《礦產資源法》的修改:以增強政府公共服務性為導向

摘要：隨著中國市場經濟體制的不斷完善，帶有濃厚計劃經濟色彩的現行《礦產資源法》已與當今社會經濟發展不相適應，其以行政管理為核心的計劃性、管制性模式正嚴重制約著中國礦產資源戰略的實施，不利于礦產資源戰略的可持續發展。在《礦產資源法》的修改中，如何體現政府職能由單純行政管理向增強公共服務的轉變，是《礦產資源法》能否適應當前社會經濟發展的關鍵，政府在礦產資源管理中的角色從以行政管理為主導向增強公共服務性發展是亟待修改的《礦產資源法》基本的價值導向。

關鍵詞：礦產資源法；修改；公共服務；公共利益

中圖分類號：DF462 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831(2012)01-0099-05

一、公共性解讀：《礦產資源法》的應然理論基礎

礦產資源是人類生存和發展過程中必不可少的自然資源，對一個國家的社會經濟發展起著舉足輕重的作用。《礦產資源法》作為一個國家對本國礦產資源進行合理開發利用、有效促進礦業生產力發展進行依法管理的核心制度，首先就必須在價值上明確礦產資源的基本屬性。在中國，明確規定礦產資源歸國家所有，亦即礦產資源由中國全體社會成員共同享有，這就說明礦產資源在中國是名副其實的公共資源，本質上具有公共產品的屬性。因此，在《礦產資源法》修改中，可以從以下三方面理解其公共性。

(一)礦產資源的外部不經濟性決定了《礦產資源法》發揮資源配置作用時必須立足于公共服務理念

外部不經濟性又稱為“外部性”，主要是指生產者和消費者在其活動過程中對他人帶來了不利影響，且他人又得不到相應的補償，從資源配置角度看，外部性通常表現為不在決策者考慮范圍以內時所產生的低效率現象。礦產資源公共資源，在其開發利用活動中產生的環境污染極為典型的外部不經濟性的表現，便是采礦人按利潤最大化原則確定的開采量往往與符合公共利益最大化原則而確立的產量相去甚遠，從而導致了諸如礦山開采破壞植被資源以致水土流失、尾礦(廢礦)隨意堆積占用耕地等一系列問題的產生。所以，外部性不僅是礦產資源開發中所具有的，也是環境污染問題產生的根源。因此，必須認識到礦產資源開發產生的外部不經濟性會導致資源配置的不合理，要想得到資源的有效合理配置，使礦產資源得到可持續的利用，在《礦產資源法》修改過程中就要充分考慮到礦產資源開發帶來的外部不經濟性的負面效果，將資源配置的出發點和落腳點立足于公共服務和公共利益。

(二)礦產資源的公共產品屬性決定了政府在《礦產資源法》中的角色定位應為公共服務的有效推動者

公共產品是礦產資源作為公共資源的另一重要理論基礎。根據薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純粹的公共產品即每個人消費這種物品不會導致別人對該種產品的減少，從這個定義可以得出，礦產資源具備公共產品的屬性。相較于私人產品。公共產品的制度安排(亦即《礦產資源法》)由政府提供，過去由于中國長期實行計劃經濟，從而導致包括礦產資源在內的公共產品效率低下，阻礙經濟發展，同時，政府運用行政手段強行干預市場經濟活動，產生尋租效應，大量消耗了經濟資源。在礦產資源管理中，應正確處理政府行政管理和市場配置資源的關系，站在維護公共利益的角度，政府有必要在新《礦產資源法》中轉變政府職能，扮演公共服務推動者的角色，盡量減少行政直接干預，讓市場起到資源配置的基礎作用。

