消極依法治教現(xiàn)象研究

2010年3月23日7時(shí)24分，一名中年男子在南平市實(shí)驗(yàn)小學(xué)校門口持刀連續(xù)砍殺正在排隊(duì)進(jìn)校門的無(wú)辜學(xué)生，共造成8死5傷。[1] 這就是震驚世人的“福建南平血案”。

為什么會(huì)發(fā)生這樣一起小學(xué)生被害的案件？原因是多方面的，其中之一就是該小學(xué)關(guān)于學(xué)生進(jìn)校時(shí)間的規(guī)定有問題——南平實(shí)驗(yàn)小學(xué)規(guī)定學(xué)生在7:30之后才能進(jìn)入學(xué)校校園。對(duì)學(xué)生進(jìn)校時(shí)間的設(shè)定，涉及教育理念、學(xué)校的社會(huì)責(zé)任感、校長(zhǎng)和教師的教育道德覺悟。當(dāng)學(xué)校過多地考慮減輕自己的負(fù)擔(dān)和責(zé)任，并把負(fù)擔(dān)和責(zé)任推給家長(zhǎng)和社會(huì)時(shí)，就使學(xué)生處在了危險(xiǎn)之中。不難想象，家長(zhǎng)需要上班，不可能一直監(jiān)護(hù)自己的孩子，而學(xué)校又不讓學(xué)生進(jìn)校園，在這種情況下，這些無(wú)民事行為能力和無(wú)限制民事行為能力的學(xué)生，必然會(huì)游蕩在校門之外，有的自控能力不強(qiáng)的學(xué)生，就會(huì)抵制不住誘惑而沾染一些不良習(xí)氣，例如進(jìn)入游戲廳、打架斗毆等，同時(shí)由于交通擁擠、社會(huì)人員的復(fù)雜等原因，也會(huì)增加其他一些危險(xiǎn)因素。

其實(shí)這種只考慮學(xué)校和教師減輕負(fù)擔(dān)而把責(zé)任推給家長(zhǎng)和社會(huì)的現(xiàn)象是比較普遍的，除不合理限令學(xué)生入校和離校時(shí)間外，還有：{1} 取消有危險(xiǎn)性的學(xué)生集體活動(dòng)。例如，取消運(yùn)動(dòng)會(huì)，取消對(duì)抗性學(xué)生活動(dòng)，取消郊游。{2} 在學(xué)校規(guī)定中推卸校方的責(zé)任。{3} 只關(guān)心判決結(jié)果，不關(guān)心學(xué)生死活。例如一學(xué)生在學(xué)校自殺死亡，法院判決學(xué)校無(wú)責(zé)任，該校校長(zhǎng)和教師起立鼓掌，向辯護(hù)律師和法官致謝，全然忘記了他們自己的責(zé)任和使命。[2] {4} 學(xué)生遲到“包月”。例如石家莊市某中學(xué)規(guī)定學(xué)生遲到要交罰款，每次5元至10元，如果每月交200元至300元，就可以天天遲到。[3] {5} 民工子弟學(xué)校被拆遷，學(xué)生面臨失學(xué)困境。例如2010年6月之前，北京市的朝陽(yáng)、石景山、昌平、大興、豐臺(tái)等區(qū)將完成面積不等的動(dòng)遷。據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，有30所以上的民工子弟小學(xué)將消失，其中正處在義務(wù)教育階段的孩子超過1萬(wàn)名，大批學(xué)生將面臨失學(xué)。教育行政部門、學(xué)校都有合法的理由關(guān)閉這些學(xué)校，拒收這些孩子上學(xué)。比如，這些學(xué)校無(wú)辦學(xué)許可證，屬于非法辦學(xué)。這些民工的孩子要想上公辦學(xué)校念書，除了必備的幾個(gè)證件外，還要加考英語(yǔ)、交很高的捐款和住宿費(fèi)等費(fèi)用，一般民工是負(fù)擔(dān)不起的。結(jié)果，教育部門和學(xué)校都在依法治教，而這些孩子們卻無(wú)學(xué)可上。這是典型的消極依法治教。教育行政部門和學(xué)校不是積極地采取措施，而是互相推諉扯皮，只要自己無(wú)責(zé)任，根本不管兒童是否有學(xué)上。表面上的合法，實(shí)際上是消極的違法。

