志愿者權(quán)益保障中政府介入的法律思考

摘要：中國(guó)志愿服務(wù)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，志愿者權(quán)益保障問題也日漸凸顯。志愿服務(wù)致力于社會(huì)公益事業(yè)，保障志愿者權(quán)益，政府責(zé)無旁貸。志愿服務(wù)的健康發(fā)展必須要有政府的扶持，明晰志愿者權(quán)益保障中政府的定位與作用，通過健全志愿服務(wù)組織管理制度以及落實(shí)志愿服務(wù)財(cái)政支持與監(jiān)管等手段相結(jié)合而推動(dòng)志愿服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)政府的作用，通過法律明確政府責(zé)任，建立完整的法制保障體系，將志愿者權(quán)益保障落到實(shí)處。

關(guān)鍵詞：志愿者權(quán)益；法理基礎(chǔ)；政府定位；政府作用；法制保障

中圖分類號(hào)：DF5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-5831(2012)01-0094-05

中國(guó)目前尚無關(guān)于志愿者權(quán)益保護(hù)的全國(guó)性立法，部分省市出臺(tái)了志愿服務(wù)的地方性法規(guī)，但更多的地方政府對(duì)此卻沒有相關(guān)的規(guī)定。志愿服務(wù)在沒有法制保障的環(huán)境下艱難生存，資金來源不穩(wěn)定、權(quán)利義務(wù)不明確是志愿服務(wù)普遍存在的問題，志愿者權(quán)益保護(hù)缺失已經(jīng)成為制約志愿服務(wù)發(fā)展的瓶頸，嚴(yán)重挫傷了志愿者的參與積極性。志愿服務(wù)的公益性、非營(yíng)利性決定了它的發(fā)展離不開政府的支持。因此，要保障志愿者權(quán)益，有必要明確政府的定位與作用，明晰政府的責(zé)任，通過法律體系的建設(shè)和完善，將志愿者權(quán)益保障納入法制軌道。

一、政府保障志愿者權(quán)益的法理基礎(chǔ)

“按照民主政治的內(nèi)在邏輯，政府成立的目的是為了保護(hù)社會(huì)成員的利益和權(quán)利，當(dāng)然包括更為重要和根本的人權(quán)。真正民主的政府都必然將保護(hù)人權(quán)作為行政的重要目標(biāo)”。在民主法治社會(huì)中，憲法是國(guó)家的根本大法，是政府的最高行為準(zhǔn)則。中國(guó)憲法第33條明確規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。政府作為國(guó)家的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，必須承擔(dān)起保障公民權(quán)利的基本責(zé)任，這就為政府保障志愿者權(quán)益找到了合法性基礎(chǔ)。

(一)政府產(chǎn)生的前提是公民權(quán)利的行使

古典自然法學(xué)派認(rèn)為，政治權(quán)威在自然狀態(tài)中并不存在，所以需要一個(gè)社會(huì)契約，在社會(huì)契約中，每個(gè)人都放棄天然自由，獲取契約自由。社會(huì)契約論闡明了政府與公民權(quán)利的關(guān)系，即公權(quán)力來源于公民權(quán)利的讓渡。格老秀斯在《戰(zhàn)爭(zhēng)與和平法》一書中把國(guó)家定義為“一群自由的人為享受權(quán)利和他們的共同利益而結(jié)合起來的完整的聯(lián)合體”。而盧梭也認(rèn)為，“公共權(quán)力的保管人并不是人民的主人，只不過是人民的辦事員罷了。政府的存在乃是主權(quán)者的恩賜……”。

在中國(guó)，憲法明確規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”，公民通過行使選舉權(quán)從而產(chǎn)生權(quán)力機(jī)關(guān)，進(jìn)而才產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)。“政府治權(quán)的屬性是由主權(quán)派生而來，人民賦予是其唯一的合法來源”。“國(guó)家權(quán)力的配置，行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其運(yùn)作方式和程序，國(guó)家核心官員的產(chǎn)生，都是公民行使權(quán)利的結(jié)果”。因此，從權(quán)利本位立場(chǎng)出發(fā)，政府公權(quán)力從根本上說仍然是來源于公民權(quán)利的授予，執(zhí)行的是公民的意志并接受來自公民的監(jiān)督。此外，政府公權(quán)力的行使范圍與內(nèi)容還必須接受法律的限制，而法律從根本上說則是公民意志的集中體現(xiàn)。由此可見，不論是政府的產(chǎn)生、權(quán)力的來源，還是權(quán)力的范圍，均是公民權(quán)利行使的結(jié)果。

