土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制的完善:以《土地管理法》修改的視角

摘要：土地資源的配置方式需要《土地管理法》的確認(rèn)和保護(hù)，所以在土地資源配置方式的變化中，特別是市場(chǎng)配置方式的逐步完善，也要《土地管理法》進(jìn)行不斷修改和完善。中國土地資源的市場(chǎng)配置方式目前仍存在土地市場(chǎng)不健全、國家干預(yù)不適當(dāng)，以及由此帶來的土地利用不高教等問題，這也是目前《土地管理法》等相關(guān)政策法規(guī)不完善造成的。因此，必須通過修改《土地管理法》及相關(guān)法律，健全土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制。協(xié)調(diào)好市場(chǎng)機(jī)制與國家干預(yù)的關(guān)系，保障土地資源的優(yōu)化配置。

關(guān)鍵詞：土地資源；市場(chǎng)配置；《土地管理法》修改

中圖分類號(hào)：DF45 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-5831(2012)01-0112-06

資源配置有市場(chǎng)和計(jì)劃兩種方式，市場(chǎng)配置是一種基礎(chǔ)性的資源配置方式。但是市場(chǎng)失靈在某些領(lǐng)域的存在使得資源配置中也要有政府干預(yù)的計(jì)劃方式。中國從建國到現(xiàn)在，在實(shí)行了很長(zhǎng)時(shí)間的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制后，開始反思并逐步建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，開始“更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，極大地促進(jìn)了資源的保護(hù)和優(yōu)化配置，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但是要確立良好的資源配置方式，必須通過法律來完善資源配置機(jī)制，既要通過法律制度來維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序，又要通過法律方式來防止市場(chǎng)失靈和政府失靈的發(fā)生。土地資源是人類賴以生存和繁衍的基礎(chǔ)性資源，其配置合理與否，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至國家社會(huì)安全意義重大。《土地管理法》是中國對(duì)土地資源進(jìn)行保護(hù)和開發(fā)的法律，其中重要的內(nèi)容就是進(jìn)行土地資源的配置。土地資源配置方式的轉(zhuǎn)變要求《土地管理法》的修改和推進(jìn)。目前土地資源市場(chǎng)配置方式還存在眾多的問題，這也與相關(guān)法律法規(guī)的不完善有關(guān)。要通過市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用配置土地資源，就要完善土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制，并且修改《土地管理法》中的相關(guān)內(nèi)容，建立健全相關(guān)制度。

一、土地資源配置方式的轉(zhuǎn)變與《土地管理法》的修改

建國以后，中國的土地資源配置在經(jīng)歷了很長(zhǎng)時(shí)間的計(jì)劃配置后，逐漸向市場(chǎng)配置方式轉(zhuǎn)變，通過考察發(fā)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)一種明顯的階段化特征。

(一)計(jì)劃配置階段(1949-1978年)

在這近30年的時(shí)間里，中國土地資源主要通過計(jì)劃配置，國家通過行政指令的方式對(duì)國有土地進(jìn)行行政劃撥，基本上沒有市場(chǎng)參與。國有土地劃撥手段的行政性、使用期限的無限制性、土地獲取和使用的無償性、土地物權(quán)的無流動(dòng)性，體現(xiàn)出鮮明的計(jì)劃配置特征。由此帶來了土地利用率低下，土地浪費(fèi)等問題。

(二)市場(chǎng)配置方式發(fā)育，但仍以計(jì)劃配置為主階段(1979-1987年)

1979年中國出臺(tái)的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和1980年國務(wù)院制定的《關(guān)于中外合營(yíng)企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》都作出了征收土地使用費(fèi)的規(guī)定。深圳、合肥等地也開始征收土地使用費(fèi)或土地開發(fā)費(fèi)，改變了中國長(zhǎng)期以來土地?zé)o償使用情況，卻沒有變革土地資源配置方式。即使是1986年頒布的《土地管理法》，仍然國家行政色彩過濃，主要以計(jì)劃方式進(jìn)行土地資源的配置，土地作為資源并沒有進(jìn)入市場(chǎng)。這也是與當(dāng)時(shí)的上位法特別是《憲法》的規(guī)定有關(guān)，當(dāng)時(shí)《憲法》第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”這就從國家根本大法層面上否定了土地物權(quán)的可流動(dòng)性和土地市場(chǎng)配置的可能性。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入，《土地管理法》確立的無償、無期限的劃撥使用土地制度，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，越來越難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)的要求。原國家土地管理局于1987年率先在深圳試行土地使用權(quán)有償出讓制度，開啟了土地有償使用的先河，并在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進(jìn)行土地使用制度改革試點(diǎn)。