南平小學(xué)和類似南平小學(xué)的這些做法，我們可以把他們都?xì)w結(jié)為消極依法治教。

一、何為消極依法治教

依法治教就是依據(jù)法律管理和發(fā)展教育[4] ，而與之相反，消極依法治教是指以消極的態(tài)度對(duì)待依法治教，在形式上、表面上、口號(hào)上依法治教，而在內(nèi)容上、實(shí)質(zhì)上、行動(dòng)上違反依法治教，妨礙依法治教的實(shí)施。其實(shí)質(zhì)是依法治教過程中出現(xiàn)的一種畸形，是嚴(yán)重背離依法治教的理念和原則的。消極依法治教對(duì)教育教學(xué)工作的危害隱蔽性強(qiáng)、后果嚴(yán)重、波及面大。

危害主要有：一是動(dòng)搖了人們對(duì)依法治教的信念。以消極的態(tài)度和行為對(duì)待依法治教，不僅會(huì)使依法治教遭到譴責(zé)和反對(duì)，顯露其消極方面，失去民心，而且也會(huì)延緩依法治教的進(jìn)程，不利于依法治國(guó)方略的實(shí)現(xiàn)。[5] 二是降低了社會(huì)、家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校和政府的信任。三是影響了國(guó)家教育目標(biāo)的落實(shí)，危害學(xué)生的身心健康。四是腐蝕了教育行政人員、校長(zhǎng)、教師等人員的思想。五是阻礙了教育事業(yè)的順利發(fā)展。

消極依法治教從具體條文上看，從某一個(gè)具體行為上看，從口號(hào)上看，可能并不違法。但當(dāng)我們把它放在教育法的宗旨、放在教育法的立法原則、放在教育法的精神上來分析時(shí)，就會(huì)清楚地看到其違法的實(shí)質(zhì)。消極依法治教不同于公開、粗暴、直接的違反教育法的行為，如體罰學(xué)生、奸污女學(xué)生、隨意開除未成年學(xué)生等。消極依法治教是采用隱蔽、溫和、間接的方式來違反和規(guī)避教育法。其具有以下特征：一是部門保護(hù)，把權(quán)力留給自己，把責(zé)任推給別人，能推就推；二是無(wú)所作為，一切都等上級(jí)指示，不主動(dòng)結(jié)合本校實(shí)際，想方設(shè)法落實(shí)教育法的要求，能靠就靠；三是保守教條，只求自己省事簡(jiǎn)便，不考慮客觀事物的復(fù)雜變化，不考慮所服務(wù)對(duì)象的需求，而把自己當(dāng)成主人，讓一切都為自己服務(wù)，能懶就懶；四是以罰代管，用簡(jiǎn)單的處罰手段代替復(fù)雜的教育過程。

二、消極依法治教的表現(xiàn)及原因分析

（一）消極依法治教的表現(xiàn)

1．消極依法教育行政行為屢禁不止

教育行政部門的消極依法行政的現(xiàn)象仍然普遍存在。首先，部分教育行政人員的教育法律意識(shí)和依法行政觀念淡薄。其次，教育行政行為不規(guī)范，教育執(zhí)法的隨意性大。依法行政要求教育行政主體嚴(yán)格遵照教育法律法規(guī)行事，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，而實(shí)際上教育行政部門違法、侵權(quán)、不作為的行為時(shí)有發(fā)生。

２．存在較嚴(yán)重的消極依法治校問題

學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)在辦學(xué)過程中打著“守法”幌子而行違法之事、為逃避責(zé)任而鉆著法律空子、不求有功但求無(wú)過的消極辦學(xué)等行為普遍存在。《 中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法 》第二十四條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立、健全安全制度和應(yīng)急機(jī)制，對(duì)學(xué)生進(jìn)行安全教育，加強(qiáng)管理，及時(shí)消除隱患，預(yù)防發(fā)生事故。”對(duì)此，有一些學(xué)校由于害怕承擔(dān)意外事故造成的風(fēng)險(xiǎn)，取消了大量正常的教育教學(xué)活動(dòng)，在平時(shí)的教育管理工作中，也盡可能地推卸責(zé)任，如“不準(zhǔn)早到校的學(xué)生進(jìn)入學(xué)校”“學(xué)生課間休息時(shí)除了上廁所和喝水，不準(zhǔn)出教室”“男女生在校期間必須保持44厘米的距離”等。

3．消極守法、護(hù)法現(xiàn)象還比較普遍

教師、家長(zhǎng)等以消極態(tài)度對(duì)待依法治教方略，不遵守教育法律法規(guī)的情況還比較普遍。《 中華人民共和國(guó)教師法 》第八條規(guī)定：“制止有害于學(xué)生的行為或者其他侵犯學(xué)生合法權(quán)益的行為，批評(píng)和抵制有害于學(xué)生健康成長(zhǎng)的現(xiàn)象。”但在我國(guó)卻出現(xiàn)了“學(xué)生上課打架導(dǎo)致一人死亡，授課教師則在講臺(tái)上充當(dāng)看客”的奇聞。“教師體罰學(xué)生”“家長(zhǎng)到學(xué)校打老師”“社會(huì)組織影響學(xué)校正常教學(xué)秩序”的現(xiàn)象更是屢見不鮮。

