教育政策認同的意義\\障礙與對策分析——教育政策執行視域

摘要：教育政策認同是指社會公眾對即將實施或正在實施的教育政策在心理上的接受和認可，并實現趨同的過程。教育政策認同對教育政策的順利執行具有極為重要的意義。當前，由于教育政策的精英決策模式，預期值不高，調整頻繁，道德性受到質疑，以及社會公眾的認知水平有限等原因，導致教育政策認同存在障礙。強化教育政策的認同，必須構建廣泛的教育利益表達機制，提高教育政策的預期值，提高公眾認知水平。確保教育政策程序正義，實現科學與倫理的統一。

關鍵詞：教育政策認同；教育政策執行；社會公眾；程序正義

中圖分類號：GS10 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831(2012)01-0148-06

公共政策的順利實施很大程度上取決于政策對象對政策的支持和擁護程度。教育政策涉及千家萬戶，教育政策尤其是涉及利益分配的教育政策的順利實施更需要教育政策對象——家長和學生的支持，需要社會對教育政策的認同，否則不可能取得相應的政策效果，素質教育政策就是最好的例證。然而，長期以來，由于教育政策制定精英模式的絕對主導地位，政策對象對教育政策的影響力極為有限，理論界對教育政策認同缺乏研究，政策執行部門也未給予必要的重視等原因，教育政策認同存在障礙。隨著主權在民的理念不斷深入，以及政治民主建設的不斷發展，教育政策認同越來越成為教育政策順利執行的重要心理基礎，因此有必要對教育政策認同進行研究。

一、教育政策認同的理解

所謂認同即“承認、認可”。從心理學的視角，是指“個人與他人、群體或模仿人物在感情上、心理上趨同的過程”。把認同的一般概念衍生到教育政策，所謂的教育政策認同，是指社會公眾對即將實施或正在實施的教育政策在心理上的接受和認可，并實現趨同的過程。鑒于教育政策認同的主體是社會公眾，所以教育政策認同本質上是公眾認同。由于教育政策既是以文本形式存在的政策文件等，也是一個系統的過程，所以教育政策認同不僅包括對教育政策內容的認同，而且也包括對教育政策主體、政策程序、執行方式和結果等認同。

(一)對教育政策制定直接主體的認同

首先是對教育政策制定主體的認同。教育政策是主體在客觀教育政策環境基礎上主觀判斷的產物，具有主觀性。主觀性意味著不同的主體會有不同價值傾向與內容的教育政策。在公眾對教育政策過程，尤其是程序與具體內容不了解的情況下，公眾對教育政策的態度很大程度上取決于教育政策主體的認同程度。實際上，由于信息與專業的不對稱，以及社會公眾的政策參與能力有限，教育政策的制定主體很大程度上影響著社會公眾對教育政策的認同。其次是對教育政策執行主體的認同。和教育政策的制定主體相比，執行主體直接面對政策對象，社會公眾對執行主體本身以及執行方式和手段的社會評價直接影響社會公眾對教育政策的認同?！昂媒洷煌崮睢笔降慕逃邎绦校瑹o疑會使得社會對教育政策的認同大打折扣。

(二)對教育政策程序的認同

教育政策程序不僅是教育政策科學化的前提，而且對提高教育政策認同度有著非常重大的意義。社會公眾對政策程序的認同意味著對程序正義的認同。心理學實驗研究表明，影響人們對政策的態度，除了政策結果是否滿足人們的實際需要以外，政策的程序也影響人們的正義感受和實質正義可接受性。而且，對程序的認可更影響所得結果的可接受性。正義的程序能提高人們對程序所產生的政策結果的評價以及對程序規則的遵守，無論最終的結果是否對自己有利；否則會產生消極抵制的行為，除非政策結果對自己有利。所以，提高教育政策的認同度，有必要確保教育政策過程的程序正義，通過程序正義保障社會公眾對教育政策的認同。

(三)對教育政策價值取向的認同

任何公共政策都是價值選擇的結果，不同的價值選擇會導致不同的公共政策。價值選擇對教育政策的影響主要通過教育思想與理念而實現。在一個政治社會化比較深入的社會，社會對教育思想與理念的認同程度很大程度上左右著對教育政策的認同，即使個人教育利益受損，也會理解并接受教育政策；否則，即使是教育政策的受益者，也難以高度認同教育政策。以素質教育政策為例，素質教育的價值理念在于學生的全面發展，但在一考定終生的教育模式下，全面發展的素質教育理念無疑難以得到社會的認同，從而影響對素質教育政策的認同，進而影響素質教育政策的執行與實施效果。