這一時(shí)期的土地資源配置仍以計(jì)劃方式為主，但是已經(jīng)開始了變?cè)姓潛芡恋厥褂脵?quán)無償、無限期、無流動(dòng)為有償、有限期、有流動(dòng)的有效探索。在實(shí)踐中已經(jīng)突破了理論，在“違法”甚至“違憲”的情況下進(jìn)行土地市場(chǎng)配置的嘗試，促進(jìn)了市場(chǎng)配置方式的發(fā)育，也促進(jìn)了法律的修改完善。

(三)市場(chǎng)配置方式形成階段(1988-2000年)

土地資源配置方式的轉(zhuǎn)變遇到的最大障礙就是《憲法》的束縛，嚴(yán)重影響其發(fā)展直到1988年的修憲。1988年七屆人大一次會(huì)議通過的《憲法》(修正案)規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”這次修憲是一次歷史性突破，是中國土地使用制度的根本性變革，標(biāo)志著中國的根本大法承認(rèn)了土地使用權(quán)的商品屬性，可以入市流轉(zhuǎn)。同年12月29日，《土地管理法》作出了相應(yīng)的修改：刪除了“禁止出租土地”的內(nèi)容，并增加規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”等內(nèi)容。同時(shí)，為適應(yīng)新形勢(shì)下土地管理工作的需要，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的審批、非法轉(zhuǎn)讓土地和破壞耕地的違法行為處罰、處罰程序等內(nèi)容也進(jìn)行了修改。

1990年，國務(wù)院出臺(tái)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，以行政法規(guī)的形式，確立了國家實(shí)行城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。1994年全國人大常委會(huì)通過的《城市房地產(chǎn)管理法》于1995年1月1日起施行，規(guī)定國家依法實(shí)行國有土地有償、有限期使用制度。1998年修訂的《土地管理法》進(jìn)一步明確規(guī)定：國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度，建設(shè)單位使用國有土地應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。

在土地資源配置中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于節(jié)約高效地利用土地。但是在現(xiàn)實(shí)的土地資源配置當(dāng)中存在的協(xié)議出讓等方式仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于市場(chǎng)配置實(shí)情。然而某些省區(qū)大力推行經(jīng)營(yíng)性用地的招標(biāo)拍賣制度并取得良好的效果①，也推進(jìn)了土地市場(chǎng)的建設(shè)。

這一時(shí)期的土地市場(chǎng)處于初步形成階段，政府供應(yīng)土地由原來無償、無限期、無流動(dòng)的行政劃撥供地方式，向有償、有限期、有流動(dòng)的出讓供地方式轉(zhuǎn)變。在土地有償使用方式中，主要采取協(xié)議出讓方式供地，較少采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)形式，協(xié)議出讓應(yīng)只是“一種準(zhǔn)市場(chǎng)配置”。所以這個(gè)時(shí)期土地資源呈現(xiàn)計(jì)劃配置與準(zhǔn)市場(chǎng)配置共存但以計(jì)劃配置為主的格局。

(四)市場(chǎng)配置方式的規(guī)范和發(fā)展階段(2001年至今)

土地資源呈現(xiàn)計(jì)劃配置與準(zhǔn)市場(chǎng)配置共存的格局直到2001年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的通知》的下發(fā)才被打破。《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的通知》第一次明確具體地提出了國有土地招標(biāo)、拍賣的范圍和界限，第一次為經(jīng)營(yíng)性用地協(xié)議出讓亮起了“紅燈”，是國有土地實(shí)行市場(chǎng)配置的第一個(gè)國家政策，成為經(jīng)營(yíng)性土地由非市場(chǎng)配置到市場(chǎng)配置的分水嶺，對(duì)土地資源市場(chǎng)配置制度的確立具有重要的歷史意義。2002年國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》也對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地協(xié)議出讓“叫停”，明確四類經(jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)出讓必須采用招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式。