(二)政府成立的目的是保障公民權(quán)益

如前所述，政府的行政職能來源于體現(xiàn)公民意志的法律所進(jìn)行的授權(quán)，必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使。因此，政府公權(quán)力的行使必須遵循合法性原則，不得背離立法目的、法律精神和社會(huì)公共利益，必須以維護(hù)公民的合法權(quán)益作為行政的根本目的。

霍布斯曾在《利維坦》一書中指出，“根據(jù)社會(huì)契約而設(shè)定的主權(quán)利者應(yīng)當(dāng)運(yùn)用從公民那里集合起來的權(quán)力和力量，以增進(jìn)所有人的和平、安全與便利”。公民之所以讓渡自己的部分權(quán)利以組成主權(quán)和政府，是為了公共的需要，建立起一個(gè)更為安全穩(wěn)定、秩序良好的社會(huì)，但究其原因是為了保護(hù)自己的權(quán)益不受到侵害，從而更好地保障和促進(jìn)個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。“設(shè)立國(guó)家權(quán)力的目的，國(guó)家權(quán)力自身的價(jià)值，均在于為權(quán)利服務(wù)，即服務(wù)于人民的利益……國(guó)家權(quán)力的配置和運(yùn)作，只有為了保障主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，協(xié)調(diào)權(quán)利之間的沖突，制止權(quán)利之間的相互侵犯，維護(hù)和促進(jìn)權(quán)利平衡，才是合法的和正當(dāng)?shù)摹薄?/p>

(三)保障志愿者權(quán)益是政府的必然職能之一

保障志愿者權(quán)益是政府職能的必然延伸。其一，既然保障公民權(quán)益是政府成立的目的，那么保障公民權(quán)益也必然是政府的職能之一。因此，從理論上講，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)有保障志愿者權(quán)益的義務(wù)。且志愿者從事志愿服務(wù)是為了促進(jìn)人類發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和推動(dòng)社會(huì)公益事業(yè)，這與政府行政目的不謀而合。其二，在現(xiàn)實(shí)條件下，政府也有保障志愿者權(quán)益的必要性。在從事志愿服務(wù)的過程中，因缺乏資金、物品或者必要的專業(yè)培訓(xùn)，導(dǎo)致許多志愿者連基本的服務(wù)措施都無法得到保障。“目前中國(guó)政府在尊重志愿者勞動(dòng)成果和確保志愿者權(quán)益保障方面，還缺乏相應(yīng)的制度與政策，包括組織管理、財(cái)務(wù)政策、稅收政策、捐贈(zèng)政策以及對(duì)志愿者本人及活動(dòng)的社會(huì)認(rèn)可等等，由于政策支持力度的不夠以及相關(guān)保障機(jī)制的不健全，使得志愿者權(quán)益保障難以得到真正的落實(shí)”。由此可見，由于志愿服務(wù)具有自愿性、無償性特征，而志愿服務(wù)組織僅能承擔(dān)起有限的保障義務(wù)，導(dǎo)致志愿者權(quán)益保障在很大程度上處于缺失狀態(tài)，這就要求政府承擔(dān)起一定的義務(wù)，履行相應(yīng)的政府職能以彌補(bǔ)這一不足，給予志愿者在參與志愿服務(wù)過程中必要的物質(zhì)和安全保障。

二、志愿者權(quán)益保障中政府的定位

(一)為志愿服務(wù)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)

