加強高校預算執(zhí)行審計初探

關鍵詞： 高校財務；財務預算；執(zhí)行審計；預算管理；績效評價

摘 要： 隨著我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校預算執(zhí)行審計工作有了很大的改進，但部分高校也存在著預算管理意識和參與意識不強，預算執(zhí)行審計制度建設不完善、執(zhí)行審計監(jiān)督不夠、績效評價缺乏、創(chuàng)新不足等問題。今后，在高校預算執(zhí)行審計中，應將事前、事中和事后審計相結合，預算管理審計與支出預算執(zhí)行審計相結合，常用的審計方式與數(shù)字化審計方式相結合，專項審計、經(jīng)濟責任審計與預算執(zhí)行審計相結合，預算執(zhí)行審計和績效審計相結合，成果運用與整改落實相結合，以不斷提高高校審計水平。

中圖分類號： G647

文獻標志碼： A 文章編號： 1009－4474(2012)05－0125－04高等學校財務預算管理是高等學校財務管理的核心，是學校經(jīng)濟活動的前提和依據(jù)，它反映了高校年度內(nèi)要完成的事業(yè)發(fā)展計劃和任務。高等學校作為公共財政管理的組成部分，必須加強學校預算執(zhí)行情況的審計，樹立科學審計理念，將審計關口前移，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能及有效“建設性功能”的作用。

2008年教育部印發(fā)的《關于加強高等學校預算執(zhí)行與決算審計工作的意見》進一步強調(diào)教育行政部門要重視預算執(zhí)行審計工作，2009年的《教育審計規(guī)范》則對高校預算執(zhí)行審計的一般原則、主要內(nèi)容和方法作了明確規(guī)定。可見，加強高校預算執(zhí)行審計工作，是新時期高校財務審計工作的重點。

一、加強高校預算執(zhí)行審計的意義 “預算執(zhí)行審計是法律賦予審計機關的基本職責，是國家審計的永恒主題”〔1〕。劉家義審計長在2011年全國審計工作報告中指出，“十二五期間，審計工作要加強預算執(zhí)行審計，促進法治政府、責任政府和效能政府〔2〕。”因此，加強預算執(zhí)行審計，已經(jīng)成為今后審計工作的重點。就高校而言，自1999年我國實施擴大招生規(guī)模政策以來，高校的財力大幅度增長。在這種情況下，加強高校預算執(zhí)行審計，對促進高校財務和高校建設的規(guī)范化，具有重要的現(xiàn)實意義。

1．加強高校預算執(zhí)行審計，促進高校建設規(guī)范化

高等學校的預算綜合了學校各項收入來源和支出用途，特別是預算資金的籌集、分配和使用，與高等學校的事業(yè)發(fā)展有著直接的關系。通過對高校預算執(zhí)行的審計，可以促使相關部門和人員按照規(guī)章制度辦事，健全財務管理運行機制，完善經(jīng)濟活動內(nèi)部控制制度，提高財務預算管理水平，使高校預算更加制度化、規(guī)范化。

2.加強高校預算執(zhí)行審計，提高資金使用效益

高等學校通過定期分析預算執(zhí)行情況，計算相關經(jīng)濟指標以及考核重點項目的經(jīng)濟效益，可以更好地對資金使用情況進行客觀評價，從而為學校領導宏觀決策提供及時、準確的經(jīng)濟信息，最大限度地優(yōu)化資源配置，提高教育資金的使用效益。

3.加強高校預算執(zhí)行審計，推進高校財務建設科學發(fā)展

曾海梅 加強高校預算執(zhí)行審計初探通過加強預算執(zhí)行審計，可以使審計部門更全面地掌握學校財務狀況，在有效監(jiān)督學校預算的編制與執(zhí)行情況的同時，向?qū)W校提出資金使用的合理化建議，從而使學校能更科學有效地進行資金與資源配置，更好地推動高校財務建設的科學發(fā)展。

二、當前高校預算執(zhí)行審計狀況 隨著我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校預算執(zhí)行審計工作有了很大的改進，但也存在一些不足。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.部分高校預算管理意識淡薄，制度不完善

預算執(zhí)行審計是編制下年度預算的重要依據(jù)。目前大部分高校都制定了預算編制制度和管理的規(guī)章制度，為預算管理奠定了良好基礎，但仍有部分高校尚未建立預算執(zhí)行審計規(guī)章制度，應引起相關部門的重視。