2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》針對(duì)某些地方政府通過壓低地價(jià)招商的行為指出“必須嚴(yán)禁非法壓低地價(jià)招商”，同時(shí)要求加快探索和實(shí)踐，加快工業(yè)用地進(jìn)入市場(chǎng)化配置。2006年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》要求“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，把工業(yè)用地完全納入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的范圍。

2006年12月27日國土資源部發(fā)布《全國工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)從2007年1月1日起實(shí)施。此舉標(biāo)志著中國工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。

2007年3月16日頒布的《物權(quán)法》明確規(guī)定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)的方式出讓。”標(biāo)志著工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛出讓，由國家政策上升為國家法律。

隨著市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源范圍的不斷擴(kuò)大，中國土地市場(chǎng)運(yùn)行制度和組織建設(shè)取得了明顯進(jìn)展，市場(chǎng)服務(wù)體系逐步形成。目前已經(jīng)形成一個(gè)包括農(nóng)地征購市場(chǎng)和土地使用權(quán)市場(chǎng)在內(nèi)的完整的市場(chǎng)體系，其中，土地使用權(quán)市場(chǎng)由一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)組成：一級(jí)市場(chǎng)是由國家以土地所有者身份，通過協(xié)議、招標(biāo)、拍賣的形式將一定年限內(nèi)的土地使用權(quán)出讓給土地使用者，用地者支付一定價(jià)款，與土地管理部門簽訂《土地使用權(quán)出讓合同》，土地一級(jí)市場(chǎng)由政府壟斷經(jīng)營(yíng)；二級(jí)市場(chǎng)是用地者之間轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的市場(chǎng)，其中包括在政府出讓中得到土地使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)業(yè)務(wù)的開發(fā)企業(yè)，將土地開發(fā)后轉(zhuǎn)讓“熟地”使用權(quán)，或進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)后，連同建筑物有償轉(zhuǎn)讓給其他使用者。市場(chǎng)配置也成為土地資源配置的主要方式(見圖1)。

回顧土地資源配置方式的演變，由無償、無期限、無流動(dòng)向有償、有期限、有流動(dòng)轉(zhuǎn)變，都是首先在基層進(jìn)行的有益探索，甚至是“違憲”進(jìn)行，有了一定的借鑒才在國家政策中予以體現(xiàn)，然后才在《憲法》中對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改，最后體現(xiàn)于《土地管理法》，并由此進(jìn)一步推進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。這種實(shí)驗(yàn)立法模式是由法律的滯后性和不斷發(fā)展變化的社會(huì)情況決定的。中國正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，很多制度都在不斷地摸索當(dāng)中，所以從建立到完善必然要經(jīng)歷漫長(zhǎng)而曲折的過程。要建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下有效的土地資源配置機(jī)制，就必須通過“法律設(shè)定出資源配置的制度框架”。《土地管理法》及其相關(guān)法律，首先就是規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的行為，即確立其行為規(guī)則，建立一種穩(wěn)定、合理、有效的土地市場(chǎng)機(jī)制，既要保護(hù)其合法權(quán)益，又要維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；其次，就是要約束政府，約束政府對(duì)土地資源配置的“任意干預(yù)”②。完善土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制，調(diào)整其與政府干預(yù)間的關(guān)系，只有這樣才能發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地資源配置的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)又防止市場(chǎng)失靈狀況的發(fā)生。目前中國土地資源的市場(chǎng)配置方式已經(jīng)有了很大的突破，但是仍然存在很多問題，如何從法律完善的角度建立完善的土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制，是新一輪《土地管理法》修改中的重要問題。

二、土地資源市場(chǎng)配置存在的問題與《土地管理法》的不完善

中國土地資源的市場(chǎng)配置方式從無到有，在短時(shí)間內(nèi)已經(jīng)有了很大的突破，但是目前仍存在土地市場(chǎng)不健全、國家干預(yù)不適當(dāng)，以及由此帶來的土地利用不高效等問題，這也是目前《土地管理法》等相關(guān)政策法規(guī)不完善所造成的。

(一)土地市場(chǎng)本身的不健全

要通過市場(chǎng)方式進(jìn)行土地資源的優(yōu)化配置，就要建立一個(gè)完善的土地市場(chǎng)，成熟的土地市場(chǎng)擁有完善的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)體系和市場(chǎng)運(yùn)行要素，并擁有完善的政策法規(guī)體系。目前中國城市土地市場(chǎng)雖己初步建立，但是結(jié)構(gòu)體系仍不完善，發(fā)育不完全。