要保障志愿者的合法權(quán)益，首先要保障志愿者能夠在一個(gè)合理有序的環(huán)境下從事志愿服務(wù)。志愿者具有的民間屬性要求政府必須充當(dāng)好業(yè)務(wù)指導(dǎo)者而非管理者的角色，保障志愿者權(quán)益和志愿服務(wù)的發(fā)展。但需要指出的是，志愿服務(wù)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)者并非意味著主導(dǎo)者。一般而言，政府不是開展具體志愿服務(wù)活動(dòng)的組織者、發(fā)起者(特殊情況下除外)，在志愿服務(wù)逐步納入法制軌道的今天，承擔(dān)志愿服務(wù)活動(dòng)具體工作的主要是志愿服務(wù)組織。因此，政府對(duì)志愿服務(wù)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)必須是有限的和必要的指導(dǎo)，這就要求政府既要引導(dǎo)社會(huì)正確認(rèn)識(shí)志愿服務(wù)，又要從維護(hù)和發(fā)展志愿者權(quán)益的角度把握好度，如果行政干預(yù)色彩過于濃厚，不但會(huì)有損志愿者的權(quán)益，反而會(huì)制約志愿服務(wù)發(fā)展。

具體而言，政府對(duì)志愿服務(wù)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)主要體現(xiàn)在對(duì)志愿服務(wù)組織的規(guī)范和對(duì)志愿服務(wù)的政策規(guī)制方面。一方面，由于志愿者直接接受志愿服務(wù)組織的管理和安排，直接與志愿服務(wù)組織發(fā)生法律關(guān)系，因此政府對(duì)志愿服務(wù)組織進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，指導(dǎo)業(yè)務(wù)的開展，將有利于創(chuàng)建安全有序的志愿服務(wù)環(huán)境，從而保障志愿者權(quán)益。另一方面，中國(guó)志愿服務(wù)全國(guó)立法尚未實(shí)現(xiàn)，各地方政府相繼出臺(tái)的政策法規(guī)均對(duì)志愿服務(wù)相關(guān)問題進(jìn)行了不同程度的規(guī)制，要求政府承擔(dān)起相應(yīng)的義務(wù)，這也將為志愿者權(quán)益提供有力的保障。各地方條例也作出了類似規(guī)定，明確了政府對(duì)志愿服務(wù)所承擔(dān)的職責(zé)，表明了政府指導(dǎo)志愿服務(wù)的有限性。

(二)為志愿者活動(dòng)提供經(jīng)費(fèi)保障

志愿服務(wù)組織的非營(yíng)利性決定了其開展活動(dòng)的資金來源只能是社會(huì)捐贈(zèng)或政府撥款。由于社會(huì)捐贈(zèng)存在不穩(wěn)定性，資金的缺乏是目前中國(guó)志愿服務(wù)組織普遍面臨的問題，甚至因此導(dǎo)致一些志愿服務(wù)組織無法保障志愿者的某些正當(dāng)權(quán)益，更無法保證志愿者活動(dòng)的順利開展。此外，由于志愿者活動(dòng)具有無償性、自愿性特征，志愿者參與其中并非是受到利益的驅(qū)使，僅憑志愿服務(wù)組織以及公民自發(fā)的行為不利于大范圍調(diào)動(dòng)人們的參與積極性。而政府具有強(qiáng)大的社會(huì)公信力和號(hào)召力，若以政府公權(quán)力來推動(dòng)志愿者活動(dòng)的開展，則恰好可以彌補(bǔ)這一不足。但僅僅憑借媒體宣傳、社會(huì)輿論導(dǎo)向等手段為志愿活動(dòng)提供精神后盾也是不夠的，物質(zhì)上的支持必不可少。雖然政府財(cái)力有限，但政府撥款具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，正好彌補(bǔ)社會(huì)捐贈(zèng)的不足。

志愿服務(wù)具有突出的社會(huì)保障功能，是社會(huì)化服務(wù)體系的重要組成部分。中國(guó)目前正致力于構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)化服務(wù)體系的建立是服務(wù)型政府的社會(huì)職能之一。因此，必須考慮到志愿活動(dòng)本身及志愿者自身權(quán)益維護(hù)的需求，明確政府對(duì)志愿活動(dòng)提供一定的資金支持，通過直接的物資調(diào)配或相關(guān)政策支持，保障志愿者活動(dòng)的資金來源，將有利于推動(dòng)志愿服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展，從而促進(jìn)社會(huì)化服務(wù)體系的建立。

