中國共產黨法治理念的樹立與發展

摘 要： 建黨主要是建國以來，中國共產黨法治理念的樹立與發展大致經歷了三個階段。第一個階段:從輕視法律到重視和加強法制建設。這一階段黨在進行法制建設的同時，卻對法制產生了嚴重的認識偏差，以至于“文革”中出現了輕視和踐踏法律的現象。直到十一屆三中全會前后，黨總結歷史教訓，重新對法制建設給予高度重視，社會主義法制思想初步確立。第二個階段：黨在認識上實現了從法制到法治的轉變，正式樹立了全新的法治理念。第三個階段：黨對“人權”由當初的消極回避到現在的積極保障，標志著作為執政黨的中國共產黨的法治理念得到了完善和發展。

中圖分類號： D26；D920

文獻標志碼： A 文章編號： 1009－4474(2012)05－0106－05

中國共產黨成立至今已逾九十年。經過九十余年的發展，中國共產黨從一個建黨之初只有53名黨員的革命黨發展成了擁有超過8000萬黨員①的世界最大執政黨。在中國共產黨的堅強領導下，我國不僅求得了民族獨立和人民解放，而且正在努力實現國家的繁榮富強和人民的共同富裕。新中國成立后中國共產黨執政的六十多年特別是改革開放三十多年來，我國的政治、經濟、社會、文化等各方面的建設都取得了巨大的成就。為適應新形勢的要求，我們黨的執政方式、執政理念也不斷與時俱進。伴隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，我國的行政管理由人治邁向了法治，我們黨最終確立了依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略。這標志著作為執政黨的中國共產黨的法治理念有了巨大變化和發展。

一、從輕視法律到重視和加強法制建設：中國特色社會主義法制思想的初步確立 在第二次國內革命戰爭和抗日戰爭時期，雖然中國共產黨在中央蘇區和陜甘寧邊區先后頒布實施了一些法律，如1931年制定的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》和《中華蘇維埃共和國土地法》，1946年通過的《陜甘寧邊區憲法原則》，1947年制定的《中國土地法大綱》等等。但由于這個階段屬于特殊的革命時期，還基本談不上法制建設。新中國成立后，為了適應鞏固新中國政權的需要，使中國社會迅速進入穩定狀態，以實現國民經濟的恢復和發展，新中國相繼頒布實施了一批新的法律，如憲法、婚姻法、土地改革法等，法制建設取得了一定成績。至黨的“八大”前后，中國共產黨對社會主義建設的探索和研究達到了改革開放前能夠達到的頂峰；同時，作為執政黨，我們黨對法制建設重要性的認識也達到了相當的高度。在這一時期，我們黨對社會主義法制建設的意義和重要性進行了一系列的闡述。黨的“八大”指出：“由于社會主義革命已經基本上完成，國家的主要任務已經由解放生產力變為保護和發展生產力，我們必須進一步加強人民民主的法制，鞏固社會主義建設的秩序。國家必須根據需要，逐步地系統地制定完備的法律。一切國家機關和國家工作人員必須嚴格遵守國家的法律，使人民的民主權利充分地受到國家的保護。”②劉少奇代表黨中央在黨的“八大”上作的政治報告中也指出：“為了鞏固我們的人民民主專政，為了保衛社會主義建設的秩序和保障人民的民主權利，為了懲治反革命分子和其他犯罪分子，我們目前在國家工作中的迫切任務之一，是著手系統地制定比較完備的法律，健全我們國家的法制?！雹垭m然這一時期我們黨在法制建設方面取得了一定的成就，對法制建設也有一定的認識，但當時的法制屬于一種過渡型的法制，法制建設基本出于服務政治的需要。在法律與政治的關系上，主要強調法律服務于政治，強調政治掛帥；在法律與政策的關系上，重政策、輕法律，強調法律服從于黨的政策。這種法律觀念是與當時的計劃經濟體制及與這種經濟體制相適應的權力高度集中的政治體制相適應的，反映了經濟基礎對上層建筑的制約?？傮w而言，這一時期作為執政黨的中國共產黨的法制觀念淡薄，對法制的認識僅僅停留在法律工具論上。

西南交通大學學報（社會科學版） 第13卷第5期

中國共產黨法治理念的樹立與發展在新中國成立初期，正是由于當時執政黨在法制建設上出現了認識偏差，因此，我國在開始加強法制建設的同時，執政黨高層卻存在著嚴重的輕視法制的問題。其主要表現為執政黨經常沿襲革命戰爭年代所習慣使用的群眾運動方式來解決國家政治、經濟、文化、社會生活中的各種問題，而無視社會主義改造基本完成之后國家政治生活主題的變化。1955年發生的“胡風反革命集團”案及之后掀起的全黨整風、反右派斗爭等運動，都嚴重影響了我國的法制建設。伴隨著黨內政治上不斷地“左”傾，黨內輕視、蔑視法制的傾向越來越嚴重，直到“文化大革命中”出現“砸爛公檢法”、“和尚打傘無法無天”的局面，全黨全國范圍內都出現了輕視法律、甚至是踐踏法律的極端現象。