第一，土地市場(chǎng)不統(tǒng)一。中國現(xiàn)行的土地市場(chǎng)被割裂為城市土地市場(chǎng)和農(nóng)村土地市場(chǎng)。城市土地市場(chǎng)只有國有建設(shè)用地市場(chǎng)，包括一級(jí)土地市場(chǎng)和二級(jí)土地市場(chǎng)，國家壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，只有經(jīng)過征收變?yōu)閲型恋睾蠓娇蛇M(jìn)入市場(chǎng)。二元土地市場(chǎng)的存在根源于國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)嚴(yán)重的不平等，這種不平等是集體土地使用權(quán)的殘缺和不平等對(duì)待造成的。作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體，沒有一個(gè)人格化的組織彰顯其主體地位，導(dǎo)致現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度出現(xiàn)了主體虛位；并且國家對(duì)集體土地所有權(quán)的限制過嚴(yán)，土地規(guī)劃、用途管制、建設(shè)用地行政審批、土地征用等制度過分限制了集體土地所有權(quán)的行使，使其成為一種權(quán)能不完全的所有權(quán)。城鄉(xiāng)土地所有權(quán)及其使用權(quán)之間不準(zhǔn)自由交換。集體所有土地進(jìn)入城市市場(chǎng)必須首先由城市政府當(dāng)局進(jìn)行強(qiáng)制征用，集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)必須收歸國有，然后再將土地配置給城市使用者。這就人為地割裂了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，造就了國家成為土地市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)者，地方政府因此獲得大量預(yù)算外收入，助長(zhǎng)了地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)融資的過度依賴，使土地儲(chǔ)備制度功能異化；國有土地與集體土地“同地不同價(jià)”，被征地農(nóng)民無法享受土地增值所帶來的效益，反而可能因此失去生活依靠，社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)因此受到影響。割裂的土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，使其效率和公平雙雙受損。

第二，土地市場(chǎng)交易制度不完善。在土地一級(jí)市場(chǎng)中，政府是土地的壟斷供應(yīng)者，通過土地儲(chǔ)備制度壟斷土地來源和土地投放，政府還是土地資源的管理者，通過計(jì)劃控制供應(yīng)，土地儲(chǔ)備也要符合計(jì)劃、規(guī)劃⑤，但是由于計(jì)劃、規(guī)劃的滯后性和不科學(xué)性，使土地儲(chǔ)備無法適應(yīng)市場(chǎng)需求，再加上集體土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，造成土地供應(yīng)不足、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理，難以發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的效力。

中國目前經(jīng)營(yíng)性土地交易主要采用招標(biāo)、拍賣、掛牌的形式，這有利于公開、公正的以競(jìng)爭(zhēng)方式出讓土地。但是在現(xiàn)實(shí)中仍然存在很多問題，如人為設(shè)定條件，以合法形式規(guī)避強(qiáng)制規(guī)定；“競(jìng)買人惡意串通進(jìn)行‘圍標(biāo)’、‘陪標(biāo)’；國有企業(yè)或上市公司盲目高價(jià)競(jìng)買”。

土地交易還存在信息披露不充分的問題。主要表現(xiàn)為公布時(shí)間短，公布范圍窄。這就可能造成土地交易競(jìng)爭(zhēng)不充分，容易發(fā)生腐敗事件；還可能造成企業(yè)盲目參加，準(zhǔn)備不足，影響土地取得后的后續(xù)開發(fā)利用；再就是由于信息不對(duì)稱，容易發(fā)生交易欺詐行為。

第三，土地收益分配制度不健全。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展，城市規(guī)模的擴(kuò)大，土地資源的需求越來越大，土地市場(chǎng)的交易越來越多。但是國有土地并不能完全滿足市場(chǎng)要求，征地問題不可避免。作為市場(chǎng)中的主體，政府和被征地的農(nóng)民應(yīng)該平等地享有利益分配的權(quán)利。然而現(xiàn)實(shí)是集體所有土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，必須先由國家進(jìn)行征收，轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋夭趴梢赃M(jìn)行市場(chǎng)交易。在此過程中，主要的土地增值收益被開發(fā)企業(yè)、中央政府和地方政府獲得，被征地的農(nóng)民只能獲得征地補(bǔ)償，土地出讓金純收益則分配較少。不少統(tǒng)計(jì)表明，農(nóng)村土地征用增值收益中，農(nóng)民一般只得5％～10％。按照《土地管理法》第47條的規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，這就使農(nóng)民無法獲得土地進(jìn)入市場(chǎng)增值后的效益，而且現(xiàn)在的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，“每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”，而且，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。這是對(duì)被征地農(nóng)民獲得土地收益分配的極大限制，雖然《土地管理法》第47條進(jìn)一步規(guī)定，“國務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)”，但是現(xiàn)在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于正常市場(chǎng)交易條件下所能獲得的收益。

