民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序與規(guī)范

摘 要：以改革完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍和程序為著力點，明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動主體，并就抗訴、糾正意見和暫緩執(zhí)行建議這三種基本的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式進行設計，對監(jiān)督對象進行明確，進而針對不同監(jiān)督對象所應適用的檢察監(jiān)督方式探索民事執(zhí)行檢察監(jiān)督之具體程序，并進一步厘清民事執(zhí)行檢察監(jiān)督和執(zhí)行救濟的關系。

關鍵詞：執(zhí)行；監(jiān)督方式；監(jiān)督對象；監(jiān)督程序

中圖分類號：D923 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）24-0089-03

民事執(zhí)行難和執(zhí)行亂是長期困擾司法工作的一個頑疾，最高院早已注意到執(zhí)行權需要加強監(jiān)督，卻只專注于加強法院系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和對執(zhí)行權的分解，始終抵制、排斥檢察機關介入民事執(zhí)行監(jiān)督。2007年10月28日，全國人大常委會審議通過了《關于修改中華人民共和國民事訴訟法的決定》，該決定對執(zhí)行的管轄法院、申請執(zhí)行的期限、執(zhí)行異議的處理以及上級法院對執(zhí)行的監(jiān)督制約等進行了修改完善，但是，施行之后執(zhí)行亂的問題并沒有得到改善。2008年10月，時任最高人民法院副院長黃松有因廣州“中國第一爛尾樓”——“中誠廣場”執(zhí)行一案受賄落馬，引起中央對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督問題的關注，檢法兩家對于民事執(zhí)行監(jiān)督的共識逐漸擴大而分歧逐漸彌合，2011年3月，兩高聯(lián)合下發(fā)《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），對民事執(zhí)行活動實行檢察監(jiān)督的范圍和程序作了較為原則的規(guī)定，確定人民檢察院可以依申請對五類民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督，監(jiān)督的方式為檢察建議，同時，對于直接向人民檢察院提出申訴的民事執(zhí)行案件，人民檢察院應當告知其依法向法院提出異議、申請復議或者申訴，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督進入制度化、規(guī)范化階段。但是，在具體操作程序上還有很多問題有待厘清，本文擬就民事執(zhí)行檢察監(jiān)督在程序方面的幾個問題進行探討，以期拋磚引玉。

一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督在程序啟動上的主體問題分析

《通知》第2條規(guī)定，“人民檢察院可以依當事人、利害關系人的申請，對下列民事執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督”，即人民檢察院啟動檢察監(jiān)督程序的主體是“當事人、利害關系人”，包括申請執(zhí)行的當事人和被執(zhí)行人、案外第三人，即為生效的法律文書所記載的債權人、債務人，以及主張其合法權益受執(zhí)行行為侵害的案外人。那么檢察院能否依職權提起檢察監(jiān)督呢？一般而言，檢察機關在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督程序的啟動上應持被動態(tài)度。因為民事法律關系一般遵循當事人意思自治原則和民事權利處分原則，作為公權力的代表，檢察機關不應過多介入私權領域，以免對私權利造成不必要的干涉和侵害。但在特殊情況下，檢察院也可依職權啟動執(zhí)行監(jiān)督程序。從法律監(jiān)督機關的地位而言，檢察機關只要發(fā)現(xiàn)存在違反國家法律統(tǒng)一及正確實施之情形就應進行監(jiān)督，而無需依當事人之申請。具體而言，包含三種情況。一是法院的執(zhí)行行為違反有關法律的規(guī)定，損害國家或者社會公共利益，而執(zhí)行當事人以及利害關系人都未申請檢察機關進行檢察監(jiān)督；二是執(zhí)行當事人以及利害關系人在執(zhí)行過程中以惡意串通的形式損害國家或者社會公共利益。三是被違法執(zhí)行的當事人和案外人的權利遭到作為公權力之執(zhí)行權的不當損害，基于客觀原因，致使救濟不能或發(fā)生重大困難。一些學者認為其他主體諸如人大、政協(xié)、信訪、婦聯(lián)等機關團體發(fā)現(xiàn)民事執(zhí)行違法，也能要求檢察院提起檢察監(jiān)督[1]，該觀點與私權自治原則相沖突，不宜采用，如確屬違法并損害國家利益、社會公益，可以檢察機關的名義啟動程序進行民事執(zhí)行檢察監(jiān)督。

