基于面板數(shù)據(jù)的“土地財(cái)政”規(guī)模及其風(fēng)險(xiǎn)研究

摘要：采用理論與實(shí)證研究相結(jié)合的方法，以2002～2008年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)估算了全國“土地財(cái)政”的規(guī)模，并分析了其各相關(guān)組成部分占全國地方財(cái)政收入的比例。結(jié)果表明，當(dāng)前的“土地財(cái)政”規(guī)模龐大，占地方財(cái)政收入的比例約為36%，隱藏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)對(duì)“土地財(cái)政”所引起的社會(huì)問題進(jìn)行分析，其相比于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)則更為嚴(yán)重，國家更應(yīng)該重視由“土地財(cái)政”導(dǎo)致的社會(huì)問題。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政；規(guī)模；風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)問題

中圖分類號(hào)：F810.7；F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C 文章編號(hào)：0439-8114（2012）21-4951-04

Study on the Size and Risks of ‘Land Finance’ Based on Panel Data

DENG Jian-bo，CHEN Wen-kuan

（College of Economics and Management，Sichuan Agricultural University，Chengdu 611130，China）

Abstract： The theoretical and empirical research method of combining were adopted， the statistical data of 2002-2008 was used to estimate the size of Chinese “l(fā)and finance” and its related component accounts for the proportion of local fiscal revenue were analyzed. Results showed that the scale of current ‘land finance’ was enormous， which accounted for about 36% of local fiscal revenue， hid huge fiscal risk and financial risk. The social problems caused by ‘land finance’ were analyzed， which compared to the fiscal risk and financial risk was more serious， the country should face seriously social problems caused by the land finance.

Key words： land finance； scale； risk； social problem

近年來，全國各地“土地財(cái)政”收入迅猛增加，已占地方財(cái)政收入相當(dāng)高的比例。2009年全國出讓國有建設(shè)用地面積22.08萬hm2，出讓合同價(jià)款1.72萬億元。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2009年土地直接稅收為4 008.66億元，土地稅收占地方稅收的比例為15.33%，土地價(jià)款和土地稅收兩項(xiàng)收入之和占當(dāng)年地方財(cái)政收入的比例為65.05%。2010年，在兩輪房市調(diào)控之下，全國土地出讓金數(shù)額仍再創(chuàng)新高，占地方財(cái)政收入的比例高達(dá)26.60%，反映了地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的極度依賴。本研究將對(duì)全國的“土地財(cái)政”收入規(guī)模作初步估算，并對(duì)“土地財(cái)政”隱藏的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行分析，以期為國家相關(guān)決策提供參考。

1 “土地財(cái)政”規(guī)模

1.1 “土地財(cái)政”的內(nèi)涵

劉守英等[1]認(rèn)為地方政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)靠城市擴(kuò)張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，預(yù)算外靠土地出讓收入，地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。對(duì)于“土地財(cái)政”，不同學(xué)者有不同的理解，如杜雪君等[2]認(rèn)為“土地財(cái)政”即土地成為地方政府生財(cái)?shù)闹匾ぞ撸ㄟ^出讓土地獲得的財(cái)政收入已成為地方政府的重要收入補(bǔ)充來源；陳國富等[3]認(rèn)為“土地財(cái)政”主要指地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金，以此作為其財(cái)政收入來源的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。從一般意義而言，“土地財(cái)政”是指以政府為主體、圍繞土地所進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系，同時(shí)“土地財(cái)政”屬于預(yù)算外收入，又稱作“第二財(cái)政”。基于以上幾種觀點(diǎn)，本研究中所說的“土地財(cái)政”指的是地方政府通過出讓國有土地使用權(quán)而獲得土地非稅收收入、土地直接稅收收入以及土地間接稅收收入來彌補(bǔ)地方財(cái)力不足或是增加地方財(cái)政收入的一種政府行為。

1.2 “土地財(cái)政”規(guī)模估算

“土地財(cái)政”收入的表現(xiàn)形式主要有土地非稅收收入、土地直接稅收收入和土地間接稅收收入，這三種收入之和即為“土地財(cái)政”規(guī)模，這里以2002～2008年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)全國“土地財(cái)政”的規(guī)模進(jìn)行估算。