“文化大革命”結束后，鄧小平對新中國成立初期特別是“文革”時期出現的種種政治亂象進行了深刻的反思，首先認識到制度建設尤其是法制建設的重要性。在1978年底中央工作會議上，鄧小平發表了題為《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話。鄧小平提出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！薄?〕我們黨在十一屆三中全會公報中吸收了鄧小平的這一思想，并做了進一步的闡述：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權?！雹?980年，在起草《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》期間，鄧小平在談到如何正確評價毛澤東晚年錯誤時也指出：“單單講毛澤東同志本人的錯誤不能解決問題，最重要的是一個制度問題?！薄?〕鄧小平在題為《黨和國家領導制度的改革》的講話中也強調指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關。但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面”；“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”〔1〕。鄧小平關于民主、法制的系列論述和我們黨在十一屆三中全會前后對社會主義法制建設的闡述，標志著中國共產黨作為執政黨已經實現了從輕視法律到重視和加強法制建設的轉變，同時也標志著中國特色社會主義法制思想在黨內的初步確立。

二、從法制到法治：執政黨法治理念的正式確立 社會主義法制思想的初步確立并不意味著法治理念已在黨內全面樹立。我國執政黨法治理念是伴隨著社會主義市場經濟的不斷發展而樹立和發展起來的。隨著經濟體制改革的深入，黨的十四大提出了建立社會主義市場經濟體制的目標。而社會主義市場經濟體制的確立，也為我國加入世界貿易組織創造了市場方面的有利條件。經過15年的艱苦談判，我國最終正式加入了世界貿易組織。

市場經濟與法治之間具有一種天然的聯系，兩者之間互相促進、共生共存。市場經濟要求市場的主體具有充分的權利和自由，享有高度的平等和公正，市場經濟的這種要求推動了法治的良性發展。而法治的發展則保證了市場競爭的正當化、有序化，從而保證了市場經濟的健康運行。而且，世界貿易組織的規則要求在市場活動中嚴格控制政府的權力，對政府制定的規則也要求高度透明，這就對我們黨的執政方式、社會管理等提出了更高的要求。換言之，為了適應市場經濟和世貿組織規則的要求，需要我們實現政府職能的轉變和改善黨的執政方式。體現在政府層面就是要實現依法行政，而作為執政黨就是要做到依法執政，要在憲法和法律的框架內實現對國家的領導。為此，1996年3月，第八屆全國人大第四次會議把“依法治國，建設社會主義法制國家”作為一條基本方針寫進《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》；1997年，黨的十五大確立了“依法治國，建設社會主義法治國家”的目標；1999年，“依法治國，建設社會主義法治國家”作為治國方略正式寫入憲法修正案。隨著改革開放的深入和市場經濟的逐步發展，我國的民主政治也得到了長足的發展，執政黨的法治理念也不斷地發展、進步。

從“法制”到“法治”，雖然只有一字之差，卻反映了執政黨在執政方式上由人治向法治的轉變，體現了執政黨法治理念的深刻轉變和巨大飛躍，是執政黨社會主義法治理念正式確立的標志。

法制的思想、理念及實踐與國家的產生相伴隨，只要有國家，就會有法制，法律是進行階級統治和社會控制的工具。與“法治”相比，“法制”更多地體現出一種工具色彩，有較多的人治的成分與痕跡。法治則是隨著民主政治的發展而發展的，是近代資產階級革命以后出現的產物。法治作為與人治相對應的一種治國方略，是人類文明發展的重要成果，它既是治國理政的一種制度安排，同時更是一種具有普世性的價值選擇。法治與法制相比，更多地強調了法的目的性，即用法來統治，任何政黨、團體、個人都必須在憲法和法律的框架內活動，體現了憲法、法律在國家生活中的至上性。