(三)為志愿者權(quán)益提供監(jiān)督保障

除了為志愿服務(wù)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)保障外，政府還應(yīng)當(dāng)為志愿者權(quán)益的落實(shí)提供監(jiān)督保障。一方面，為避免志愿服務(wù)中行政干預(yù)色彩過于濃厚，政府必須放權(quán)于志愿服務(wù)組織，由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)則是志愿者權(quán)益保障可能出現(xiàn)盲點(diǎn)。另一方面，志愿者在與志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)對(duì)象發(fā)生法律關(guān)系的過程中，作為無償提供勞務(wù)或服務(wù)的一方，處于相對(duì)弱勢(shì)地位，其合法權(quán)益相對(duì)更難得到保障。一

從理論上講，事前放權(quán)必須與事后監(jiān)督形成配套機(jī)制，才能最大限度地預(yù)防因放權(quán)而可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府要做好志愿者權(quán)益保障工作，除應(yīng)制定相關(guān)政策法規(guī)明確志愿者的合法權(quán)益范圍外，還應(yīng)建立一個(gè)完整的監(jiān)督體系，健全相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)志愿服務(wù)組織是否遵守相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，尤其是在資金運(yùn)作與志愿者管理方面防止志愿服務(wù)組織違規(guī)操作，直接或間接侵害志愿者的權(quán)益。政府可以在監(jiān)督過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題，這不僅保障了法律法規(guī)的執(zhí)行和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也保障了志愿者的合法權(quán)益。此外，還可以將政府監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督相結(jié)合，一旦發(fā)現(xiàn)有志愿者權(quán)益遭受侵害的情況，便可為志愿者提供更為及時(shí)有效的救濟(jì)途徑。

三、志愿者權(quán)益保障中政府的作用

(一)健全志愿服務(wù)組織管理制度

志愿者群體是十分龐大的社會(huì)資源，承擔(dān)志愿者招募、培訓(xùn)、管理、安排等工作的機(jī)構(gòu)主要是志愿服務(wù)組織。志愿者群體在無償服務(wù)的過程中所創(chuàng)造的社會(huì)價(jià)值相當(dāng)可觀，要保障志愿者的權(quán)益，必須防止志愿者的直接管理者——志愿服務(wù)組織濫用志愿者資源。為此，政府必須嚴(yán)格志愿服務(wù)組織管理制度，主要涉及兩方面的內(nèi)容。

第一，建立注冊(cè)登記制度。目前，中國(guó)負(fù)責(zé)志愿服務(wù)組織審批登記的機(jī)關(guān)主要是民政部門，但因缺乏統(tǒng)一立法，各地方條例對(duì)志愿服務(wù)組織設(shè)立條件的規(guī)定不盡相同，加之志愿服務(wù)組織缺乏真正統(tǒng)一的主管部門，導(dǎo)致各類志愿者分屬團(tuán)委、精神文明建設(shè)、民政等不同部門管理，志愿者權(quán)益保障為此面臨諸多復(fù)雜問題。在明確專門的志愿服務(wù)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立志愿服務(wù)組織注冊(cè)登記制度，并由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)注冊(cè)的志愿服務(wù)組織進(jìn)行資質(zhì)審查，只有經(jīng)該官方機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)并登記在冊(cè)的方為合法志愿服務(wù)組織，進(jìn)而招募志愿者從事志愿服務(wù)活動(dòng)。在設(shè)立條件方面，按照社團(tuán)法人的要求，主要應(yīng)當(dāng)從志愿者人數(shù)下限、組織名稱與場(chǎng)所、相對(duì)固定的組織工作人員、相對(duì)固定的志愿服務(wù)領(lǐng)域等方面進(jìn)行考慮。