(三)礦產資源的產權屬性決定了《礦產資源法》應選擇以公共服務為基礎的多元共治管理模式以提高礦產資源利用效率

在中國，礦產資源屬國家所有，是典型的公共產權資源。在這樣的情況下，盡管法制的不健全、管理方式的落后、既得利益集團的存在都會使資源無法得到高效利用，但最根本的原因還在于在長期的行政固有管理體制下的使用權和收益權的不明確，導致投資者對投資收益的不確定，進而多采取在短時間內對礦產資源進行掠奪性開發。在立法實踐中，如能采用將所有權和使用權、收益權相分離的產權解釋，將礦產資源的開采權和經營權承包給具備經營資質的企業，政府從完善公共服務的職能出發，將國家所有的一級產權公平、透明的分割為可競爭的二級產權，建立完整的產權市場和流轉機制，則可促使礦產資源產權明晰，提高礦產資源利用效率。

公共性缺失：礦產資源中國式管理的“公地悲劇”

在當今社會市場經濟條件下，1986年出臺，1996年修正的帶有明顯計劃經濟色彩，以行政管理體制為核心的《礦產資源法》已然不適應礦業領域公平競爭和維護社會公共利益的要求。尤其是近年來，由于現行《礦產資源法》在法律責任、礦業權轉讓等方面顯示出的滯后性和以相對僵化的行政管理體制衍生的市場主體地位不平等產生的不公平競爭等問題，在礦產資源開發中出現了“公地悲劇”。公地悲劇一詞最初由哈丁(Garrit Hadin)在其發表于1968年《科學》雜志上的一篇文章《The Tragedy of the Commons》中提出：公共牧地的悲劇就在于每一個放牧人拼命使用公共資源以追求個人利益最大化，其結果導致公共資源的過度掠奪和消耗，使所有人的利益受損。最典型的例子莫過于對煤礦的粗放開采導致的礦難頻發。追本溯源，我們不禁要問：立足于現行《礦產資源法》的中國式管理，到底什么地方失了靈?

(一)在立法理念上著重強調了政府的行政管理取能忽視了政府公共服務職能和公共利益的訴求

現行《礦產資源法》從客觀上看，符合當時的立法背景和社會條件，但隨著社會經濟的發展，其弊端也在逐步顯現。比如礦產的過度開發，礦產開發帶來的空氣污染、水污染等問題，都嚴重損害著公共利益。在政府職能定位上，諸如探礦、采礦權的出讓都要經過相當復雜的行政審批，審批程序往往還需要涉及多個行政部門，造成了效率的極大下降。在建設資源節約型、環境友好型社會的今天，要求立法理念必須立足于切實保護和合理利用礦產資源，最大限度降低資源消耗率并在此過程中盡可能減少環境污染，保障公共利益，提高政府公共服務能力。

(二)在礦業權管理實踐中，政府角色不清難以有效推動公共服務

自1996年《礦產資源法》修改以來，中國逐步認可了礦業權的財產和商品屬性，礦業權流轉范圍逐步擴大，市場化程度有所提升，礦業權管理已經成為礦產資源管理的核心。盡管修改后的《礦產資源法》相較于之前的法律，在立法上肯定了礦業權可以有償取得和有條件流轉，但在礦業權市場不斷發展的過程中，我們依然可以發現由于政府角色定位模糊而帶來的諸多問題。

在中國，國家擁有礦產資源的所有權，亦即政府代表國家行使所有權人的相關權利，但政府不僅行使所有權的權利，同時還行使對礦產資源的行政管理和以市場參與者身份參加礦業權的出讓，是典型的既是運動員，又是裁判員的角色。其弊端在于，政府角色多重化導致在礦業權市場中通常不是市場價值在發生作用，而是在很大程度上是政府的行政管理手段在間接甚至直接地起支配作用，嚴重掣肘了礦業權市場的發展。

在健康的礦業權市場體系中，政府應該扮演引導礦業權市場有序發展，制定相關政策和規章制度，對礦業權二級轉讓市場進行監督管理等公共服務者的角色，促使礦業權市場逐步納入健康規范有序的發展軌道。