二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式問題

作為監(jiān)督權實現(xiàn)的途徑，監(jiān)督方式是民事執(zhí)行檢察制度構建的核心內(nèi)容。《通知》對于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式只規(guī)定了檢察建議一種，對于人民檢察院對民事執(zhí)行是否可以采用抗訴、糾正違法意見書、暫緩執(zhí)行建議等方式進行監(jiān)督未置可否，本人以為此三種監(jiān)督方式是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督必不可少的，應予以確立。

《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》中的第47條第2、4項對“檢察建議”進行了規(guī)定。雖然檢察建議類似廣義上的糾正違法通知書或暫緩執(zhí)行建議，但檢察建議最大的問題是現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定其效力，法院對檢察機關發(fā)出的檢察建議完全可以不予理睬或不予答復，這必然對檢察機關的權威造成損害。而民事執(zhí)行檢查監(jiān)督的方式僅有檢察建議這一種類型，過于單一且缺乏剛性，顯然不能有效保證監(jiān)督目的的實現(xiàn)。

民事訴訟法對民事審判活動開展檢察監(jiān)督規(guī)定的唯一方式是抗訴，即對法院業(yè)已發(fā)生法律效力之判決、裁定提起抗訴，依我國現(xiàn)行法律與司法實踐，能提起抗訴的裁定只有三種，即不予受理裁定、駁回起訴裁定以及管轄權異議裁定，上述裁定系針對純粹程序事項作出，并未涉及案件實體爭議，然而法律同時亦賦予檢察院對之提起抗訴的權力，不予受理、駁回起訴和管轄權異議裁定抗訴的再審，“只存在一個訴訟標的和一個訴訟階段，即撤銷原生效裁定的階段，至于之后進行的本案審理并非再審而應為初次審理，即對于裁定的抗訴事項具有撤銷原訴訟行為之意，此時抗訴僅具有糾正程序事項錯誤的功能”[2]。民事執(zhí)行中的裁定也是裁定之一種，屬于審判活動的自然延伸和組成部分，可以借鑒不予受理等裁定的抗訴方案，當然，不同的執(zhí)行行為又有各自不同的特征，民事執(zhí)行裁定既有涉及程序權利，也有涉及實體權利，檢察機關提出的有關執(zhí)行的抗訴案件，在程序的設計上應有別于審判環(huán)節(jié)抗訴案件的審理方式，為節(jié)約司法資源，應設置較為簡易的審理程序和較短審限[3]。

糾正違法意見書，指的是檢察機關對執(zhí)行中發(fā)生的較為嚴重的違法行為做出的書面糾正意見，通知法院自行糾正的一種監(jiān)督方式。法院在執(zhí)行過程中出現(xiàn)嚴重違法情形的，經(jīng)過當事人的申訴或者檢察機關徑自發(fā)現(xiàn)的，檢察機關可以向執(zhí)行的當事法院提出糾正違法意見通知書，法院在收到該通知書之后應認真進行審查，并就執(zhí)行過程中發(fā)生的違法行為予以糾正。拒不糾正的，檢察機關可報送上級法院。