第二，實(shí)行年檢制度。年檢制度是政府對(duì)志愿服務(wù)組織進(jìn)行監(jiān)督和管理的一項(xiàng)重要法律制度。政府主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)志愿服務(wù)組織在一定時(shí)期內(nèi)開展的志愿服務(wù)活動(dòng)情況及其內(nèi)部管理機(jī)制進(jìn)行評(píng)估檢查，在年檢中可以單獨(dú)或者會(huì)同有關(guān)部門對(duì)志愿服務(wù)組織的財(cái)務(wù)進(jìn)行檢查或者審計(jì)。經(jīng)年檢合格的，準(zhǔn)予繼續(xù)從事志愿服務(wù)活動(dòng)；年檢不合格的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出處理，如給予警告或勒令限期改正，在合理期限內(nèi)仍不能達(dá)到要求的，當(dāng)取締其資格并及時(shí)辦理注銷登記手續(xù)，以防止不合格的組織濫用志愿者資源、侵犯志愿者權(quán)益。通過落實(shí)年檢制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題，規(guī)范和確保志愿服務(wù)組織在合法的框架內(nèi)運(yùn)行。如此，不僅為志愿者權(quán)益提供了制度保障，也保障了志愿服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益。

(二)落實(shí)志愿服務(wù)財(cái)政支持與監(jiān)管

志愿服務(wù)組織的非營(yíng)利性與公益性決定了志愿服務(wù)活動(dòng)資金的短缺性與不穩(wěn)定性，從而嚴(yán)重制約了志愿服務(wù)的發(fā)展。同時(shí)，資金的匱乏直接導(dǎo)致志愿服務(wù)過程中一些志愿者必要的基本條件無法得到保障，如缺乏培訓(xùn)以及自理交通費(fèi)、餐飲費(fèi)等，更無法保障志愿服務(wù)組織為從事具有人身傷害風(fēng)險(xiǎn)的志愿者辦理必要的人身保險(xiǎn)，這些嚴(yán)重影響了志愿者的基本權(quán)益和積極性。鑒于國(guó)外相對(duì)成熟的志愿服務(wù)發(fā)展模式和中國(guó)的具體情況，在保障志愿服務(wù)資金問題上。政府主要可采取財(cái)政和稅收政策及落實(shí)監(jiān)管等途徑和方式，通過經(jīng)濟(jì)手段與行政手段加大資金支持力度，促進(jìn)志愿服務(wù)發(fā)展和志愿者權(quán)益保障的落實(shí)。

1 給予財(cái)政稅收政策支持

西方國(guó)家志愿服務(wù)組織的大部分資金主要來源于政府資助，如美國(guó)有專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算用于支持志愿服務(wù)活動(dòng)，英國(guó)、法國(guó)和新加坡等國(guó)政府投入占到全國(guó)志愿服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)的40％以上。美國(guó)學(xué)者薩拉蒙的研究表明，在10個(gè)先發(fā)達(dá)國(guó)家，政府支持是民間組織收入的最大來源。志愿者作為非政府組織的社會(huì)力量，是現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型的必要支持力量。充足的資金是志愿服務(wù)組織得以正常運(yùn)作的堅(jiān)實(shí)后盾，政府必須從政策上給予相應(yīng)支持，將志愿服務(wù)保障資金納入政府預(yù)算，財(cái)政撥款中必須有一部分用于志愿者權(quán)益保障。同時(shí)，為志愿服務(wù)的社會(huì)化籌集資金提供稅收減免政策，鼓勵(lì)社會(huì)各界通過捐贈(zèng)等方式幫助資金短缺的志愿服務(wù)組織。如日本對(duì)納稅人慈善捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠會(huì)因接受捐贈(zèng)的組織類型和目的不同而有所差別，公益性越強(qiáng)的組織，越是有更多的稅收優(yōu)惠。通過減免稅收優(yōu)惠措施，可以調(diào)動(dòng)企業(yè)和個(gè)人捐助志愿服務(wù)的積極性，緩解志愿服務(wù)組織資金不足的問題。

