新農村建設中的土地整理綜合效益評價指標體系研究

2012-12-31 00:00:00甘曉林張軍王樂樂

湖北農業科學 2012年21期

摘要：以促進農業、農村發展，提高農民生活水平，改善農業生產、生活條件，改善村容村貌，促進新農村建設為目標，建立了新農村建設背景下的土地整理綜合效益評價指標體系。基于土地整理與新農村建設的聯系，分析了指標構成及其內涵，可以為新農村建設時期的土地整理工作提供借鑒。

關鍵詞：土地整理；綜合效益評價；指標體系；新農村建設

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2012）21-4928-05

Study on Comprehensive Benefit Evaluation Index System of Land Consolidation Based on the Background of New Countryside Construction

GAN Xiao-lin，ZHANG Jun，WANG Le-le

（College of Economics Management and College of Land Management，Huazhong Agricultural University， Wuhan 430070， China）

Abstract： On the background of new countryside construction， land consolidation emphasized more on the function of promoting countryside developing. Aimed at promoting the development of agriculture and countryside， improving famers' living standards， making better living and farming conditions， providing better appearance of the villages， and advancing new countryside construction， a comprehensive benefit evaluation index system of land consolidation was established. Based on the relation between land consolidation and new countryside construction， the indicators were more completed， and the contents of them had more realistic meaning. Some advices for land consolidation work at the times of new countryside construction were gave.

Key words： land consolidation； comprehensive benefit evaluation； index system； new countryside construction

中國共產黨十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》明確提出：“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務。要按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，堅持從各地實際出發，尊重農民意愿，扎實穩步推進新農村建設?！迸c此相呼應，國土資源部前副部長鹿心社曾說：當前和今后一個時期，中國土地整理將緊緊圍繞耕地保護目標和社會主義新農村建設要求，進一步豐富土地整理內涵，突出區域綜合性、多功能性、多效益性的特點，重點在保護耕地促進農業、農村發展，提高農民生活水平，改善村容村貌上下功夫，發揮應有作用，為新農村建設做出貢獻。

這就將當前土地整理工作與新農村建設的目標相統一，使得土地整理成為建設社會主義新農村的重要內容。新農村建設既包括生產、生活等硬件建設，也包括鄉風、民主等軟件建設。而土地整理不僅僅作為提高農業生產力、降低農業生產成本的工具，在社會、生態和文化方面也實現一定目標[1]。因此，實現新農村硬件建設目標的重點是搞好農村土地整理，以土地整理作為促進社會主義新農村建設的重要手段[2]?？傊?，土地整理有效推進新農村建設的發展，是實現新農村建設的重要手段；新農村建設豐富了土地整理的內涵，為土地整理提供更大的空間，二者是互相促進、共同發展的關系。土地整理綜合效益與新農村建設的效益息息相關。

本研究以新農村建設為背景，著重研究當前土地整理綜合效益評價指標體系，分析其構成及內涵，突出指標與新農村建設的結合性，擬解決當前土地整理效益評價指標體系的時代局限性問題。

1 土地整理效益評價研究現狀分析

1.1 土地整理綜合效益概念

效益分析評價在土地整理項目可行性研究中具有舉足輕重的地位，關系到是否能夠投資該項目以及項目選優等[3]。項目后效益評價不僅可以評判項目的成功度，還可以為以后的項目提供經驗教訓，作為今后項目提高綜合效益的參考依據。當前，我國土地整理綜合效益一般包括社會效益、經濟效益、生態效益。本文研究的土地整理綜合效益包括經濟效益、社會效益、生態景觀效益。

1）經濟效益：指經濟技術投入與產出之間的比較。土地整理經濟效益是指投資行為主體或其他經濟行為主體通過對待整理的土地進行資金、勞動、技術等的投入所獲得的經濟效益[4]。土地整理通過對田、水、路、林、村進行規整改造，增加耕地數量，改善耕地質量，提高農業產量，減少生產成本，減小投入產出比。通過規劃農業產業用地，調整土地利用結構，促進農業產業發展。