暫緩執(zhí)行建議，是指檢察機關在辦理民事執(zhí)行監(jiān)督的過程中，依據(jù)查實之情形，認為繼續(xù)強制執(zhí)行將會給執(zhí)行當事人、案外利害關系人、國家利益、社會公共利益造成重大損害的，可以向執(zhí)行法院發(fā)出暫緩執(zhí)行建議，要求執(zhí)行法院暫緩執(zhí)行。民事執(zhí)行程序的目的是權利的實現(xiàn)，強調(diào)效率優(yōu)先，一經(jīng)做出就會對相對人產(chǎn)生直接的法律效力，一旦等到損害結果發(fā)生后再尋求救濟途徑，則極易出現(xiàn)不能執(zhí)行回轉(zhuǎn)或執(zhí)行回轉(zhuǎn)困難之情形，檢察機關應及時介入開展監(jiān)督。檢察院可依據(jù)案件實際，設定暫緩執(zhí)行的期限，而收到暫緩執(zhí)行建議的當事執(zhí)行法院則應暫停執(zhí)行。此外，為了防止相關當事人借機利用暫緩執(zhí)行措施來拖延執(zhí)行或借機轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，故暫緩執(zhí)行建議在運用過程中應慎之又慎。

三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象問題

根據(jù)《通知》的規(guī)定，檢察院有權對五類民事執(zhí)行行為進行法律監(jiān)督，分別是怠于執(zhí)行（無正當理由未執(zhí)行）、不當執(zhí)行（不當損害當事人利益）、違法執(zhí)行（損害國家利益、社會公益）、超期執(zhí)行（收到執(zhí)行款后超期未支付）、對執(zhí)行異議、復議超期不作裁定等。該規(guī)定對檢察監(jiān)督的對象進行了列舉，但是其范圍顯然過窄，“憲法和民事訴訟法對檢察機關民事監(jiān)督的范圍都沒有作排它性規(guī)定，故民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍可為民事執(zhí)行活動的全過程，包括執(zhí)行程序，執(zhí)行措施，在執(zhí)行中作出的裁定，執(zhí)行人員是否有違法行為等”[4]。當前，學界依據(jù)執(zhí)行權的構造和執(zhí)行行為的分類將執(zhí)行行為區(qū)分為執(zhí)行裁決權性質(zhì)的裁定和執(zhí)行實施權性質(zhì)的裁定、積極執(zhí)行行為和消極執(zhí)行行為、違法執(zhí)行行為和不當執(zhí)行行為等，并分別對之采用不同的檢察監(jiān)督方式，應該說在法理上已經(jīng)對相關問題作了十分充分的闡述，如何在對執(zhí)行行為進行總的分類的基礎上，進一步細化執(zhí)行監(jiān)督對象，綜合運用抗訴、檢察建議、糾正違法通知書、暫緩執(zhí)行建議等監(jiān)督方式，切實開展檢察監(jiān)督工作，是接下來一個非常急迫的任務。

具有裁決權性質(zhì)的裁定諸如不予執(zhí)行、執(zhí)行回轉(zhuǎn)、參與分配、執(zhí)行中止、執(zhí)行終結等涉及實體權利糾紛，故在裁判過程中須查明事實，舉證、質(zhì)證，此類裁定作出的程序與審判程序類似，檢察機關可以采用抗訴、檢察建議的方式予以監(jiān)督。具有執(zhí)行實施權性質(zhì)的裁定，即采取執(zhí)行措施的裁定，它可分為以下三種類型:一是查詢、凍結、劃撥存款的裁定;二是扣留、提取收入的裁定；三是查封、扣押、凍結財產(chǎn)的裁定[5]，可以采用暫緩執(zhí)行建議、糾正違法通知書等方式予以監(jiān)督。

我國司法實踐中，多數(shù)行為均可被視為積極執(zhí)行行為，怠于執(zhí)行、拖延執(zhí)行等行為除外。“執(zhí)行亂”主要是源于執(zhí)行機關的某些積極的執(zhí)行行為，作為法律監(jiān)督的構成之一，執(zhí)行監(jiān)督的宗旨和基本任務是維護國家法律在執(zhí)行程序中的統(tǒng)一與正確實施，故對“執(zhí)行亂”的主因——積極執(zhí)行行為需建立并加強檢察法律監(jiān)督。此外，法院執(zhí)行工作中被當事人申訴最多的便是拖延執(zhí)行與執(zhí)行不力。被申訴的執(zhí)行機關基于各種原因或以各種借口拖延執(zhí)行，不僅造成了申請執(zhí)行人的極大負擔，而且還影響其權利的實現(xiàn)，檢察機關應當采用糾正違法通知書、檢察建議、抗訴等方式，著重對此加強法律監(jiān)督。