1.2.1 土地非稅收收入 有學(xué)者將國有土地供應(yīng)出讓金作為估算“土地財(cái)政”收入的指標(biāo)之一[4，5]，筆者認(rèn)為，政府在征收土地及拆遷原住戶時(shí)要給予農(nóng)民及被拆遷戶相應(yīng)的補(bǔ)償，這筆補(bǔ)償款必然來源于政府獲得的國有土地供應(yīng)出讓金，同時(shí)政府進(jìn)行相應(yīng)的土地出讓組織活動(dòng)還必須支付一定的費(fèi)用，因而以國有土地供應(yīng)出讓純收益作為估算指標(biāo)比較合乎實(shí)情。另外土地非稅收收入還包括與土地相關(guān)的收費(fèi)收入，但由于其所占“土地財(cái)政”比例較小且無相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可查，這里將其忽略不納入“土地財(cái)政”收入規(guī)模的估算，因此土地非稅收收入則主要表現(xiàn)為政府通過土地出讓獲得的土地供應(yīng)出讓純收益。

由表1可知，2003、2004年，全國土地出讓總價(jià)款占地方財(cái)政收入都在50%以上；國家房地產(chǎn)宏觀調(diào)控力度加大后，這一比例在2005、2006年有所下降，2007年又急劇反彈，2008年由于受到國際金融危機(jī)的影響這一比例又有所降低。土地出讓純收益也逐年攀升，在2007年達(dá)到4 541.42億元，而2008年則下降至3 611.95億元，降幅達(dá)到20.47%；2005年由于受到國家宏觀調(diào)控政策的影響，土地出讓純收益占地方財(cái)政收入比例低于15%，2008年受金融危機(jī)影響這一比例驟降至12.61%，其余年份均超過15%，2004、2007年則超過19%。由此可見，地方政府的土地出讓總價(jià)款和純收益受外界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及國家的宏觀調(diào)控政策影響較大，地方政府不能獲得穩(wěn)定的土地出讓收益，如果地方政府一味依靠出讓土地來增加財(cái)政收入，彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的不足，勢(shì)必影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。

1.2.2 土地直接稅收收入 土地直接稅收收入是指與土地直接有關(guān)的稅收，包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅以及契稅等4個(gè)稅種。從表2可以看出，2002年以來，我國地方政府土地直接稅收收入基本保持穩(wěn)定、快速的增長，4個(gè)稅種收入2002年為393.75億元，到2008年則達(dá)到了2 976.28億元，年平均增加430.41億元，年平均增幅達(dá)40.09%。從整體來看，土地直接稅收占整個(gè)地方財(cái)政收入比例逐年上升，2008年達(dá)到10.39%。從這4個(gè)稅種對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)角度看，契稅的貢獻(xiàn)最大，以2008年為例，契稅總收入為1 307.54億元，當(dāng)年地方財(cái)政收入為28 649.79億元，契稅一個(gè)稅種就占到當(dāng)年地方財(cái)政收入的4.56%。由于契稅的征稅對(duì)象是境內(nèi)轉(zhuǎn)移的土地、房屋權(quán)屬，所以也從側(cè)面反映出近年來我國土地交易市場和房地產(chǎn)市場的活躍程度。

1.2.3 土地間接稅收收入 與土地間接相關(guān)的稅種，這里主要指的是和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的一些主要稅種，具體包括房地產(chǎn)業(yè)的城市建設(shè)維護(hù)稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅以及印花稅。從表3可以看出，營業(yè)稅和企業(yè)所得稅是房地產(chǎn)業(yè)稅收中最為重要的兩個(gè)稅種，2002年分別為415.39億元和129.34億元，到2008年分別增長到1 719.33億元和1 253.33億元，6年分別增長了3.14倍和8.69倍，年平均增幅分別達(dá)26.71%和46.01%。土地間接稅收收入的總量不小，每年都大幅度地增長，從2002年的615.72億元到2008年的3 337.53億元，增長了4.4倍，其占當(dāng)年地方財(cái)政收入的比例也在2007年達(dá)到13.31%（表4）。土地間接稅收收入的增加，尤其是房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收的增長，給地方政府財(cái)政收入帶來了很大的影響。