2）社會效益：指土地整理實施后，為促進農村經濟發展、增加就業機會、縮小城鄉差別、公平分配等社會環境系統所產生的宏觀社會效益[5]。社會效益影響主要包括為農民生存保障能力的提高，農村生產、生活水平的提高，公眾滿意度的提高，以及新農村建設效益幾個方面。

3）生態景觀效益：指土地整理活動對項目區農業生態系統環境及景觀格局所產生的影響。主要表現為項目區景觀的多樣性、空間格局，生態系統的類型、結構和功能等的變化。

1.2 土地整理綜合效益指標體系研究現狀

要評價土地整理的各項效益，就需要建立一個合理的、科學的評價指標體系，這在國內外都已經有一定的研究。

綜合效益評價指標體系的建立是土地整理綜合效益評價的核心。隨著土地整理工作的發展，土地整理工作的目標和內容在不斷更新，綜合效益評價指標體系的研究也隨之發展。

1.2.1 傳統農地整理的評價體系在土地整理開始的很長一段時間，進行農地整理的主要目標是增加耕地數量，改善土地質量。評價的內容注重經濟效益，也體現一定的社會效益和生態效益。一般研究的經濟效益包括收入、成本、新增耕地、投入產出率等指標；社會效益包括公眾及政府滿意度、土地糾紛量變化、糧食保障上的變化；生態效益包括植被覆蓋率、水土流失量、抗災害能力、防護林密度、土地質量等。李巖等[6]認為經濟效益還包含了機械化、投資收益率、財務凈現值；社會效益包含單位面積土地承載力、農業勞動生產率、道路、居民點基礎設施；生態效益加入了小氣候變化、土地沙化污染治理。吳瑩等[7]認為社會效益包含中低產田改造；生態效益包含土地利用多樣性、灌排保障等。劉浩[8]將經濟效益指標分為增加耕地效益、直接經濟效益、間接經濟效益等；社會效益指標分為農村社會經濟環境改善效益、資源合理利用效益兩個種類；將生態效益分為生態環境治理效益、自然災害防治能力增強效益幾種。梁彥慶等[9]的經濟效益包含基礎設施運營成本率；社會效率包含了單位投資增加就業人數、脫貧率增量?？梢?，指標體系的構成在不斷完善，評價的目的局限在土地整理層面，忽略了與現實社會環境與政策的結合，故其適用性也比較有限。

1.2.2 可持續土地整理評價體系隨著可持續發展概念的提出，土地整理也加入了可持續發展的理念，更注重了各種效益的統一與延續。吳懷靜等[10]指出土地整理活動是指綜合該區域的社會、經濟和生態條件，在環境、資源代價最小的情況下所取得的最大經濟收益的一種發展方式。其指標體系選擇原有體系中能促進可持續性發展的指標，在可持續性的體現上還不夠直觀。趙炳鑒等[11]建立的評價指標體系包括生產能力可持續性、經濟可持續性、生態環境可持續性、社會可接受性、工程施工可持續性、管理機制可持續性。其指標體系明確地體現了可持續發展的理念，是與當前社會環境發展的有機結合，體現了土地整理評價指標體系的一個新視角。

1.2.3 新農村建設背景下的土地整理評價體系現階段土地整理工作要求與新農村建設背景相結合，整理的內容和目標都更加豐富。關于土地整理與新農村關系的研究已有一些[12，13]，但評價指標體系的研究還較缺乏，而使用原有的局限于土地整理層面的評價體系已不合理，故建立一個與新農村建設相結合的指標體系具有很大的必要性。本研究堅持土地整理促進農業、農村發展，提高農民生活水平，改善農業生產、生活條件，改善村容村貌，促進新農村建設的目標建立評價指標體系。與以往研究相比，體現了新農村建設的背景，指標的作用方向更明確，也加入了體現新農村建設的新指標。

2 綜合效益評價指標體系的建立

2.1 綜合效益評價指標體系建立的原則

2.1.1 與新農村建設相結合原則在新農村建設提出以后，土地整理項目綜合效益評價也應與此相協調，故指標的選擇及其內涵都應體現新農村建設這一背景，這樣才能使本文的研究具有現實意義。