長期以來，我們黨一直強調法律服務于政治，把法律僅僅看做是階級統治的工具，導致我國長期存在著黨大于法、重政策輕法律、以黨的政策代替法律的現象，這也是新中國成立后我們黨內長期存在著“左”傾思想，以至最終導致“文革”發生的思想意識基礎。改革開放后，在總結我國政治經濟發展方面的經驗教訓的基礎上，我們黨逐步認識到，隨著社會主義制度的建立和社會主義市場經濟體制的確立，隨著我國政治、經濟、社會的飛速發展和進步，法律不再主要體現出政治功能，不再僅僅是階級統治的工具，而是應該更多地體現出社會功能，即主要是為了保障人民民主、公民權利，保障市場經濟的正常運行，為此，就必須樹立法律在經濟、政治、社會生活中的權威。隨著改革開放的深入，中國共產黨越來越深刻地認識到依法行政、依法執政和建設社會主義法治國家的重要性。1978年，鄧小平就提出要實現“民主制度化、法律化”的要求；1982年，黨的十二大通過的新修改的黨章總綱部分首次提出“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”〔2〕的原則；黨的十五大則正式提出將“依法治國，建設社會主義法治國家”作為我們黨的治國方略；黨的十六大報告指出：“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”，“憲法和法律是黨的主張和人民意志相統一的體現。必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權”〔3〕。2004年3月22日，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》?！毒V要》首次明確提出：“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標?！雹蔹h的十七大提出：“依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強，法治政府建設取得新成效?！薄?〕2007年12月25日，胡錦濤總書記在全國政法工作會上提出了“黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上”⑥這著名的“三個至上”的要求。2010年10月10日，《國務院關于加強法治政府建設的意見》發布，《意見》對加強法治政府建設的重要性、緊迫性做了具體的闡述，對如何加強法治政府建設提出了總體要求：“當前和今后一個時期，要深入貫徹科學發展觀，認真落實依法治國基本方略，進一步加大《綱要》實施力度，以建設法治政府為奮斗目標，以事關依法行政全局的體制機制創新為突破口，以增強領導干部依法行政的意識和能力、提高制度建設質量、規范行政權力運行、保證法律法規嚴格執行為著力點，全面推進依法行政，不斷提高政府公信力和執行力，為保障經濟又好又快發展和社會和諧穩定發揮更大的作用。”⑦改革開放以來我們黨對法治的認識過程清楚地表明，中國共產黨的執政理念已經實現了從人治向法治的轉變，執政黨法治理念有了深刻的變化和發展。

三、對人權從回避到保障：執政黨法治理念的全面發展 人權和法治一樣，都是資產階級革命的產物，是人類社會政治文明發展的主要成果。人權內容和人權保護的逐步發展，推動了現代法治建設不斷向前發展。而現代法治的日益進步與完善，也必然帶動人權保障內容向深度與廣度擴展。

人權是國內外普遍關心的重大問題，是我國社會主義政治文明的重要內容，同時也是國際意識形態、政治和外交領域斗爭的一個焦點。人權問題是馬克思主義視野中的重要問題，人權也曾是無產階級革命的旗幟和武器。我國政府也一貫重視和支持《聯合國憲章》等國際人權類法律促進與保護人權的宗旨，并為實現這一宗旨做了大量工作，為推進我國人權事業的發展和推動國際人權領域的合作發揮了積極的作用。但是，在我國長期以階級斗爭為綱的政治實踐中，一直把人權作為資產階級的口號加以批判，尤其是“文革”期間人權被肆意踐踏。即便是改革開放初期，我國也諱言人權，人權問題一直是我國理論研究的禁區。直至20世紀80年代末90年代初，為了回應西方國家紛紛以人權為題對我國政治外交方面的攻擊和對我國其他領域的制裁與封鎖，以便爭取主動，我國黨和政府開始在人權問題上采取積極態度，不斷公布我國人權保障與發展方面取得的成就；同時向全世界闡明黨和政府對人權問題的基本觀點，并開始重視對人權問題的研究。

1991年11月1日，國務院新聞辦公室正式發布《中國的人權狀況白皮書》，這是我國官方對世界公布的第一份人權文件?！栋灼穼⑷藱嗟钠毡樾栽瓌t與中國的歷史和現實相結合，闡明了“生存權是中國人民的首要人權”的基本觀點。它不僅向全世界表明了我國政府對人權問題的態度，也明確指出充分實現人權是社會主義的崇高目標。1997年10月，我國政府簽署了《經濟、社會和文化權利國際公約》，1998年10月簽署了《公民權利和政治權利國際公約》。1997年黨的十五大報告則首次提出：“保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權?！痹邳h代會報告中首次正式提出要尊重和保障人權，標志著中國在人權保障上邁出了關鍵的一步。2004年3月，十屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，從而將“人權”由一個政治概念提升為法律概念。將尊重和保障人權確立為我國憲法的一項重要原則，這是我國人權建設與發展進程中的一個重要里程碑。2006年，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出：要“尊重和保障人權，促進人權事業的全面發展”。2007年，黨的十七大將尊重和保障人權的內容寫入黨章。