(四)對教育政策內容的認同

盡管教育政策程序、主體和價值對教育政策認同有影響。然而，由于社會公眾的“經濟性”和“趨利性”特點，不可否認，社會公眾對教育政策最基本的衡量標準是教育政策內容，因為內容決定了政策的受益者或受損者。如部分社會公眾是某項教育政策的受損者，即使認同教育政策的程序、主體和價值，也難以高度認同該政策。從理論上看，任何教育政策都會有受損者，利益受損包括絕對受損和相對受損，所謂相對受損，指的是相對于受益多，受益少也是一種受損。在這個意義上，提高教育政策認同，首先要避免絕對受損的情況，減少相對受損的現象。

(五)對教育政策執行的認同

從應然的角度看，教育政策的執行應服務、服從于教育政策的內容，這是教育政策執行對于教育政策內容的從屬性。但是，在教育政策的過程中，教育政策執行還具有獨立于教育政策內容的能動性，也就是說，教育政策執行的方式、手段等對教育政策內容有正面或負面的影響，負面的影響謂之教育政策的執行偏差。執行偏差只是一個現象，根源在于教育政策執行偏離了教育政策內容。顯然，內容、程序與理念受到社會認同的教育政策，由于執行的偏差，甚至偏離、曲解，同樣會導致社會公眾對教育政策的不認同。

二、教育政策認同的意義

(一)提高社會公眾對教育政策的支持度

社會公眾支持某項教育政策的前提在于對該教育政策心理上的認同，否則必然會反對或漠視該政策。如教育政策未獲得社會公眾的認同，實施必然困難重重，難以實現政策價值。正如斯諾(C·P·snow)所言：“在任何高度復雜的組織中，要想使任何決策得以貫徹執行，必需調動各個層次的人員。只有他們的決心、他們的積極性和他們的認可(總之，避免他們的消極抵抗)，才能決定一項決策能否及時得以貫徹?！?/p>

(二)降低教育政策執行成本

教育政策執行成本構成分為有效成本和無效成本，所謂的有效成本是教育政策順利實施情況下必要的不可或缺的成本；所謂的無效成本是指教育政策得不到公眾的認同，實施不順利，需要額外支出的人力、物力、時間等費用。教育政策獲得了公眾的認同，意味著可以大幅度減少無效成本，從而降低政策的執行成本。

(三)減少教育政策執行偏差

教育政策執行偏差有多種原因，既有客觀上的，也有主觀上的，其中，教育政策未獲得社會的認同和支持是主要原因之一。如果政策相關執行人員對政策缺乏必要的認同，就會對政策采取消極應對的態度，或采取必要的手段和措施抵制政策的施行，避免或者減少政策實施給自己帶來損失。當一項實施中的教育政策由于社會認同度不夠而遭受部分甚至大部分社會公眾不同程度的抵制，偏差是必然的結果。所以，教育政策獲得社會的認同，無疑會減少教育政策的執行偏差。

(四)提高教育政策的合法性

從廣義的角度看，教育政策的合法性不限于合法的主體、合法的程序和合法的內容，即狹義的合法性，而且應包括合理性，即廣義的合法性。合理性的前提是全社會的廣泛認同和接受。缺乏合理性，即使具有狹義的合法性，教育政策也無法有效實施。正如哈特(H.L.A.Hart)所言：“如果一個規則體系要用暴力強加于什么人，那就必須有足夠的成員自愿接受它，沒有他們的自愿合作，這種創制的權威、法律和政府的強制權力就不能建立起來。”

(五)為教育政策奠定道德基礎

教育政策不是關于道德的規定，但教育政策必須與其他的公共政策一樣，需要蘊涵道德的訴求，需要道德基礎。道德是社會關于利益判斷的產物，社會公眾是道德評價和客體尺度的主體。教育政策獲得公眾的認同，是教育政策道德基礎的前提。