2.1.2 綜合效益原則在新農村建設的時代大背景下，土地整理的目標是經濟、社會、生態景觀等的綜合改善。故不僅要關注經濟收益，也要注重社會、生態景觀的改善，即追求綜合效益的最大化，走可持續發展道路。

2.1.3 整體性原則土地整理評價指標要體現全局化、系統化，反映土地整理與項目區域化、專業化利用相結合，適應土地整理與資源開發相結合，反映土地整理與土地資源的廣度與深度開發[9]。

2.1.4 定性與定量相結合原則土地整理效益評價指標既要定性，也要定量，指標的選擇應盡量選擇可量化的指標，才能使評價工作直觀可信。

2.1.5 科學性與實用性相結合原則效益評價的目的是要在現實中得以利用，對本項目的成功度進行量化，為以后項目提供參考，故其指標體系必須滿足科學性與實用性的原則，選取的指標要具可參考性與可操作性才有意義。

2.2 綜合效益評價指標體系分析

本研究的各單項效益通過兩級指標進行衡量。其中經濟效益包含3個一級指標，共12個二級指標；社會效益包含4個一級指標，共12個二級指標；生態景觀效益包含2個一級指標，共7個二級指標，具體見綜合效益評價指標體系表（表1）。

2.3 指標內涵分析

2.3.1 經濟效益指標經濟效益指標由農地效益增加率、農民經濟效益增加率、項目宏觀經濟效益3個一級指標構成。

1）農地效益增加率：主要是指農村土地質量及數量上的效益。包括農用地增加率、新增耕地率、土地利用率、土地質量改善度、拋荒地減少率。①農用地增加率：指耕地、園地、林地等農業用地增加率，反映了農業基礎生產資料的增長率。②新增耕地率：指新增加的耕地面積占項目區總面積的比率。③土地利用增加率：指項目區內已利用的土地所增加的比率。反映項目區內土地利用度的改善情況。④土地質量改善度：指土地影響種植難易及農作物生長方面的質量改善情況。主要有田坎規模適宜程度、田塊規整度、平均耕作距離、田塊規模適宜度、有機質含量、土壤pH、耕作層厚度等。⑤拋荒地減少率：指通過整理改善農業生產條件，使拋荒地得以重新利用，減少的拋荒地的比率。

2）農民經濟效益增加率：指農民收入、成本的改變而帶來的凈收益的增多、投資效益的提高。主要包括農民收入增長率、農業生產成本減少率、農民投入產出比減少率、農民年平均純收入增加率。①農民收入增長率：包括原有土地增加收入及新增耕地增加收入。②農業生產成本減少率：指生產條件及土地質量改善所得的成本節約。③農民投入產出比減少率：農民投入與產出的比率，其越小表示投入效率越高。④農民年平均純收入增加率：是農民各種收入來源所得的年收入總和。

3）項目宏觀經濟效益：指反映項目宏觀投資效益的指標。包括農業產業發展指數、項目投資回報率、項目投資回報期。①農業產業發展指數：指項目區通過土地整理，形成適應當地條件的農業產業基地，從而為當地整個宏觀經濟帶來效益。②項目投資回報率：指整理后年收益與項目投資的比率，反映了項目的投資效率的高低。③項目投資回收期：指收回全部投資所需的時間，反映收回成本的速度。

2.3.2 社會效益指標社會效益指標由農民生存保障改善度，農村生產、生活條件改善度，公眾滿意度，新農村建設效益4個一級指標構成。

1）農民生存保障改善度：指影響就業率、糧食安全等關系農民生存的改善程度，主要包括人均耕地面積增加率、農村就業增長率、土地人口承載力增長率3個指標。①人均耕地面積增加率：指人均可增加的耕地面積，能增加人均糧食保障程度。②農村就業增長率：指通過增加耕地及農業產業化而增加就業機會量。③土地人口承載力增長率：指項目區每單位土地所能養活的人口數量的改變。