(三)在法律責任認定中，缺乏公眾參與和監督

在礦產資源開發過程中，各地頻發的礦難和由于采礦導致的植被破壞、耕地損毀、大氣及水污染事件層出不窮。探求這些現象背后的原因時，可以明顯發現缺乏公眾參與和監督的政府行政管理模式存在的缺位與越位。

在缺位層面，長期以來以純粹GDP發展為思路的發展理念使政府在管理中忽視了安全生產、環境保護等公共利益的維護，在企業市場準入資格的審查、安全生產的監督等方面疏于管理，事故發生后，除特別重大事故之外，問責機制普遍存在不夠透明現象，公眾和社會輿論缺少穩定的監督渠道，致使法律責任難以得到落實，社會公共利益無法得到充分維護。在越位層面，由于GDP崇拜影響，導致各級政府“指標意識”強烈，往往會在自己管轄區域或范圍內強行攤派生產指標，至于企業為完成任務而過度開采甚至違規違法生產衍生的各項社會問題往往會輕描淡寫一筆帶過。由于以行政管理為核心的體制存在，礦產資源管理的公眾參與與監督無從談起，社會公共利益自然難以得到維護，“公地悲劇”的發生也就在所難免。

三、公共性服務：國外礦產資源管理模式的借鑒

正如前文所述，由于中國在礦產資源的開發和管理中政府過度重視經濟效益和以行政管理代替公共服務的現象客觀存在，導致了中國在礦產資源開發管理中的諸如產權不明、權責不清、掠奪性開采、環境污染和生產安全事故等一系列問題的產生。如何進一步有效促進政府在礦產資源管理中的職能轉變，怎樣讓公眾和社會多元主體更好地融入和參與到礦產資源的開發和管理中，達到提高資源利用效率，更好地為建設資源節約型和環境友好型社會服務的目的，我們有必要借鑒國外較為先進的、更符合現代社會經濟發展理念的管理模式，為進一步完善中國《礦產資源法》提供經驗。

(一)礦業權管理，注重市場公平競爭

目前世界絕大多數國家都將礦業權分為探礦和采礦兩大類，礦業權管理的核心內容是探礦權和采礦權的取得和轉讓。在探礦權的取得上，諸如澳大利亞、法國、印尼和泰國等國家將探礦權分為普查和勘探兩個階段，分別給予許可證，區別在于，后者比前者勘探程度高，工作區縮小，許可期限長，更重要的是，普查階段的探礦權是非排他性，多數國家規定這種許可證持有者不能自由處分其勘探行為中開采的固體產品。而如美國、日本等國家則只設一個統一的探礦權。某些國家將采礦權同樣劃分為兩個階段，即采礦保留權和采礦權，采礦保留權的設定是為了保證探礦權持有者的優先采礦權而為探礦權持有人留一個在勘探完畢申請開采權之前的準備時間，使其能在資金技術等方面有較充分的準備。

在政府對礦業權的管理方法上，也有部分國家采用分類和分級管理的模式，如美國將礦產分為陸上礦產和水域礦產；印度分為主要礦產和次要礦產。日本和印尼等國家是按開發主體分為國外企業和國內企業兩大類，國外企業通過招標拍賣的方式，國內企業采用申請授予的形式進行管理。

總之，在礦業權管理上，各國普遍在本國的礦產資源法立法理念上遵循將礦業權制度作為礦產資源法的核心，不斷完善和規范礦業權的運行機制，確立公平、公正、簡化、統一的原則，同時通過改革礦業稅費、吸引外資進入等方式營造良好的礦業市場環境，使各市場主體平等參與市場競爭，推動本國礦業市場良性發展。

(二)礦山環境治理，保障社會公共利益

因礦產資源開發所具有的外部不經濟性產生的環境破壞是各國共同面臨的問題，如何在礦產資源開發中有效地保護環境利益，國外不少先進經驗可供中國借鑒。

首先，環境保護作為立法目的的體現。比如法國法律明確規定：如果礦山的勘探或開采活動會有損公共安全和公共衛生、毀壞周圍地區(陸地或海洋)的主要特征將處以罰金，如為重犯，還可處以加倍罰金以及不超過兩年的監禁。這就很好地體現了立法的宗旨不是簡單立足于經濟效益而是立足在公共環境利益之上。