同時(shí)，土地收益分配還存在因時(shí)間不同而標(biāo)準(zhǔn)不同、因地域不同而標(biāo)準(zhǔn)不同的問題。先期被征用土地已獲得補(bǔ)償款的農(nóng)民認(rèn)為以前標(biāo)準(zhǔn)太低，要求按照新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)足差額部分，要求得不到滿足時(shí)，村民與政府和開發(fā)商產(chǎn)生矛盾。在不同的地域，公路征地補(bǔ)償費(fèi)只有4000～10000元／畝，而征用同類土地，景區(qū)項(xiàng)目征地補(bǔ)償費(fèi)一般為每畝幾萬元，有的補(bǔ)償費(fèi)超過10萬元／畝。這就使可能同在一村同時(shí)被征收的土地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有重大的差異，這必然造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的農(nóng)民的不滿。

正是這種主體不平等、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一造成的收益分配的不合理，導(dǎo)致現(xiàn)在征地過程中社會(huì)矛盾突出。

(二)國家干預(yù)的不適當(dāng)

土地資源的市場(chǎng)配置可能會(huì)帶來“市場(chǎng)失靈”的風(fēng)險(xiǎn)，這就需要結(jié)合國家干預(yù)來優(yōu)化資源配置。但是中國在土地資源的配置中，國家干預(yù)存在“過多”和“過少”的不適當(dāng)?shù)那闆r。

國家干預(yù)“過多”首先表現(xiàn)在土地供應(yīng)的一級(jí)市場(chǎng)中。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，從事土地一級(jí)開發(fā)的主體是各級(jí)政府，這使其成為受行政權(quán)保護(hù)的土地市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)者，同時(shí)政府又是土地資源的管理者，兩種身份的重合使政府部門權(quán)力集中，而又缺乏監(jiān)督，國土資源部門便成為腐敗的“重災(zāi)區(qū)”。地方政府對(duì)土地收入形成的財(cái)政依賴，使地方政府盡量多賣地來獲得財(cái)政收入，而最終造成城市規(guī)模無序擴(kuò)張、土地資源浪費(fèi)和土地市場(chǎng)混亂。其次，由于“公共利益”界定不清，政府插手過多征地過程，激化了社會(huì)矛盾。征地范圍的不明確，使地方政府在土地利益刺激下，插手過多本該在市場(chǎng)中調(diào)節(jié)的征地過程，現(xiàn)行的《土地管理法》中規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍這一上限遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地用途轉(zhuǎn)變后所取得的土地收益，而被征收人在征地過程中沒有討價(jià)還價(jià)的余地，農(nóng)民并沒有因此而受益，甚至因此而失去生活保障，這就增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

國家干預(yù)“過少”首先表現(xiàn)在土地權(quán)屬制度的殘缺上。目前中國土地市場(chǎng)主要涉及城市土地，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)勢(shì)在必行。但是依照憲法和土地管理法及土地承包法，農(nóng)民對(duì)集體所擁有的土地，既不能出賣，也不能轉(zhuǎn)讓，無法體現(xiàn)出土地的財(cái)產(chǎn)和資源的屬性，農(nóng)民的集體土地所有權(quán)殘缺不全，而且眾多的農(nóng)民沒有進(jìn)行權(quán)屬登記和確權(quán)，這就導(dǎo)致了集體土地被占、農(nóng)民權(quán)益易被損害的現(xiàn)狀。其次，土地隱性市場(chǎng)存在損害正常土地市場(chǎng)的健康有序。由于集體所有土地流轉(zhuǎn)的障礙，農(nóng)民為獲取土地增值收益，在不經(jīng)過征地審批的情況下，向開發(fā)商或市民提供土地，這就產(chǎn)生了“小產(chǎn)權(quán)房”，土地使用者為規(guī)避土地審批，用可承受的支出圓了住房夢(mèng)。