為了深入貫徹落實科學發展觀，全面落實“國家尊重和保障人權”的憲法原則，中國政府積極響應聯合國關于制定國家人權行動計劃的倡議。2009年4月13日，國務院新聞辦公室發布了《國家人權行動計劃（2009—2010年）》（以下簡稱《人權行動計劃》）。《人權行動計劃》是我國政府制定的第一個以人權為主題的國家規劃，標志著中國人權事業已成為發展社會主義事業的一個重要主題，標志著人權發展開始進入有計劃全面推進的新階段?！度藱嘈袆佑媱潯访鞔_了2009～2010年中國政府在促進和保護人權方面的工作目標和具體措施，并將這些目標措施落實到政治、經濟、文化和社會建設各個領域，落實到立法、執法、司法和執政、行政各個環節，這對于提升全社會尊重和保護人權的意識，全面推進人權事業發展，推動現代化事業科學發展，促進社會和諧，都具有重要的現實意義⑧。

權利義務是法律規范的核心內容。重視權利的保護或者偏重義務的履行均體現了執政者的立法價值取向。我國幾千年來就是一個重刑主義的國家，所謂法就是指刑法。法律條文里多數是禁止性的規范，很少有規定權利的內容。立法的目的主要是用來“治民”，民眾只能遵守和服從。這樣的思想觀念延續了幾千年，影響深遠。加之中國是一個重視國家利益和集體利益的國家，一直以來都強調國家利益、集體利益高于個人利益，因此，新中國成立之初乃至改革開放之后不短的一段時間里，我國的立法都明顯地體現了這種重義務、輕權利的義務本位的價值取向，并且一度把“權利本位論”當做資產階級自由化思潮來批判。但是，人權保護畢竟是法治國家永恒的價值追求，法治則是實現人權的保障。從人權理論研究的“破冰”開始，到人權保障的入憲和寫入黨章，再到《人權行動計劃》的制定與實施，我國人權保障上所取得的每一成就都充分反映了我國憲法價值觀的轉變，也表明了我國在立法上從義務本位向權利本位這一價值取向的轉變，更是充分體現了中國共產黨作為執政黨的執政理念的轉變以及對傳統政治文化的超越，表明執政黨法治理念實現了全面的升華與發展。

建設社會主義法治國家，不僅需要有完備的法律體系，更需要有良好的法律環境。這種環境主要包括兩個方面：一是執政黨具備健全的法治理念；二是需要培育健康的公民社會，培養良好的公民意識。經過幾十年的努力奮斗，我國已經建立了比較完備的法律體系。2011年3月10日，吳邦國委員長在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上莊嚴宣告：“中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現有法可依?！雹嵬瑯樱涍^幾十年的發展，無論是我國的公民意識還是執政黨的法治理念都得到了很好的培育和發展。不過，僅就法治理念的樹立而言，我們黨內也還存在不同程度的問題，例如在實際工作中，一些領導干部“只唯上、不遵法”，極少數地方還存在“違法強拆”等侵犯公民財產權甚至人身權的問題等等。但是，發展中存在的問題終究要靠發展來解決，隨著我國物質文明、精神文明與政治文明的不斷進步，執政黨的法治理念也會不斷地完善和進步，從而推動中國特色社會主義事業不斷向前發展。

注釋：

①2010年全國黨員總數達到8026.9萬名，見習近平2011年12月18日《在全國組織部長會議上的講話》。http://www.zgdjyj.com/Default.aspx?tabid=99ArticleId=4546。

②見《中國共產黨第八次全國代表大會關于政治報告的決議》。http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64560/65452/4442009.html。

③見中國共產黨第八次全國代表大會《劉少奇作政治報告》。http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64560/65452/4526551.html。

④見《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》。http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64563/65371/4441902.html。

⑤見《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發〔2004〕10號）。http://www.gov.cn/zwgk/200508/12/content_21811.htm。

⑥見胡錦濤《扎扎實實開創我國政法工作新局面》。http://www.chinapeace.org.cn/pabb/200712/25/content_36573.htm。

⑦見《國務院關于加強法治政府建設的意見》。http://www.gov.cn/zwgk/201011/08/content_1740765.htm。

⑧參見2009年4月14日王晨就發布《國家人權行動計劃（2009—2010年）》答記者問。http://news.xinhuanet.com/newscenter/200904/14/content_11183160.htm。

⑨見《吳邦國在十一屆全國人大四次會議上作的常委會工作報告》（摘登）。http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/201103/11/content_1641626.htm。

參考文獻：

〔1〕鄧小平文選（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，1994：146，297，333.

〔2〕中國共產黨章程匯編（從一大到十七大）〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，2007：101.

〔3〕江澤民文選(第三卷)〔M〕.北京：人民出版社，2006:553.

〔4〕十七大報告輔導讀本〔M〕.北京：人民出版社，2007：19.

（責任編輯：劉永淑）