違法執(zhí)行行為指的是強制執(zhí)行行為在要件、程序或方法等要件上違背強制執(zhí)行法的規(guī)定，主要包括形式上和形式合法但實體違法的執(zhí)行行為，這類行為均可抗訴；而不當執(zhí)行行為指執(zhí)行行為雖未違反強制執(zhí)行法之規(guī)定，但執(zhí)行結果往往不符債權人在實體法上的權利關系。例如隨意追加被執(zhí)行人或者直接將第三人財產(chǎn)當做債務人責任財產(chǎn)予以執(zhí)行，不當執(zhí)行裁定以涉及重大實體權利為限，可以提出抗訴，其余不當行為可以發(fā)檢察建議為主。

四、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件的辦理

1.管轄

在級別管轄上，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督以同級人民檢察院監(jiān)督為原則，以移送管轄和提級管轄為補充。民事執(zhí)行對效率的要求甚高，同級監(jiān)督有利于進一步提高執(zhí)行的效率。同級監(jiān)督包括兩層含義。一是由同級檢察院受理對同級法院執(zhí)行監(jiān)督的申請，并進行調(diào)查活動，提出監(jiān)督意見；二是由受理的檢察院向同級法院提出抗訴或發(fā)出糾正意見。在地域管轄上，應以執(zhí)行行為實施的法院所在地的檢察院進行監(jiān)督為原則，而以指定管轄及移送管轄為補充。已受理案件的檢察院發(fā)現(xiàn)自己對案件無管轄權的，應將相關案件移送至有管轄權的檢察院。

2.受理立案

受理依申請?zhí)崞鸬膱?zhí)行監(jiān)督案件必須以申訴人的合法權益受到侵害為事實條件，同時申訴人在申訴時應當提供相應的法律文書和證據(jù)材料。為避免全面監(jiān)督導致的高成本、低效率、程序繁瑣以及救濟途徑重復等問題，檢察院就對當事人申訴和自行發(fā)現(xiàn)的涉案材料進行必要性審查[6]。執(zhí)行監(jiān)督案件予以的立案條件至少應有兩個：一是應有一定的支持事實和證據(jù)；二是要求違法行為達到一定的嚴重程度。而依職權提起的案件以國家利益、公共利益受損害為要件。

3.審查處理

執(zhí)行監(jiān)督進行程序是檢察機關在依法立案后，運用法定的監(jiān)督手段進行監(jiān)督調(diào)查和審查，并以法定的方式提出監(jiān)督意見的程序，是行使執(zhí)行監(jiān)督權的中心環(huán)節(jié)。主要包括以下內(nèi)容。1）卷宗調(diào)閱。包括調(diào)取執(zhí)行案件的原審判卷宗及執(zhí)行卷宗。2）案件審查。收到當事人對執(zhí)行監(jiān)督的申請或由檢察機關依職權啟動對執(zhí)行法院的監(jiān)督后，檢察機關應結合民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的對象進行審查。3）調(diào)查取證，如有必要，檢察機關可向有關單位和組織調(diào)取證據(jù)、詢問證人和采取其他調(diào)查措施，對于法院的執(zhí)行活動違反法定程序與否，以及執(zhí)行人員在執(zhí)行程序中是否有瀆職違法行為進行調(diào)查。4）作出處理決定，認為執(zhí)行法院的執(zhí)行工作可能有錯誤的，應向法院發(fā)出糾正意見書或提出抗訴。抗訴書或糾正意見書需加蓋公章，與相關材料一同移送同級法院。不符合抗訴和發(fā)糾正意見書條件的，應作出決定，終結監(jiān)督行為，并書面告知當事人。當事人或利害關系人對人民檢察院裁決不服的，可在裁決宣告后的10天內(nèi)向該檢察機關的上級人民檢察院申請復議。