2）農村生產、生活條件改善度：指使農村生活、生產條件得以改善的程度。包括道路通達改善度、水資源調配協調改善度、機械化耕作增加率、居民點基礎設施完善度4個指標。①道路通達改善度：道路通達度指項目區內道路所能輻射的范圍，用道路面積來表示，包括為項目區新修及修復的道路。②水資源調配協調改善度：水資源調配協調度一方面指整個項目區內水資源來源上的保證，一方面指項目區不同村組間分配的協調及權屬的清晰。調配協調度可根據項目區水資源配備狀況進行打分，考慮的因素主要有：項目區內水源情況、灌排泵站配備情況、溝渠系統完善程度、居民點內生活用水供給情況、各村組間農業用水權限明晰情況等。③機械化耕作增加率：指因改善田間生產道路狀況而使得機械化耕作可能性的提高，用可機械化面積比率表示。④居民點基礎設施完善度：主要指居民點內排水、休閑娛樂設施、垃圾處理等基礎設施的配備情況，用基礎設施配備資金比率來表示。

3）公眾滿意度：指政府部門、當地居民對整個項目的參與程度。用政府部門支持度、公眾支持度、土地糾紛減少率來表示。①政府部門支持度：指土地整理過程中涉及到的相關部門對項目的支持程度。涉及其他部門對項目區的后續投入及部門間的利益關系。②公眾支持度：指當地居民對項目的支持及滿意程度。③土地糾紛減少率：指通過減少插花地、飛地及其他權屬不明的土地數量，從而減少農民因土地權屬問題產生的糾紛。

4）新農村建設效益：指項目為促進社會主義新農村建設而進行的專項投入。用新村整治面積比率、新村整治資金投入率表示。①新村整治面積比率：指村莊整治工程占整個項目區面積比例，反映新農村建設的范圍大小。②新農村整治資金投入率：指村莊整治工程費用占項目施工總費用的比例，反映新農村建設的資金投入度。

2.3.3 生態景觀效益指標生態景觀效益指標由生態環境改善度、農村景觀改善度2個一級指標構成。

1）生態環境改善度：指影響農田生態系統內外環境等指標的改善。包括植被覆蓋改變度、生物多樣性影響度、水土流失治理率、防護林增加率、抗旱澇能力改善度5個二級指標。①植被覆蓋改變度：指綠色植被覆蓋面積的改變，包括農作物、林地、園地、草地。②生物多樣性影響度：指通過硬化等整治措施，使得原本適合生物生長的環境破壞，進而使整個農田生物鏈的物種減少。用農田內新增硬化的面積比率來衡量。這是一種負的效益，但也應是效益評價考慮的因素。③水土流失治理率：指通過生態防護工程使得水土流失得以治理的面積比率。④防護林增加率：用新增防護林數量與項目區面積比率表示。⑤抗旱澇能力改善度：主要指抗干旱及抗洪澇能力的提升，用災害年糧食保收率來反映。

2）農村景觀改善度：指通過規劃布局使得整個項目區在景觀感受上的改善程度。用項目區規劃布局協調度、項目區景觀建設投入度2個二級指標表示。①項目區規劃布局協調度：指項目區規劃布局的協調及美觀程度。其計算可通過打分獲得，主要考慮的因素有：項目區平均耕作距離、居民點布局的規整度、項目區農田規整度、項目區道路溝渠布局的系統性等。②項目區景觀建設投入度：用以反映項目建設中對改善農村景觀的投入程度。

3 結論

本文研究了新農村建設與土地整理工作的關系，結合土地整理工作的現實目標建立了土地整理綜合效益評價指標體系，并對各個指標內涵及量化方式進行了說明。指標的選擇與其內涵充分體現新農村建設背景，著重體現對農村發展，農民生產、生活水平的改善，農村村容、村貌的改善。是緊密結合新形勢下對土地整理工作要求的一個指標體系?？蛇\用于現階段與新農村建設相結合的土地整理綜合效益評價。比以往的研究更具現實性，指標作用的方向更明顯。但指標體系的完整度，指標選擇的科學性，指標的量化方式及應用都還不夠完善，故這方面的研究有待深入。

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