三、教育政策認同障礙分析

(一)教育政策決策模式的缺陷

其一，教育政策制定的精英模式。教育政策認同，本質上是社會對教育政策的認同，認同的主體應是社會公眾。公眾認同意味著教育政策體現社會絕大多數人的利益訴求，前提是社會公眾擁有參與教育政策制定的機會和權力。然而，目前占主導地位的教育政策制定精英模式，只有極少數人參與教育政策過程，絕大多數人沒有參與教育政策過程的機會，對教育政策沒有影響力。這種教育政策精英模式存在著如下固有的缺陷，即在問題的認定上，表現為精英價值取代社會價值；在目標的確認上，表現為形式上的公共利益取代實質上的公共利益；在方案的選擇上，表現為精英認知取代社會期待；在權力運行上，表現為以行政權力指導學術權力。精英模式下的教育政策主要反映少數精英的教育利益和價值訴求。由于精英的價值取向、利益訴求與社會公眾的偏差，難以體現社會公眾對教育政策的訴求，教育政策必然難以得到社會的認同。

其二，教育政策的集團決策模式。一般意義上，利益集團對包括教育政策在內的公共政策的影響只存在于西方國家的政策實踐中。遺憾的是，近年來，利益集團對教育政策的影響已經越來越明顯，有些具體的教育政策已經達到了控制的程度，如近年被社會廣為關注和抨擊的高考不合理的加分政策等。利益集團影響教育政策，目的在于維護本集團的教育利益，維護集團教育利益必然以犧牲公共教育利益為前提，犧牲公共教育利益意味著犧牲社會公眾的教育利益。教育政策作為公共政策，理論上顯然應以公共教育利益作為唯一的訴求，如教育政策或多或少維護了強勢集團的教育利益，犧牲了社會公眾的教育利益，違背了公平的價值訴求，必然難以獲得社會對教育政策的認同。

(二)教育政策的預期值不高

所謂政策預期，是指社會成員對于某種正在施行的政策或未來可能要施行的政策將會給自己帶來受益或受損情況的判斷。政策預期值的高低將直接影響到政策認同的程度，盡管政策預期值很高不一定就會帶來政策認同的同步增長，但是政策預期值很低卻肯定不能帶來高的政策認同。改革開放的30多年，也就是教育政策不斷調整與變革的30年，招生政策、課程政策和人才培養政策等宏觀和微觀的教育政策都處在不斷調整之中。以高校招生政策為例，1993年至今的高校招生政策一直處于頻繁的調整之中，3+1試點、3+x試點、招生并軌收費、保送生制度、加分政策、推薦錄取、自主招生、聯合招生、一年多考等等，簡直層出不窮，目不暇接。頻繁的教育政策調整，不但降低了教育政策必要的連續性和穩定性，人為增加了教育政策執行偏差，而且也大幅度減低了教育政策的預期值。如果社會成員普遍不知道明年或者后年會施行什么樣的招生政策，即招生政策的預期值低，那么也就不可能對招生政策產生認同感，因為預期值很低的教育政策不可能帶來高的政策認同。

(三)教育政策道德性受到質疑

社會對教育政策的認同，隱含了公眾對教育政策的道德認同，也就是說教育政策符合社會公眾的價值判斷，在這個意義上，道德認同是政策認同的前提。道德認同主要包括公正和合理價值選擇。遺憾的是，由于政策實踐與研究片面強調其工具性，教育政策道德性受到質疑。首先公正價值受到挑戰。公正是教育政策的核心價值，也是教育政策的道德基礎，是教育政策獲取社會認同的基本前提。但是，由于教育政策制定的精英模式，利益集團的影響，市場經濟的負面效應以及其他因素，教育政策的公正價值受到了挑戰，除了上述的高考不當加分政策外，還有入學機會、教育機會和就業機會不均等等問題，最近還有獨立學院的文憑問題，作為三本的獨立學院和一本學生授予同樣的文憑，顯然是對一本學生的不公平，本質上是花錢買文憑。如此等等，使教育政策的公正價值受到社會廣泛的質疑。公正受到廣泛的質疑的教育政策，無疑會降低教育政策的認同感。其次是合理性受到質疑。公正強調的是公平與正義，就教育政策而言，強調同一教育基礎的人機會平等，但由于人的先天和后天的差異，僅有公正還不能夠詮釋道德認同，所以應在公正的基礎上，輔之以合理性，合理性的核心價值是人性和關懷，以為先天或后天不足的人提供幫助和資助，即差異性平等。這不僅是教育政策公共性的需要，而且也是社會穩定和發展的需要。從應然的角度，教育政策應充分體現合理性的要求。遺憾的是，當前教育政策存在合理性不夠的問題，在農村中小學，存在家境富裕的小孩在學校領取困難補貼；在大學，由于經費困難，貧困子弟因為貧困而影響到學習；在農民工集中的城市，還存在很多農民工子弟無學可上的情況等。由于教育政策的合理性缺乏，無疑影響到社會公眾對教育政策的認同。

