要建立健全政府、市場和社會多元主體參與政府購買服務機制，但是鮮有學者研究出如何構建政府、市場和社會多元主體參與政府購買服務的路徑。實效性和針對性較強的政府購買農民工就業培訓服務機制所涉及的主體應該不僅僅包括政府、培訓機構和農民工，還應該包括用人單位（主要是招收農民工較多的中小企業）和社會組織。政府購買農民工就業培訓服務，主要是向培訓機構購買就業培訓服務，最終目標是通過農民工接受培訓機構的就業培訓之后能順利走向用人單位就業，引入用人單位這一主體可以通過用人單位向培訓機構下訂單來增強培訓機構培訓的實用性和針對性，切實培訓用人單位所需的就業技能。可以采取政府向社會組織購買農民工就業培訓服務，向社會組織購買服務的原因為：其一，在市場經濟條件下，非營利組織的“非分配約束”特征使其具有提供公共服務的天然優勢，它們提供的公共服務能夠滿足公共需求的多樣性與異質性，是政府有力的公私合作伙伴[11]；其二，可以充分發揮社會力量對政府購買服務進行全方位的監督；其三，可以為社會組織注入資金，促進社會組織發展。各地政府可以引入用人單位和社會組織參與政府購買農民工就業培訓服務，通過引入多元主體創新政府購買農民工就業培訓服務的模式，這些模式應該具有多樣化的特點且符合地方特色。今后應該出現多種模式并存的局面，以便“百家爭鳴”，發展出能更好地滿足農民工需求的實用性與針對性較強的模式。

（四）探索市場化與社會化路徑

當前的兩種政府購買農民工就業培訓服務模式，屬于市場化工具中的補助和憑單制工具，但是尚不完善，仍需繼續改進。就政府購買服務路徑提供農民工就業培訓而言，要順利開展，需要不斷豐富政府購買服務的具體路徑，市場化工具與社會化工具均是較好選擇。在市場化工具中，可以探索運用民營化、合同外包、用者付費、補助、特許經營、憑單制等工具開展購買就業培訓服務。對于社會化工具，首先，可以探索以公共政策制定作為視角嘗試農民工參與政府購買就業培訓服務中的監督機制；其次，采取行政聽證，選定購買的就業公共服務類型與培訓機構；最后，通過公私伙伴關系中的社會組織這個第三部門機制，規避在政府購買農民工就業培訓服務過程中，市場失靈與政府失敗可能帶來的政府購買服務風險。

政府購買農民工就業培訓服務項目要取得良好的效果，在目前政府購買就業培訓服務實踐的基礎上，需要完善政府購買農民工就業培訓服務全過程所涉及的各種機制，確保充足的培訓經費投入與加強培訓資金監管，創新政府、市場與社會多元主體參與政府購買農民工就業培訓服務的路徑，以及積極探索其他的政府購買農民工就業培訓服務模式和具體路徑。2012年年初發布的《民政部關于促進農民工融入城市社區的意見》要求：發揮好社區的社會融合功能，組織動員社區各方面力量為農民工提供幫助和服務；緊密結合農民工就業服務需求，依托社區公共就業服務窗口，配合相關部門做好針對農民工的就業政策咨詢、就業信息發布、職業教育技能培訓、創業技能培訓和職業介紹服務等工作，促進農民工創業就業。政府在發展新型政府購買農民工就業培訓服務模式時，應該以農民工市民化為導向，以城市社區為依托，促進就業培訓等就業服務、就業援助和勞動權益保障等機制逐步形成一體化格局，以便更好地服務于農民工，進而解決農民工問題。

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Research on Government Purchase of Employment Training Services

for Migrant Workers

Wang Fei

（Department of Police Management， Sichuan Police College， Luzhou 646000，China）

Abstract： It’s significant for government to purchase employment training services for migrant workers. Some local governments have done this for the purpose of improving migrant workers' employment skills and increasing migrant workers' stock of human capital， thus promoting their employment. However， currently there exist defects in both of the two modes of government purchase of employment training service for migrant workers. In order to enhance the effect of this purchase behavior， the following should be done： improve the mechanism of employment and training services； ensure adequate training funds and strengthen training fund supervision； innovate the participation path and explore other government purchase mode.

Key words： migrant worker；employment training；the government purchase of services

（責任編輯：李 萌）