1.2.4 “土地財(cái)政”收入規(guī)模估算 由表5可以看出，2003～2008年，全國“土地財(cái)政”收入5年間增長了2倍，年均增長1 328.22億元，年平均增長幅度達(dá)到24.75%；其占地方財(cái)政收入的比例也從2003年的33.35%攀升至2007年最高的41.83%，2008年受金融危機(jī)影響這一比例又降至34.65%。2003～2007年，“土地財(cái)政”收入的年平均增長幅度為31.63%，受金融危機(jī)影響，2008年“土地財(cái)政”收入比2007年僅增長0.67%，這表明“土地財(cái)政”收入受外圍經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響較大。

2 “土地財(cái)政”風(fēng)險(xiǎn)

《2007年中國社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測》藍(lán)皮書指出，“土地財(cái)政”存在著以下五個(gè)顯著風(fēng)險(xiǎn)：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、投資過熱風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和行政腐敗風(fēng)險(xiǎn)[6]。我國“土地財(cái)政”的形成與分稅制改革和以GDP及財(cái)政收入為核心的政績考核體制有關(guān)[7，8]。1994年的分稅制改革將一些關(guān)系國家大局和實(shí)施宏觀調(diào)控的稅種劃歸中央，擴(kuò)大了中央的財(cái)源，在此之后財(cái)權(quán)向上集中；但在財(cái)權(quán)向上集中的同時(shí)， 地方財(cái)政支出責(zé)任不僅沒有相應(yīng)減少，反而有所增加。隨著財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)逐步下放；同時(shí)在當(dāng)前的以GDP和財(cái)政收入為核心的政績考核體制下，為獲得晉升（或保住職位），地方政府官員需要通過做大GDP和提高上繳財(cái)政收入來顯示其政績，承擔(dān)更多責(zé)任的地方政府以及地方政府官員就將目光瞄向了土地[9，10]，這也成為地方政府追求“土地財(cái)政”的內(nèi)在動(dòng)力。

“土地財(cái)政”得以存在的一個(gè)十分重要的條件是現(xiàn)行的法律與制度使得處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府能夠以低價(jià)從弱勢(shì)的農(nóng)民群眾手中征收土地，然后高價(jià)賣出，以此直接獲得巨額的土地出讓收益，同時(shí)由于國有土地使用權(quán)出讓，地方政府還能收取大量的與土地交易直接相關(guān)的土地稅收[11]。

2.1 “土地財(cái)政”隱藏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)

1）“土地財(cái)政”收入具有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性。近年來土地財(cái)政的急劇膨脹與過熱的房地產(chǎn)業(yè)存在很大關(guān)聯(lián)，可以這樣認(rèn)為，目前的高房價(jià)是“土地財(cái)政”得以持續(xù)的支柱，然而，是市場就不可避免會(huì)有周期波動(dòng)，當(dāng)市場發(fā)生變化， 原來的供不應(yīng)求就會(huì)轉(zhuǎn)化為供過于求，土地流拍、降價(jià)就不可避免，土地生財(cái)難以為繼[12]。

2）土地財(cái)政的存在使得我國耕地?cái)?shù)量不斷減少。杜雪君等[8]的實(shí)證分析表明，土地財(cái)政對(duì)耕地?cái)?shù)量影響的彈性系數(shù)為-0.01，即土地財(cái)政每增加1個(gè)百分點(diǎn)，耕地?cái)?shù)量就減少0.01個(gè)百分點(diǎn)。2010年，我國耕地總量僅為1.22億hm2，已經(jīng)逼近1.2億hm2的“紅線”。土地財(cái)政的不可持續(xù)性不僅體現(xiàn)在因市場周期波動(dòng)造成的難以為繼，還體現(xiàn)在國民生存、國家安全對(duì)于耕地的剛性需求，遲早有一天國家會(huì)再無新的土地可以出讓。

3）土地財(cái)政還有可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府通常以土地儲(chǔ)備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)為載體向銀行進(jìn)行土地抵押，以此獲得銀行貸款，彌補(bǔ)地方財(cái)政資金的不足[13]。這些貸款的期限通常是1～2年的短期貸款，而地方政府主要依靠通過出讓國有土地使用權(quán)獲得的出讓收益作為償還這些貸款的資金來源，一旦土地出讓所獲取的收益不足以償還這些貸款，地方政府就必須用其他方式取得財(cái)政收入來還款。劉守英等[1]調(diào)查了某縣2004年1～9月政府依靠儲(chǔ)備土地進(jìn)行的抵押貸款已經(jīng)超過了上年地方財(cái)政收入，這表明一些地方政府的財(cái)政收入已經(jīng)不能為償還土地抵押貸款兜底了。地方政府將還款能力依托于未來并不確定的土地出讓收入，在地方財(cái)政收入已很難為這類土地抵押貸款進(jìn)行兜底的狀況下，勢(shì)必將增大銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 土地財(cái)政引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