(三)土地資源利用不高效

由于土地資源市場(chǎng)配置存在眾多的問題，導(dǎo)致市場(chǎng)沒有發(fā)揮其資源配置的應(yīng)有作用，再加上有些地方土地利用規(guī)劃不科學(xué)，盲目進(jìn)行土地開發(fā)，特別是工業(yè)園區(qū)、文化廣場(chǎng)和房地產(chǎn)用地開發(fā)，遺留下來的閑置建設(shè)用地至今未能完全消化。另外有些政府征收或收回了大量土地但找不到新的使用渠道，造成了土地閑置，這是政府土地出讓規(guī)劃的失誤。還有就是有的地方拿到土地使用權(quán)后不進(jìn)行土地開發(fā)從而導(dǎo)致土地閑置。這些大量土地的閑置不但降低了土地利用率，更帶來了很大的經(jīng)濟(jì)損失。

三、土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制的完善與《土地管理法》的修改

目前存在的眾多問題是因?yàn)橥恋刭Y源的市場(chǎng)配置機(jī)制不完善，要解決這一問題，就要建立一套完整的“游戲規(guī)則”，需要完善法律法規(guī)，特別是與土地資源管理直接相關(guān)的《土地管理法》，必須修改其中不適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，通過法律，建立健全土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府角色，協(xié)調(diào)好市場(chǎng)機(jī)制與國家干預(yù)的關(guān)系。

(一)健全土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制

第一，改革土地權(quán)利制度，只有完善的權(quán)利制度才能有正常的交易和良好的市場(chǎng)秩序。尤其是集體所有土地權(quán)利制度的完善，明確集體所有制土地的權(quán)利主體，并根據(jù)《物權(quán)法》中相關(guān)規(guī)定，完善集體所有土地的用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。這有利于國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)的平等保護(hù)。打破政府作為唯一土地提供者的制度，利于資源配置中市場(chǎng)基礎(chǔ)方式作用發(fā)揮，也避免了土地隱性市場(chǎng)的存在。

完善土地權(quán)利登記制度。特別是在農(nóng)村中，必須完善登記制度，明晰權(quán)利狀況，利于權(quán)利的流轉(zhuǎn)和保護(hù)。

第二，健全土地交易制度。逐漸放棄政府土地供應(yīng)中的行政性壟斷，培育土地一級(jí)市場(chǎng)主體，適度引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。完善土地交易方式，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

第三，改革土地收益分配制度。必須將農(nóng)民等相關(guān)利益主體納入收益分配體系中，必須使農(nóng)民等被征地者享受因征地而帶來的土地增值收益；修改目前土地收益分配比例，提高中央、被征地者的收益分配比例，降低地方政府的比例，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴；提高被征地者的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，特別是在農(nóng)村地區(qū)，要結(jié)合地方市場(chǎng)情況，建立合理、統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(二)轉(zhuǎn)變政府角色——由經(jīng)營(yíng)者到服務(wù)者

在目前相關(guān)法律和制度并不完善的情況下，國家對(duì)土地資源配置進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)是合理且必要的，但是這并不代表政府可以替代市場(chǎng)，國家與市場(chǎng)必須作為兩支相互獨(dú)立而又相互補(bǔ)充的力量共同在土地資源的配置中發(fā)揮其各自的作用。必須要轉(zhuǎn)變政府在土地市場(chǎng)中的角色，限定政府在土地市場(chǎng)中的權(quán)利，建立透明公開的土地市場(chǎng)。政府在其中的角色應(yīng)該是服務(wù)者、裁判，而不是經(jīng)營(yíng)者。政府要做的就是完善相關(guān)法律體系，健全市場(chǎng)交易制度，維護(hù)市場(chǎng)交易秩序。在《土地管理法》修改中縮小土地劃撥范圍，科學(xué)地制定土地用途管制制度、土地利用規(guī)劃和土地儲(chǔ)備制度。

第一，在《土地管理法》中縮小土地劃撥范圍。在法律中嚴(yán)格界定“公共利益”含義，并使之具有可操作性，除去因“公共利益”用地外其他均應(yīng)采取有償使用方式，在使用中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式，以便更加有利于資源的有效配置。避免政府參與“非公益性”用地的征地，減少因此而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾。