(四)教育政策調整幅度偏大

教育政策作為政策治理教育問題的手段，通過調整政策對象的行為方式而實現政策目標，物質性的教育政策更是如此。調整政策對象的行為方式意味著政策對象要改變原來習慣并接受的行為方式，這里涉及到改變的幅度問題。如果是微調，在一個政治社會化比較健全的社會，社會公眾基本會接受；相反，如果是大幅度的調整，即使教育政策具有科學性和道德性基礎，社會公眾往往不認同，因為改變習慣的方式意味著利益的明顯受損。例如，農村中學的新課程政策，新課程倡導學生自主學習和課堂的開放化，對于習慣“滿堂灌”傳統教學模式的農村中學教師而言，要在較短的時間內改變以前習慣的授課方式，調整幅度明顯超越了教師的接受程度，難以獲得認同。即使開設了地方課程，地方課程的建設質量無法保證，實質上是“新瓶裝舊酒”，無法實現地方課程的政策目標。

(五)文化障礙以及認知水平的局限

中國是一個擁有5000年文化的文明古國，是世界文明的發源地之一，積累和傳承了大量的優秀文化。但是，毋庸諱言，也有部分需要更新甚至剔除的糟粕，如“學而優則仕”，“勞心者治人，勞力者治于人”等，這些需要剔除的傳統觀念阻礙了社會對教育政策的認同。以農村新課程改革為例，《基礎教育課程改革綱要(試行)》明確指出，國家、地方和學校三級課程體系的目標是“農村中學課程要為當地社會經濟發展服務，在達到國家課程基本要求的同時，可根據現代農業發展和農村產業結構的調整因地制宜地設置符合當地需要的課程”。由于傳統文化的影響，政策目標未獲得政策對象的認同，家長和學生把升學作為根本的目標訴求。調查資料顯示，有近90％的人認為“農村孩子上學就是為了考學”，近90％的人擔心“課程改革會降低升學率”。以上兩個90％意味著有近90％的人不支持課程改革政策。另外，以鄉土性、封閉性、保守性為特征的農村傳統文化，與地方課程建設要求的合作型、開放型、民主型文化南轅北轍，使地方課程改革面臨著文化困境，阻礙地方課程政策的實施。

四、提高教育政策認同的建議

(一)構建廣泛的利益表達機制，平衡各方教育利益

首先，破解精英模式利益表達主體狹窄的弊端。精英模式最大的問題在于利益表達主體狹窄，解決該問題，有必要構建教育政策廣泛的利益表達機制，使社會公眾真正成為教育政策的主體，有機會表達教育利益的訴求。美國政治學者阿爾蒙德將社會的利益表達作為利益綜合和政策制定的前提和基礎，認為只有通過廣泛的利益表達機制，才能奠定政策的群眾認同基礎，使政策得到最大程度的認同和支持。而這種認同程度的提高，將使政策的施行更為有效且施行的成本更低。其次，消除利益集團對教育政策的影響。教育政策是平衡教育利益的產物，社會公眾對教育政策的態度取決于是否從教育政策中獲取利益，一項教育政策要取得政策認同，就要做好教育利益分配的平衡工作。從絕對意義上看，最基本的要求是要做到沒有因為某項教育政策實施的利益受損者，即使有利益的受損者，也要做好相關的利益補償工作。