2 監(jiān)管資金規(guī)范運(yùn)作

完善政府監(jiān)管機(jī)制以確保志愿服務(wù)資金規(guī)范安全使用。一方面，政府在監(jiān)管過程中應(yīng)主要檢查志愿服務(wù)組織是否遵守國(guó)家有關(guān)經(jīng)濟(jì)制度與財(cái)務(wù)制度，是否專款專用，是否存在挪用資金的現(xiàn)象；另一方面，政府還應(yīng)著重監(jiān)督、檢查志愿服務(wù)組織的經(jīng)濟(jì)來源是否有保障，是否存在資金短缺現(xiàn)象，并根據(jù)需要在必要時(shí)采取緊急的政府干預(yù)措施，保證志愿者權(quán)益不因志愿服務(wù)組織經(jīng)費(fèi)問題而受到影響。政府監(jiān)管有利于志愿服務(wù)資金安全運(yùn)作和規(guī)范使用，也是防止出現(xiàn)因資金不足或不當(dāng)使用而造成志愿者權(quán)益得不到保障現(xiàn)象的有效途徑。

四、志愿者權(quán)益保障中政府作用的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)立法明確政府責(zé)任

立法是志愿者權(quán)益保護(hù)的根本。實(shí)現(xiàn)志愿者權(quán)益保障中政府的作用，要以政府負(fù)有相關(guān)責(zé)任的合法性為前提，這就要求志愿者權(quán)益保障必須走上制度化、規(guī)范化、法制化軌道。至今，中國(guó)尚未出臺(tái)志愿服務(wù)的全國(guó)性法律，要為政府責(zé)任提供合法性依據(jù)，除了上述法理基礎(chǔ)所論及的原則性規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)具有立法層級(jí)高、可操作性強(qiáng)的法律來具體保障政府作用的實(shí)現(xiàn)。筆者建議，在未來的全國(guó)性志愿服務(wù)法中專章規(guī)定志愿者的權(quán)益保障，明確界定志愿者的權(quán)利義務(wù)范圍，明確各級(jí)政府及其部門在志愿者權(quán)益保障中的定位、作用及相應(yīng)的職責(zé)。在以法律作為政府行為準(zhǔn)則的同時(shí)，以法律的形式確定侵犯志愿者權(quán)益的罰則，其中應(yīng)當(dāng)包括政府及其相關(guān)責(zé)任人因未盡職責(zé)造成志愿者權(quán)益受損所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任、民事責(zé)任，對(duì)構(gòu)成犯罪的行為還應(yīng)追究單位或個(gè)人的刑事責(zé)任。

制定志愿服務(wù)相關(guān)法律是當(dāng)代西方國(guó)家普遍的做法。如美國(guó)制定了專門的志愿服務(wù)法，對(duì)志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)對(duì)象、政府等的相關(guān)權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了明確的規(guī)定。“境外經(jīng)驗(yàn)表明，很多國(guó)家對(duì)志愿者組織在宗旨、活動(dòng)范圍、管理方式、稅收方面都有明確的規(guī)定”，這些規(guī)定不僅涉及志愿服務(wù)組織，同時(shí)也涉及政府的相關(guān)責(zé)任，為志愿者的權(quán)益保障提供了可靠的法律依據(jù)，也增強(qiáng)了志愿者權(quán)益保障的法律執(zhí)行力。

(二)法規(guī)配套形成完整體系

對(duì)于志愿者權(quán)益的保護(hù)，一個(gè)理想的法律救濟(jì)在縱向和橫向上都應(yīng)當(dāng)是完整的，并且縱向和橫向的法律能夠相互作用、形成體系。縱向上的完整是指從地方到國(guó)家都有相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)志愿者權(quán)益進(jìn)行保障，橫向上的完整是指各相關(guān)的專門性的法規(guī)要協(xié)調(diào)一致。在制定全國(guó)性志愿服務(wù)法的前提下，政府還應(yīng)當(dāng)注重完善相應(yīng)的法規(guī)或規(guī)章，形成完整的志愿者權(quán)益保障法律體系。在地區(qū)差異性較大的志愿服務(wù)領(lǐng)域，各地方政府可以在遵循全國(guó)性法律的前提下，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定出便于執(zhí)行的地方性法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則，尤其是在稅收、保險(xiǎn)、應(yīng)急救援等問題上。