按照《全國土地利用規(guī)劃綱要》，2000～2030年，30年間全國占用耕地將超過363.3萬hm2。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，每征用1 hm2農(nóng)地，就伴隨著12個(gè)農(nóng)民失業(yè)，按此來推算，我國失地農(nóng)民群體將從目前的4 000多萬人激增至2030年的1.1億人[14]。大量失地農(nóng)民淪為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無”農(nóng)民[15]。因此，一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是政府將如何妥善安排那些已經(jīng)失去土地以及即將失去土地的人民群眾的生活、工作。社會(huì)的發(fā)展不應(yīng)該選擇以犧牲處于弱勢(shì)的農(nóng)民群眾的利益作為代價(jià)，更不應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中再造就一個(gè)新的更加弱勢(shì)的“三無”農(nóng)民群體，這是由當(dāng)前的“土地財(cái)政”在征收土地中所造就的問題。

現(xiàn)行的這種以地生財(cái)?shù)呢?cái)政模式以及與其關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式背后實(shí)際上交織了諸多的矛盾。不斷攀升的地價(jià)和人們對(duì)平抑房價(jià)的要求之間的矛盾；商品房有效供應(yīng)不足和城市化進(jìn)程不斷加快之間的矛盾；保障性住房供應(yīng)與保持征地拆遷過程社會(huì)穩(wěn)定之間的矛盾[9]。由此可見，現(xiàn)行的土地財(cái)政模式使得政府在征地過程中造就了一個(gè)存在重大隱患的新弱勢(shì)群體，產(chǎn)生了許多社會(huì)問題；接著由于保障性住房供應(yīng)不足且由于“土地財(cái)政”存在致使商品房房價(jià)高企，又產(chǎn)生了嚴(yán)重的民生問題。不可否認(rèn)，當(dāng)前的“土地財(cái)政”對(duì)推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展起到了相當(dāng)大的作用，然而其背后隱藏的種種問題并不能隨著時(shí)間的推移而得到有效的解決，不能解決的問題積累到一定程度就會(huì)以社會(huì)沖突甚至社會(huì)動(dòng)蕩的形式表現(xiàn)出來，于建嶸[16]教授認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村的日益增長的土地抗?fàn)幘褪菍?duì)當(dāng)前社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突不斷顯現(xiàn)的一個(gè)明證。政府為何選擇了如此一種難以為繼的、在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中產(chǎn)生了眾多社會(huì)問題且已經(jīng)侵蝕到政府執(zhí)政合法性基礎(chǔ)和加重政治合法性危機(jī)[9]的“土地財(cái)政”模式并以此推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)于這個(gè)問題還有待進(jìn)一步研究。

3 結(jié)語

本研究估算2003～2008年的“土地財(cái)政”收入占地方財(cái)政收入的比例平均為36.14%，當(dāng)前土地抵押貸款規(guī)模則更為龐大，這意味著當(dāng)前的土地財(cái)政蘊(yùn)藏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。“土地財(cái)政”推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展，然而規(guī)模龐大的“土地財(cái)政”背后隱藏著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)本身又觸及到政府執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。將目前滬、渝的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)視作破解當(dāng)前“土地財(cái)政”問題的一劑良藥，還不如認(rèn)為當(dāng)前不可為繼的“土地財(cái)政”已經(jīng)在倒逼國家的財(cái)稅體制改革，然而政府更應(yīng)該重視由“土地財(cái)政”引致的社會(huì)問題，并從更高、更為寬泛的層面上提出有效的應(yīng)對(duì)策略。

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收稿日期：2012-01-26

基金項(xiàng)目：四川省農(nóng)村領(lǐng)域科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目（2010NZ0105）

作者簡介：鄧建波（1987-），男，四川廣安人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理，（電話）15884466062（電子信箱）353722579@qq.com。