2.部分高校預算參與意識不強，預算執(zhí)行審計監(jiān)督力度不夠

目前部分高校參與預算編制的人員只是財務人員，學校的審計、教學、科研及其他管理部門并沒有主動參與預算編制工作，各部門往往只能被動接受學校下達的預算，而財務部門又缺乏與職能管理部門之間的溝通，職能管理部門也缺乏與基層單位之間的協(xié)調(diào)，這就造成預算編制缺乏系統(tǒng)的科學論證，透明度不高，預算考慮不全面，在執(zhí)行過程中調(diào)整的隨意性比較大，約束力不強。加之審計機關對預算執(zhí)行的審計監(jiān)督僅限于事后，缺乏對預算實施全程的監(jiān)控和跟蹤，未做到審計關口前移，從而與內(nèi)審機構對財務預算執(zhí)行要“事先參與”的要求差距較大。

3．部分高校預算執(zhí)行考核機制不健全，缺乏績效評價

一方面，績效審計意識不強。據(jù)調(diào)查，目前高校開展的內(nèi)部審計項目中績效審計只占到8.5%，這意味著績效審計工作十分薄弱。另一方面，相應的審計評價指標體系建設也嚴重滯后，在實踐中既沒有明確高校開展預算執(zhí)行績效審計的內(nèi)容，也沒有完善績效評價指標體系。當前高校開展預算執(zhí)行情況審計時，大部分是對預算完成情況的總結，并沒有對預算最終執(zhí)行情況的效益性評價，這就導致對預算結果的審計流于形式，沒有收到應有的成效。

4.部分高校內(nèi)審人員隊伍建設滯后

目前部分高校內(nèi)審人員配備不足，年齡趨于老齡化。且一些審計人員專業(yè)較為單一，大多只是熟悉會計業(yè)務，專業(yè)知識的深度和廣度不夠，經(jīng)濟、財政、金融和法律法規(guī)等相關知識有限，業(yè)務技能與實際工作經(jīng)驗欠缺，特別是在審計手段上，進行數(shù)字化審計存在一定困難。加之自身經(jīng)歷和素質(zhì)的局限性，使部分內(nèi)審人員對自己所從事的工作認識不足，缺少主動創(chuàng)新精神，對日常審計工作中的預算收支的真實性、合法性比較重視，但從客觀上提出問題、分析問題和解決問題的比較少，沒有完全體現(xiàn)出審計的職能作用。

三、強化“六個結合”，加強高校預算執(zhí)行審計 在新的形勢下，高校審計部門必須切實提高對財務預算執(zhí)行審計工作重要性的認識，不斷加強預算執(zhí)行審計的機制建設，充分發(fā)揮好審計對學校財務預算管理工作的促進和保障作用。

1．在預算審計中，將事前、事中和事后審計相結合

現(xiàn)代審計強調(diào)全面審計，包括事前對預算編制的科學性、合理性和相關依據(jù)進行評估分析；事中對其執(zhí)行情況、追加、調(diào)整情況進行跟蹤審計，掌握執(zhí)行預算情況的動態(tài)，特別應對大額資金進行監(jiān)督和重點審查，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出改進意見；注重事后對預算執(zhí)行情況的合法性、合規(guī)性、效益性進行審計。通過對預算執(zhí)行事前、事中和事后的審計的有效結合，可實現(xiàn)對預算的全程監(jiān)督，對高校年度預算完成情況有一個全面、完整的認識，從而把握住學校的整體經(jīng)濟活動，充分、有效地發(fā)揮好預算執(zhí)行審計的職能作用。

2．在審計重點上，將預算管理審計與支出預算執(zhí)行審計相結合

高校預算管理包括預算的制訂、執(zhí)行、控制、評估等環(huán)節(jié)。預算管理審計是在內(nèi)部控制制度測試的基礎上，側(cè)重于強調(diào)預算編制必須遵循“量入為出，收支平衡”的原則，對預算方案的編制是否真實、合法、有效，預算調(diào)整是否按照規(guī)定程序?qū)徟A算下達后是否隨意增減項目或項目之間是否隨意調(diào)劑等情況進行審計。其目標是分析、評價高校預算管理情況，增強預算編制與執(zhí)行的規(guī)范性和透明度，健全預算管理機制，規(guī)范預算管理行為，提高資金使用效益。