其次，環境保護作為立法原則的體現。將環境保護作為礦產資源開發的基本原則，主要體現為源頭控制原則和全程控制原則。源頭控制原則要求礦山企業在實施開采之前必須強制進行全方位環境評估，經審批通過后方可開采。如加拿大法律所規定的礦業企業要進行的環境評估其項目包括土地認識、空氣質量、尾礦渣、水源管理、水生物及棲息地、海洋環境等。波蘭法律規定礦床開發計劃應提供減緩對環境不利影響的采礦技術的使用，礦床開發計劃須由特許機構通過決定的方式審批。巴西法律規定如果政府認為開采對公共利益有害，或干擾大于工業開采用途，將拒絕批準開采的申請。除源頭控制之外，很多國家同時采用全程控制的方法以最大限度避免礦產資源開發中造成的環境破壞。澳大利亞政府公布14項礦業環境標準，包括環境評估、關閉及修復措施、尾礦及大量濾取物的處理、廢物殘渣處理等，同時規定關閉礦山時，采礦人必須提交環境保護報告，完成土地復墾和生態修復，由政府予以審查。這些環境標準既是預防手段，又是一種治理手段，充分體現了全過程控制。

再次，充分利用社會公眾參與保障環境利益。在國外，由公眾參與保障環境利益不受礦產資源開發破壞的形式主要有兩種：一種是類似于聽證制度的普遍參與。如加拿大法律規定政府和企業、普通民眾共同制定礦業相關實施標準，使民眾更加了解、接受并理解礦業開采工作，另一種是由公眾參與到具體的礦業開采行為的許可和監督中。如美國法律規定不論是礦業立法、土地使用規劃還是礦地的出租，在法律規定的操作程序中都有公眾參與的程序。諸如此類的公眾參與制度，使民眾更加清楚礦產資源開發對自己所在區域環境的影響，同時也有效促使政府和企業在開采過程中更多地受到公眾的監督，更加注重礦產開發過程中的環境保護問題。

(三)國外礦產資源管理給中國的啟示

中國有著較為豐富的礦產資源儲備，煤礦、稀土等資源總量位居世界前列，但鑒于長期以來采用帶有明顯計劃經濟色彩的一元行政管理模式，市場在礦產資源配置上的作用不夠顯現，嚴重制約了資源利用效率的提高，同時在礦產資源利用的價值取向上過多地偏向經濟價值而忽略了環境、生產安全等公共利益，背離了可持續發展原則和建設資源節約型、環境友好型社會的要求。

通過對不少礦產資源管理經驗較為豐富、礦產資源管理模式較為完善的國家的比較后，中國在今后的《礦產資源法》修改中應該著重注意以下幾點：(1)在礦業權管理上，應充分利用市場在資源配置中的基礎作用，使包括非公有制企業在內的市場主體享有平等競爭的權利，政府職能從目前事實上的單純行政管理向綜合管理、公共服務方向轉變，通過法律手段有序引導礦業權市場的健康發展，嚴格按照公開、公正、透明、合法原則建立健全市場準入和退出機制，杜絕當前部分行政機關依然存在的越權審批和濫用職權現象的發生。(2)在公共利益保障機制上，進一步完善安全生產責任問責體系，進一步強化礦產資源開發過程中的環境保護，從價值取向上改變當前依然還占據主導的純GDP價值觀，切實為可持續發展和建設“兩型”社會服務，最大限度地避免“公地悲劇”在中國進一步蔓延。