4．司法難以介入教育事業(yè)

用司法手段來解決教育法律問題和糾紛是依法治教的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但事實(shí)上用司法手段來解決教育法律問題卻始終是個(gè)難題。一方面，學(xué)生（家長(zhǎng)）、教師在遭到不法侵害或與教育行政部門發(fā)生利益沖突時(shí)，往往不知、不愿或不敢運(yùn)用司法手段來維護(hù)自己的合法權(quán)益，“避訟”現(xiàn)象十分普遍。另一方面，我國(guó)的民事司法制度、行政司法制度還不夠完善，很多教育法律案件都被排除在受案范圍之外。

5．教育立法倦怠現(xiàn)象突出

教育立法倦怠是指立法部門對(duì)需要立的教育法律法規(guī)不立或不積極地立，而導(dǎo)致教育立法不到位、教育法律問題無(wú)法可依的情況。例如，《 中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法 》于1986年7月1日開始施行，而《中華人民共和國(guó) 義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則 》直到1992年才發(fā)布；新的《 中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法 》2006年修訂后，與之配套的《 中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則 》則至今仍未進(jìn)行修訂，等等。這些都表明，消極依法治教在立法機(jī)構(gòu)和立法過程中仍然存在。

（二）消極依法治教的原因分析

1．教育的重要性仍然未被充分認(rèn)識(shí)

消極依法治教的行為之所以能夠普遍存在，其關(guān)鍵原因就是教育的重要性仍被一部分人忽視和質(zhì)疑。從教育的整體政治地位來看，自改革開放以來，我國(guó)的社會(huì)發(fā)展一直以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將追求效率和收益的思想植入社會(huì)大眾的頭腦中。因此，一方面，由于教育事業(yè)的投入較大、利益回饋周期較長(zhǎng)，在這樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下不知不覺中受到了冷落。同樣，在社會(huì)法制建設(shè)的過程中，建立健全經(jīng)濟(jì)法律和制度在各項(xiàng)事業(yè)法制建設(shè)中也處于極為重要的地位，而對(duì)教育法制建設(shè)相對(duì)而言沒有給予應(yīng)有的關(guān)注。另一方面，從教育法律法規(guī)的政治地位來看，教育法規(guī)的制定和出臺(tái)工作由國(guó)家教育部承擔(dān)。但這種法規(guī)屬于部門規(guī)章，在整個(gè)社會(huì)現(xiàn)行法律制度體系中的法律層級(jí)相對(duì)較低，其法律效力和威懾力與其他法律相比具有很大的差距，難以形成廣泛的強(qiáng)制力。

2．依法治教未被科學(xué)理解

這是出現(xiàn)消極依法治教現(xiàn)象的重要原因。雖然我國(guó)自1995年進(jìn)入了全面依法治教的新時(shí)期，在教育法制建設(shè)方面取得了顯著的進(jìn)展，但依法治教理念還未完全深入民心，對(duì)依法治教的誤讀和片面認(rèn)識(shí)依然存在：將“依法治教”理解為“以罰治教”，認(rèn)為“依法治教”即是“以罰治教”，或者認(rèn)為“依法治教”僅僅是政府和法律工作者的任務(wù)而不需要全社會(huì)的參與，甚至將“依法治教”視作一句毫無(wú)實(shí)際意義的宣傳口號(hào)，等等。[6] 在未能正確理解依法治教內(nèi)涵的情況下所采取的行為，自然會(huì)與依法治教的要求相違背。

3．教育法律法規(guī)仍不完備

這是造成消極依法治教現(xiàn)象存在的客觀原因。一些在教育實(shí)踐中急需的教育法律法規(guī)尚未出臺(tái)，使得一些教育問題仍然存在著無(wú)法可依、無(wú)章可循的局面。此外，已有的教育法律法規(guī)還沒有形成完備的體系，教育法律法規(guī)用語(yǔ)較為空泛，原則性表述較多，規(guī)范性和可操作性不強(qiáng)。[7] 這些都容易導(dǎo)致教育法律關(guān)系主體在進(jìn)行教育工作時(shí)，出現(xiàn)消極依法治教的行為。