五、執(zhí)行檢察監(jiān)督和執(zhí)行救濟的關系

《通知》規(guī)定，當事人或者利害關系人認為執(zhí)行違法，損害了自己的合法權益，直接向檢察院申訴的，檢察院必須告知其向人民法院提出異議、申請復議或者申訴。該條確定了法院系統(tǒng)自身的執(zhí)行救濟優(yōu)先原則，只有在執(zhí)行異議當事人窮盡救濟程序后，檢察監(jiān)督程序才實質(zhì)啟動。該觀點主要基于檢察監(jiān)督于執(zhí)行救濟程序而言屬于一種外力干預，不可破壞執(zhí)行救濟程序的內(nèi)部完整性。民事執(zhí)行程序只可由執(zhí)行法院來進行，檢察監(jiān)督只可作為一種威懾性力量而存在。“只有當民事執(zhí)行問題為法院系統(tǒng)無法解決時，外力介入才符合司法經(jīng)濟效益和司法自主理性的需求。”[7]本人認為，無論從公正還是效率來講，該條規(guī)定均無必要。應當賦予當事人、利害關系人采取何種救濟方式的選擇權。

引入檢察監(jiān)督機制對法院民事執(zhí)行程序開展監(jiān)督，是對司法審判程序的外力干預之一。依據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，執(zhí)行救濟從本質(zhì)上而言屬于一種法律補救制度，雖然現(xiàn)行的民事訴訟法以復議機制來應對執(zhí)行異議，表面而言具有一定的合理性，但由于執(zhí)行救濟是因執(zhí)行機關的違法執(zhí)行行為而引發(fā)的異議程序，從而對作為執(zhí)行主體的法院和具體司職于執(zhí)行工作的執(zhí)行人員構成了直接壓力，“在程序上，中級以上人民法院均有可能成為既是二審的裁判者，又是本案執(zhí)行異議的復議機構的情形，此種程序設計違背了法院中立的基本法理，導致實踐中壓制執(zhí)行異議的現(xiàn)象非常普遍，我國執(zhí)行救濟程序機制在相當大的程度上缺乏應有的公正性。”[8]

發(fā)現(xiàn)執(zhí)行違法行為時，檢察機關應當及時介入，而不是告訴申訴人到法院尋求救濟，“它應當確保檢察監(jiān)督能夠與人民法院執(zhí)行機構工作在當事人申請救濟時實現(xiàn)同步，防止喪失程序性爭議救濟的時限性”[9]。與民事判決不同，民事執(zhí)行行為它一經(jīng)做出就對相對人產(chǎn)生直接的法律效力。一旦等到損害結果發(fā)生再尋求法律救濟，則為時晚矣。尤其是執(zhí)行可能造成國家利益受損的、急于執(zhí)行會導致不能執(zhí)行回轉(zhuǎn)或者執(zhí)行回轉(zhuǎn)困難的，檢察機關應當及時介入監(jiān)督。當然，當事人在采用救濟方式時享有自由選擇權。

結語

對法院而言，“民事執(zhí)行是與社會發(fā)生碰撞最為激烈的一個領域，各種參與主體的程序利益和實體利益交織在一起，需要合理地平衡和保護。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的目的在于支持、糾錯和共進，支持是檢察監(jiān)督的首要任務”[10]，倘若可以適當發(fā)揮檢察機關的職能，檢察院和法院共同攜手捍衛(wèi)執(zhí)行行為的權威性和公信力，那么對于解決當前執(zhí)行權威正當性不足，進一步緩和執(zhí)行不公受到的批評會有所裨益。同時，相關配套制度的落實和執(zhí)行體制本身的改造也是至關重要的，解決我國民事執(zhí)行困境必須通過建設一個圓融、和諧且正當?shù)拿袷聢?zhí)行體系來實現(xiàn)。

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