志愿者在志愿活動(dòng)過程中，不可避免地要投入自身的人力與物力，也不可避免地會(huì)對(duì)其正常的工作秩序有一定的影響，而任何單位對(duì)員工的志愿服務(wù)行為并不當(dāng)然負(fù)有補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，如果在稅收政策上不給予一定的傾斜，很可能導(dǎo)致志愿者本身的權(quán)益處于失衡狀態(tài)。針對(duì)這種現(xiàn)實(shí)情況，各地可以考慮以地方法規(guī)的形式，通過在合理范圍內(nèi)適當(dāng)調(diào)整個(gè)人志愿者在正常社會(huì)工作中所產(chǎn)生的個(gè)人所得稅，或單位志愿者的營(yíng)業(yè)稅。這樣，一方面可以調(diào)動(dòng)志愿者的參與積極性，另一方面還可以保證志愿者在投身志愿活動(dòng)的過程中，既滿足了正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的需要，又保障了自身權(quán)益不因從事志愿活動(dòng)而受到損害。

在保險(xiǎn)問題上，也可通過法規(guī)配套的形式，與全國(guó)性的志愿服務(wù)法、保險(xiǎn)法相銜接，落實(shí)對(duì)志愿者權(quán)益的保障。由于各地志愿服務(wù)活動(dòng)的具體內(nèi)容可能有所區(qū)別，志愿者所面臨的人身傷害風(fēng)險(xiǎn)不盡相同，所要辦理的險(xiǎn)種也可能不同，各地方政府可根據(jù)本地實(shí)際，制定詳細(xì)的、操作性強(qiáng)的志愿者保險(xiǎn)規(guī)范條例，尤其在突發(fā)事件志愿服務(wù)活動(dòng)中，志愿者遭受人身傷害或死亡，除應(yīng)按所辦理的保險(xiǎn)進(jìn)行相應(yīng)的賠付外，還必須明確應(yīng)當(dāng)由各地方政府或政府部門負(fù)責(zé)盡快處理。同時(shí)，政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和志愿服務(wù)不同的發(fā)展時(shí)期，靈活地為志愿者權(quán)益保障提供必要的政策支持，如制定杰出志愿者的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)制度、公務(wù)員招錄中的優(yōu)惠政策等。通過加強(qiáng)配套法規(guī)的建設(shè)和完善，落實(shí)各項(xiàng)支持和優(yōu)惠政策，為志愿者活動(dòng)創(chuàng)造一個(gè)良好的法制環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)政府在志愿者權(quán)益保障中的作用，促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)長(zhǎng)足健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]張文顯，法理學(xué)[M]，北京：高等教育出版社，2003：387。

[2]E·博登海默，法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法[M]，鄧正

來，譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：72。

[3]劉勇華，彭中禮，論責(zé)任政府的法理基礎(chǔ)[J]，南華大學(xué)學(xué)

報(bào)，2010(2)：62-64。

[4]張文顯，于寧，當(dāng)代中國(guó)法哲學(xué)研究范式的轉(zhuǎn)換——從階

級(jí)斗爭(zhēng)范式到權(quán)利本位范式[J]，中國(guó)法學(xué)，200l(1)：62-

78。

[5]黨秀云，蔣歡，我國(guó)志愿者權(quán)益保障：困境、問題與對(duì)策

[J]，新視野，2010(3)：43-46。

[6]汪進(jìn)，我國(guó)志愿者權(quán)益保障研究[D]，重慶：西南政法大學(xué)

碩士學(xué)位論文，2009：38。

[7]志愿者權(quán)益保護(hù)，立法之外需要更多的社會(huì)保障[EB／

OL]，[2011-02-06]，http：／／www.china.com.cn／news／

gongyi／2009-12／07／eontent_19018096，htm。

[8]韓淼，做志愿者[M]，北京：金城出版社，2001：1。

[10]何為，兩岸志愿服務(wù)制度對(duì)比分析及其啟示——以臺(tái)灣

地區(qū)高校志愿者培訓(xùn)制度為例[J]，社會(huì)工作，2010(4)：

39-42。

[11]李原，梁軍，楊秋實(shí)，商業(yè)活動(dòng)中志愿者權(quán)益保護(hù)問題的

法律分析[J]，井岡山學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(1)：120-123，127。