4．教育法制監(jiān)督不力

這是消極依法治教現(xiàn)象出現(xiàn)并難以解決的重要因素。一方面，雖然我國(guó)教育法律法規(guī)中有關(guān)監(jiān)督的法律規(guī)定有一些實(shí)體性規(guī)范，但對(duì)于執(zhí)法程序的規(guī)范卻嚴(yán)重缺乏。另一方面，對(duì)監(jiān)督內(nèi)容的規(guī)定多為原則性描述，具有很強(qiáng)的抽象性，對(duì)于實(shí)際操作缺少具體的指導(dǎo)性。此外，在教育法律實(shí)施過程中，法定監(jiān)督范圍過于局限，實(shí)施手段力度不足。這就使得消極依法治教的現(xiàn)象很難被直觀界定、教育法律關(guān)系主體的各種消極行為得不到制裁，在客觀上縱容了消極依法治教行為的發(fā)生和發(fā)展。

三、治理消極依法治教的措施

導(dǎo)致消極依法治教現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是多方面的，所以糾正的對(duì)策也必須是多方面的，但最關(guān)鍵的是要堅(jiān)持“標(biāo)本兼治，綜合治理，懲防并舉，注重預(yù)防”方針。

1．加強(qiáng)教育工作者的法律法規(guī)培訓(xùn)，提升法律水平

要加強(qiáng)對(duì)從事教育工作的人員的教育法律與政策的培訓(xùn)，提升教育工作者的教育道德水平和法律水平，使其真正認(rèn)識(shí)到自己的神圣使命，不計(jì)個(gè)人名利，積極奉獻(xiàn)，為給國(guó)家培養(yǎng)合格的人才而努力奮斗。不能一事當(dāng)前，先替自己打算，“事不關(guān)己，高高掛起”，只要自己無(wú)責(zé)，不管學(xué)生死活。

2．加大對(duì)教育法律法規(guī)的宣傳力度，普及依法治教理念

治理消極依法治教現(xiàn)象需要全社會(huì)的協(xié)調(diào)行動(dòng)，因此提高教育法律關(guān)系主體對(duì)于教育、依法治教和教育法律法規(guī)重要性的認(rèn)識(shí)，提升其遵守及執(zhí)行教育法律法規(guī)的能力和水平，是治理消極依法治教現(xiàn)象的關(guān)鍵。加大對(duì)依法治教和教育法律法規(guī)的宣傳力度，不僅僅要加強(qiáng)宣傳的規(guī)模和頻率，找準(zhǔn)宣傳的最佳方式，更重要的是要保證宣傳的效果，防止形式主義，真正把教育法律法規(guī)的知識(shí)和依法治教的理念植入廣大民眾的思想、融入社會(huì)生活之中。

3．加強(qiáng)教育立法，完善教育法律法規(guī)

保證教育立法的嚴(yán)密、具體、肯定、明確，增強(qiáng)可行性，盡量減少法律的漏洞。既要保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益和身心健康，又要注意保護(hù)校長(zhǎng)和教師的合法權(quán)益，保護(hù)他們的工作積極性。此外，還需要完善我國(guó)民事司法制度和行政司法制度，加強(qiáng)對(duì)教育領(lǐng)域案件的司法介入，增強(qiáng)教育法律法規(guī)的強(qiáng)制力。

4．提高教育行政部門依法行政和學(xué)校依法治校的水平

消極依法治教現(xiàn)象在很大程度上表現(xiàn)為教育行政部門的消極依法行政和學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)的消極依法治校。因此，提高教育行政部門的依法行政和學(xué)校的依法治校水平對(duì)治理消極依法治教現(xiàn)象有著重要的作用。

【注：本文系遼寧省教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃2009年度立項(xiàng)課題“新義務(wù)教育法實(shí)施中存在的問題及對(duì)策研究”成果，項(xiàng)目編號(hào)：JG09DA0140。 】

（作者單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng)，110034）

參考文獻(xiàn)：

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［2］學(xué)生未扎頭發(fā)遭拒考跳湖自殺 被告教師庭審現(xiàn)場(chǎng)集體鼓掌．［EB/OL］．http：//www.mala.cn/thread-391014-1-1.html，2006-07-03．

［3］荒唐的“遲到包月”．［EB/OL］．http：//www.qqwwr.com/staticpages/20100419/qqwwr4bcc3731-474817.shtml，2010-

04-19．

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［5］張維平．依法治教發(fā)展歷程的回顧與展望［J］．中國(guó)教育法制評(píng)論，2004．

［6］林雪卿．談依法治教中存在的幾種片面認(rèn)識(shí)［J］．廈門教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2002（4）．

［7］顧明遠(yuǎn)，石中英．國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）解讀［M］．北京：北京師范大學(xué)出版社，2010．