支出預算執(zhí)行審計是對支出預算執(zhí)行的真實性、合法性和有效性進行審查和評價。具體包括預算支出是否真實，是否按照預算確定的經(jīng)費項目、支出標準和支出用途進行開支或撥付經(jīng)費，是否嚴格執(zhí)行了財務規(guī)章制度，是否存在擅自擴大支出范圍和提高開支標準的行為；有無多列、不列或少列支出的情況；支出中有無虛列支出，以領代報、以購代支現(xiàn)象，有無擠占、挪用、損失浪費、濫發(fā)錢物、變向?qū)ν馔顿Y等行為；專項資金是否按特定項目或用途專款專用，有無擠占或虛列的行為等等。

財政部近日宣布將公開2011年中央預算部門出國經(jīng)費、車輛購置及運行費、公務接待費的經(jīng)費預算總體情況，由此可見，國家在預算執(zhí)行審計方面已將審計重點從過去的收支并重，轉(zhuǎn)為以支出審計為主，并格外重視對基本建設經(jīng)費、專項經(jīng)費以及大宗設備購置、圖書資料采購等的監(jiān)督，同時對于消耗性支出進行嚴格控制。

審計署對《教育部2008年度預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結果》公告中指出，審計中發(fā)現(xiàn)以下主要問題：(1)教育部挪用部本級項目經(jīng)費305萬元，彌補了5個所屬單位的項目支出或基本支出超支；(2)所屬北京師范大學挪用“985工程”（二期）項目經(jīng)費1950萬元（其中2008年600萬元），用于與該工程無關的房產(chǎn)租用支出；(3)6所所屬高校未經(jīng)核準自行采購進口產(chǎn)品1.64億元；（4）4個所屬科研機構外包基本科研業(yè)務費支持的課題293萬元。此外，2008年，教育部有7個項目經(jīng)費合計101.30億元在編報部門預算時未細化到具體項目。為此，審計署建議：教育部應加強項目預算細化和執(zhí)行等各環(huán)節(jié)的管理，切實提高財政資金使用效益；加強對所屬高校進口產(chǎn)品的政府采購管理，嚴格履行審批程序〔3〕。

審計署對《教育部2009年度預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結果》公告也指出，審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題有：（1）教育部2009年部門預算中，研究生培養(yǎng)機制改革等6個項目的支出共120億元年初未細化到具體項目；（2）按照國務院機關事務管理局等部門的批復，教育部機關辦公樓和業(yè)務樓維修改造及設備購置計劃總投資為5800萬元，但實際完成投資為6198.48萬元，超出了計劃398.48萬元；（3）重復安排項目經(jīng)費80萬元。為此，審計署建議：教育部應強化預算約束，逐步完善內(nèi)部管理與監(jiān)督機制，進一步加強對所屬單位和直屬高校的財政財務管理和監(jiān)督檢查工作〔4〕。

由上述情況可以看出，今后必須將預算管理審計、支出預算執(zhí)行審計密切結合，以便更好地促進高校強化預算約束，規(guī)范預算編報，細化預算并按規(guī)定合理安排預算支出，充分發(fā)揮預算資金的使用效益，保證高校的預算管理健康發(fā)展。

3.在審計方法上，將常用的審計方式與數(shù)字化審計方式相結合

在常用的審計方法上，預算管理審計可以采用檢查、調(diào)查、分析性復核、復算、函證和詢問等方法，而收入預算執(zhí)行審計可以采用調(diào)查、審核、觀察、函證、計算、分析性復核、抽樣和詢問等方法，對于支出預算執(zhí)行審計可以采用調(diào)查、審核、監(jiān)盤、觀察、函證、計算、分析性復核、抽樣和詢問等方法。在使用分析法時，可采用比較分析法，即把兩個或兩個以上有內(nèi)在聯(lián)系和具有可比性的經(jīng)濟指標進行比較，從中發(fā)現(xiàn)差異，分析其原因，最后提出具體措施；也可運用問題分析法，即對所關注的問題進行確認，核對所述問題是否真的存在，并分析問題的產(chǎn)生原因等。

近年來，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，會計信息、業(yè)務信息的記錄、處理、傳遞、儲存等發(fā)生了根本性變化，因此在充分使用常用傳統(tǒng)審計方法的基礎上，應積極探索數(shù)字化審計方式，以推進以在線審計、實施審計為特征的互聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計，可利用各種數(shù)據(jù)進行分析研究和計算機仿真預測，揭示帶有苗頭性和傾向性的問題，加強信息化條件下的查錯糾弊，進一步規(guī)范預算管理，提高審計效率，把“實”、“高”、“新”、“嚴”、“細”的要求更好地落實到審計工作中，以維護審計工作的獨立性和權威性，推動審計工作的規(guī)范化、科學化和現(xiàn)代化。