四、公共性回歸：《礦產資源法》根本價值導向的實現路徑

從中國礦產資源的所有權上看，礦產資源歸國家所有，亦即歸全民所有，本身就帶有公共性性質。《礦產資源法》作為礦產資源開發和管理的法律依據，有必要在其立法價值上體現公共性，即明確政府在礦業權管理中的公共服務者角色，進一步加快由過去單一行政管理向綜合管理、公共服務方向的職能轉變，同時在礦產資源的勘探、開采過程中最大限度地保障公共利益不受侵害，使《礦產資源法》回歸其公共性本質，調整處理好行政許可和市場調控、行政權力和民事權利、行政管理和社會服務之間的關系，最終成為一部有效促進中國礦產資源可持續發展，服務建設“兩型”社會的法律。

(一)在礦產資源法的立法理念上回歸公共性

基于礦產資源全民所有的前提，在立法理念上礦產資源法應突出資源合理利用和有效保護這一核心，服務社會經濟發展大局，按照建設環境友好型、資源節約型社會的要求，切實維護在礦產資源開發、利用過程中的環境保護、安全生產等公共利益，并將這一理念作為立法價值在法律條款中予以明確宣示。

(二)明確政府在礦業管理活動中的角色定位

由于在過去長期的礦業管理活動中，政府基于礦產資源國家所有，控制礦產資源一級出讓市場，又通過國有企業作為市場主體參與二級轉讓市場，同時運用行政管理手段干預市場，制定游戲規則并監管其他市場主體，既是裁判員又當運動員，嚴重干涉了市場秩序，降低了市場在資源配置上的基礎作用。因此，在修改礦產資源法的過程中，應該對政府角色給予定位，即礦產資源公共服務的推動者。在這一角色定位下，政府應主動由管理向服務轉變職能。

首先，在規范礦業權市場方面，政府需要做好一級出讓市場的調控工作和二級轉讓市場的監管工作。調控一級市場主要要做到針對不同礦產種類的社會供求關系，在保持供需平衡的情況下通過公開公平的方式(如“招拍掛”，盡量減少行政審批)出讓相關探礦權和采礦權。在二級轉讓市場，政府應減少乃至杜絕對市場的干涉，對各市場主體公平視之，保證探礦權和采礦權在市場中自由流轉，發揮市場在資源配置中的基礎作用，提高礦產資源利用效率。政府在其中扮演服務者和監管者角色，通過準確提供市場信息、規范市場主體的市場行為、加大對違法行為打擊力度等方式維護市場秩序，營造公平公正透明的市場環境，促進礦產資源的保護和合理開發利用。

其次，在礦產資源開發過程中做一個堅定的公共利益的捍衛者。由于礦產資源具有重大的經濟價值，因此，在資源開采過程中，受利益驅使，造成的環境破壞和安全生產事故屢屢發生，嚴重損害了社會公共利益。在礦產資源法修改中，筆者建議應明確政府相關法律責任，以捍衛公共利益不受侵害。對在礦產資源開發中由于監管不到位、不作為造成的環境污染和安全事故，除相關責任人應被嚴格問責外，在立法上需要明確政府法律責任規范，用以追究地方政府未能充分履行自身義務、維護公共利益而應該承擔的法律責任。

(三)賦予公眾參與礦產資源開發管理的權利

礦產資源是屬于全民所有的資產，礦產資源開發涉及公共利益。正如前文所述，不少國家對于涉及公共利益的礦山環境治理實施全程控制的原則，政府需要提前將該地區因礦產開發可能帶來的各種牽涉公共利益的風險信息告知公眾，公民在此過程中均享有參與、監督的權利。有鑒于此，在修改的礦產資源法中，有必要明確公眾參與的權利、范圍和參與的方式，這種明確，不僅需要原則性的、宣示性的，更需要具體的內容和程序。如通過聽證的方式讓公眾充分參與礦產資源開發管理過程的重要環節，在礦業權出讓和轉讓過程中允許公眾旁聽和媒體監督，杜絕暗箱操作，增加透明度，促使政府更加有效地承擔起保障因礦產開發而可能損害的公共利益的責任。

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