第二，扭轉(zhuǎn)目前《土地管理法》中“計(jì)劃”主導(dǎo)的土地用途管制模式，尊重市場(chǎng)力量。既要嚴(yán)格保護(hù)耕地資源，也要確保土地私權(quán)利在在政治制度和國家安全能夠允許的范圍內(nèi)自由活動(dòng)。要健全和完善劃定土地分區(qū)和類型的立法，科學(xué)制定各種分區(qū)和類型的土地的具體管制規(guī)則，建立對(duì)變更特定分區(qū)和類型的任何土地轉(zhuǎn)用行為的全面管制制度。確立嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)制度，確保耕地紅線不被打破。

第三，改革《土地管理法》中土地利用規(guī)劃制度。根據(jù)各個(gè)地區(qū)的情況科學(xué)制定適應(yīng)本地區(qū)的規(guī)劃制度，同時(shí)也要根據(jù)市場(chǎng)需求建立動(dòng)態(tài)規(guī)劃，確保規(guī)劃的科學(xué)編制和有效落實(shí)，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用，為土地管理提供權(quán)威、科學(xué)的調(diào)控依據(jù)。

第四，改善土地儲(chǔ)備制度。根據(jù)市場(chǎng)科學(xué)制定土地儲(chǔ)備規(guī)劃，改進(jìn)土地收購儲(chǔ)備的方式，增加公益性用地的收購儲(chǔ)備，建立土地儲(chǔ)備金制度，避免地方政府的土地財(cái)政，使之回歸其作為調(diào)控工具的本來價(jià)值。

四、結(jié)語

“土地是財(cái)富之母”，土地的開發(fā)利用需要良好的機(jī)制。土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制的完善，不僅需要《土地管理法》的完善，也需要《憲法》及《城市房地產(chǎn)管理法》《土地承包法》等一系列法律的協(xié)調(diào)、完善。只有健全的法律體系，才能有助于更好地完善土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制。

完善土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制不是放任市場(chǎng)，而是在法律制度下與政府干預(yù)良好協(xié)調(diào)的機(jī)制，只有兩者的有效協(xié)調(diào)，才能達(dá)到土地資源的高效節(jié)約利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。

社會(huì)在飛速發(fā)展，城市規(guī)模在不斷擴(kuò)張，土地利用量也在不斷擴(kuò)大，在土地資源市場(chǎng)配置中還會(huì)不斷出現(xiàn)新的問題，這就需要我們不斷完善法律制度，進(jìn)而進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)穩(wěn)定有序的發(fā)展，這是法律與社會(huì)相互回應(yīng)的過程，也是社會(huì)發(fā)展必然要經(jīng)歷的過程。

參考文獻(xiàn)：

[1]完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定[z]，中共

中央文件，2003-10-14.

[2]廖永林，雷愛先，唐健，土地市場(chǎng)改革：回顧與展望[J]，中

國土地，2008(12)：14-17.

[3]廖永林，城市土地資源配置的演變與規(guī)范[N]，中國國土

資源報(bào)，2008-09-03.

[4]李建建，中國城市土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)研究[M]，北京：經(jīng)濟(jì)科

學(xué)出版社，2004.

[5]張建偉，“變法”模式與政治穩(wěn)定性——中國經(jīng)驗(yàn)及其法

律經(jīng)濟(jì)學(xué)含義[J]，中國社會(huì)科學(xué)，2003(1)：137-150，

207.

[6]付子堂，法律功能論[M]，北京：中國政法大學(xué)出版社，

1999.

[7]王克強(qiáng)，趙璐，劉紅梅，城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)運(yùn)行特征

及利益保障制度[J]，中國土地科學(xué)，2010(12)：52-57.

[8]張合林，郝壽義，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新及政策建議

[J]，中國軟科學(xué)，2007(2)：28-40.

[9]胡能燦，土地招拍掛制度改革要善做“加減乘除”——一

位基層國土資源工作者對(duì)土地招拍掛制度的反思[c].

2010年中國土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)論文集，2010.

[10]揚(yáng)惠，國家干預(yù)土地資源配置之法律基礎(chǔ)與實(shí)證分析

[c]／／經(jīng)濟(jì)法論壇，北京：群眾出版社，2006.

[11]威康·配第，賦稅論[M]／／配第經(jīng)濟(jì)著作選集，北京：商

務(wù)印書館，1981.