4.在審計組織方式上，將專項審計、經(jīng)濟責任審計與預算執(zhí)行審計相結合

高校要緊緊圍繞其總體發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟工作中心，加強對高校建設資金、教育發(fā)展資金的審計監(jiān)督。要把預算執(zhí)行審計作為一項系統(tǒng)工程，并與專項資金審計相結合，相互利用審計成果，避免重復審計，提高審計工作效率與效果，更好地發(fā)揮審計部門的整體效應。

經(jīng)濟責任審計的對象主要是領導干部的經(jīng)濟責任履行情況，通過審計領導干部任職期間在本單位的財政、財務等收支情況，可評價領導干部有關經(jīng)濟活動的真實、合法和效益性，界定被審計領導干部在履行經(jīng)濟責任過程中對存在問題所應承擔的直接責任、主管責任、領導責任。而預算執(zhí)行審計的對象主要是財政收支情況，是在預算內(nèi)部控制測評的基礎上，對預算管理、收入預算執(zhí)行、支出預算執(zhí)行等進行的審查和評價，在審計中兩者應互有穿插，緊密聯(lián)系。同時，應做好經(jīng)濟責任審計，使預算執(zhí)行審計與經(jīng)濟責任單位資料共享，并建立預算執(zhí)行審計與經(jīng)濟責任審計相結合的有效機制，這樣既能提高審計工作效率，又能促進審計內(nèi)容的進一步完善，使審計深度和廣度都有較大的突破。

5.在審計評價上，將預算執(zhí)行審計和績效審計相結合

目前，重視預算編制的合理性和預算執(zhí)行的有效性，已成為預算執(zhí)行審計的重要目標。績效審計是對一定資源或資金投入、運行的經(jīng)濟性、效率性、效果性、收益性的檢查和評價。中國審計署已經(jīng)確定，到2012年，所有的審計項目都要開展績效審計，績效評價指標體系必不可少。因此，應積極開展預算執(zhí)行績效審計，將預算執(zhí)行審計與績效審計相結合，著力構建評價指標體系，考核投入產(chǎn)出關系，進行成本效益分析，并提出建設性意見，以促進資源的有效利用和提高資金的使用效益〔5〕。

6.在審計完成后，將成果運用與整改落實相結合

為維護預算執(zhí)行的嚴肅性和審計機關的權威性，對審計時查出的違紀違規(guī)問題，應以審計決定書的形式要求被審計單位限期執(zhí)行，對其他問題則以審計意見書形式要求被審計單位限期整改，著力構建預算執(zhí)行審計跟蹤整改落實機制及審計成果運用機制，維護學校利益，真正使財務預算執(zhí)行審計達到預算的效果，從而促進財務政策措施的完善、管理的規(guī)范和監(jiān)督機制的到位，更好地為高校宏觀決策和科學發(fā)展提供服務。

總之，必須從應對新形勢新挑戰(zhàn)、實現(xiàn)審計工作科學發(fā)展的高度進一步思考高校預算執(zhí)行審計。在當前的工作中，尤其要突出上述“六個結合”，更加嚴格地依法審計、文明審計，不斷增強審計的公信力和執(zhí)行力，努力提高審計工作績效，使其在高校建設與發(fā)展中發(fā)揮應有的作用。

參考文獻：

〔1〕教育部財政司.教育內(nèi)部審計規(guī)范〔S〕.北京：人民教育出版社，2010：157-172.

〔2〕劉家義.緊緊圍繞主題主線 切實履行審計職責 為經(jīng)濟社會科學發(fā)展做出積極貢獻——劉家義審計長在全國審計工作會議上的講話〔J〕.審計研究，2011，(1)：5-12.

〔3〕支海坤.高等學校財務預算執(zhí)行和決算審計指南〔M〕.南京:東南大學出版社，2006：1-44，126-138.

〔4〕丁朝霞.案例通略:由內(nèi)審案例透視審計方法與技巧〔M〕.廣州:中山大學出版社，2006：313-334.

〔5〕何小聰.深化預算執(zhí)行審計研究〔J〕.廣西財經(jīng)學院學報，2009，(5)：104-112.

（責任編輯：舒莉霞）