(二)審慎調整教育政策，提高教育政策的預期值

首先，限制教育政策主體恣意的教育政策調整行為。教育政策調整的必要性應是教育政策環境變化的要求，但在教育政策實踐中，不少教育政策調整只是教育政策主體主觀判斷的產物，而不是教育政策環境要求的結果。廣受非議的大學城建設等，對于這樣的教育政策調整無疑必須要嚴格的限制。其次，提高教育政策科學性。在構建廣泛的利益表達機制的基礎上，充分發揮專家的作用，根據社會發展的要求和人才培養的規律，對教育政策調整的必要性進行充分論證，既防止民主綁架科學，又防止少數領導任意調整。最后，提高教育政策的前瞻性。物質決定意識，教育政策無疑要適應環境的變化，但不是適應短時期，甚至是幾個月的環境的變化，如這樣，教育政策必然會處在不斷的調整之中，這不是適應政策環境變化的正確選擇。所以，為了避免適應環境變化所導致的頻繁調整問題，教育政策調整要有前瞻性，不僅預測后幾年教育環境對教育政策的要求，而且要預測后10年20年，甚至更長時期的教育政策環境對教育政策的要求，這不僅是保持教育政策的穩定，提高教育政策的預期值，從而提高教育政策認同的需要，而且也是教育政策特點和人才培養規律的要求。

(三)加強政策宣傳，提高公眾認知水平，消解文化障礙

盡管改革開放以來，國民文化水平得到了大幅度提高，但對政策的認知水平有限，難以準確理解教育政策，導致教育政策認同障礙，所以有必要加強教育政策宣傳，使教育政策對象領會教育政策的目的、內容以及實施對自己造成的影響，尤其是利益方面的得失，受損的補償問題等，使教育政策對象能全面準確理解教育政策。每項教育政策都有特定的政策對象，在教育政策宣傳中，要注意宣傳的針對性，根據具體政策對象，采取相應的宣傳方式。

(四)確保教育政策程序正義，提高教育政策的可接受性

做到以上三點，并不能確保社會對教育政策的認同。因為在理論上，教育政策作為調節教育利益的手段，不可能使利益關聯方都滿意，總會有利益受損或相對受損方。在教育政策環境不斷變化的情況下，教育政策調整不可避免，不可能無限提高教育政策的預期值。由于社會大眾教育政策參與能力有限和教育政策成本等方面的壓力，精英決策模式在短期內不可能根本改變。所以，強化社會對教育政策認同，還有必要通過教育政策程序正義，來保障教育政策的實質正義(結果正義)，提高教育政策的可接受性。當前，影響教育政策程序正義的就是教育政策的暗箱操作。由于暗箱操作的存在，社會公眾對教育政策過程一無所知，自然而然假設教育政策不公正，除非教育政策對自己有利，否則絕對不會認同教育政策。為解決教育政策暗箱操作的問題，必須提高教育決策過程的透明度，教育政策問題的認定、目標的確定、方案的擬定、評估與選擇以及方案的合法化等環節向社會公布，通過社會公眾對程序的認同，獲取社會公眾對教育政策的認同。

(五)實現科學與倫理的統一，構筑教育政策的倫理基礎

教育政策程序正義“把價值問題轉化為程序問題來處理也是打破政治僵局的一個明智的選擇”。政策實踐證明，通過設置符合正義要求的教育政策程序，克服信息雜多的干擾，化解價值沖突，確實能提高教育政策的認同度。但是，程序正義只是結果正義的前提和必要條件，并不一定保證結果的正義?；诔绦蛘x下的認同，只能有低度的政策認同，低度的政策認同是基于利益考量，或壓力或程序下的認同，如愿賭服輸、少數服從多數等，前者基于程序即游戲規則，后者基于壓力，但心理上不會接受。毫無疑問，低度的政策認同難以構建政策需要的穩定的社會心理基礎。提高教育政策的認同，根本在于構筑堅實的教育政策倫理基礎。首先，在教育政策思想上，要有政策倫理的考量，把公正、合理與公共教育利益價值貫穿整個教育政策過程。其次，在教育政策過程中，如上所述，堅持程序正義，構建廣泛的利益表達機制，平衡各方教育利益。最后，在教育政策評估上，改變重事實輕價值的錯誤傾向，不僅要有價值標準，而且還應把價值標準作為事實標準的基礎，對教育政策進行倫理的審查。在當前和諧社會建設的背景下，最根本的價值標準是該政策是否促進了教育公平，是否體現了科學發展觀的要求。

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