淺談美國的利益集團制度

　　【摘要】利益集團是美國共和政體的創始人所說的派系。利益集團制度是在美國政治實踐中形成并發展的一種政治活動制度，該制度演進到目前已經成為美國政治制度的基本構成之一。理解這一制度，對于更好地理解美國的政治制度有著至關重要的意義。
　　【關鍵詞】利益集團 利益集團制度 政治社團缺陷
　　基本概念
　　本文所指的利益集團是美國共和政體的創始人們所說的派系（他們將政黨也當作派系）。派系是美國建國者們使用的術語，指政黨和特定的利益團體或利益集團。對于制憲者們來說，重要的是怎樣建立一個穩定有序的憲政體制，使其既能尊重公民的自由又能防止多數人或一個處于支配地位的利益集團的暴政。詹姆斯·麥迪遜在《聯邦黨人文集》第十篇中提供了一個診斷、分析和解決的方法。他認為“派系存在的潛在原因是人的本性使然。”在承認美國人生活在一個利益集團的迷宮中這樣的前提下，麥迪遜進一步指出：“派系存在的最普遍和最持久的根源是財產分配的多樣化和不平等。”①在以這一憲政思想為基礎的美國憲法特別是第一修正案的保護下，利益集團得以存在和充分發展。利益集團主要通過下列各種活動方式來影響法律與政策：游說政府官員、對議員進行評估、競選與影響競選、提起與參與訴訟、造就公眾壓力等。
　　利益集團主要分為以下幾類：經濟利益集團，包括工商和勞工組織，如著名的“勞聯—產聯”（AFL-CIO）、美國律師協會（ABA）；意識形態或單一問題利益集團，如與持槍、墮胎、禁酒有關的團體；公共利益利益集團；對外政策利益集團；政府利益集團。這些不同類型的利益集團并不相互排斥。利益集團的多元性意味著在開放性的、多樣化的利益集團之間存在競爭，有助于維護民主的價值觀念并限制權力依重于任何一個集團。②利益集團曾經被抨擊為民主程序的破壞者，后來被人們廣泛看作是民主多元主義制度的本質內容。本特利和杜魯門等政治理論家認為，利益集團是政治過程的基石，政治制度的變化可以視為是集團壓力使然。人們不再把利益集圖看作是對民主程序的威脅，因為人們認為，所有個人都可以自由地組織利益集團，當對某政治問題持特定見解的集團產生時，持相反見解的集團也可以產生出來，從而達到平衡。③可見利益集團實際上是對古典社會契約論實踐的延續與發展。
　　利益集團的本質
　　托克維爾認為：“美國是世界上最便于組黨結社和把這一強大手段用于多種多樣目的的國家……美國的居民從小就知道必須依靠自己去克服生活的困難。他們對社會的主管當局投以不信任和懷疑的眼光，只在迫不得已的時候才向它求援。”④ 利益集團是對利益多元、個人自主和社會自治的反映。利益集團的形成和運作有利于實現法律的主體性和公共性的結合。“法治社會中和諧利益秩序的建構依賴于良性的利益整合機制和利益調控機制。”
　　充分且開放的利益集團制度使社會各階層的利益得以反饋到政府行為中，有利于實現社會利益的最大化。這種制度滿足了“促進法的公共性的前提條件”，即：實現主體的多元化；實現主體的組織化；認識人的共性，平等地對待每一個人，在單個利益集團內部成員間是平等的，在多個利益集團即使是存在著利益沖突的團體間，由于存在著共存、競爭、妥協的關系，集團之間也是平等的；寬容與妥協機制的形成。就我國的現實而言，培養民眾的寬容妥協精神的意義在于：“弱勢主體具有這種精神就更有可能在法律秩序允許的范圍內提出權利主張，而不至于摧毀一切”，能夠有效地緩解民眾的仇富心態，“如果全社會都樹立這種精神，不同利益主體就更有可能通過協商、妥協的方式，通過和平、漸進的道路解決彼此的利益矛盾，法的公共性便可以完滿實現”。⑤
　　利益集團制度能夠有效地對脆弱的個體進行資源性整合，并由一些專業從事政治活動的人士表達其利益訴求。從規范的角度考察，如果給予各種社會群體表達利益的途徑，那么這些社會群體對由此形成的法律與政策將會充分認可，從而形成哈貝馬斯理論中的“自主立法”⑥。
　　利益集團制度的缺陷
　　當然利益集團制度本身也有缺陷，對其的批評并不少見。如“利益集團分為‘圈內’集團和‘圈外’集團。‘圈內’集團可以定期與政府磋商，并對政策的制定和實施發揮積極的作用；‘圈外集團通常被政府視為非法，它們為在政治事務中獲得立足之地而奮爭。人們的注意力越來越多地集中于那種使某些利益集團獲得‘公共地位’而另一些集團被排除在外的‘過濾’機制上，從而發現，利益集團已不再是將廣泛的不同意見吸引到民主進程之中的機制，那些享有特權的利益集團，正在行使著相對遠離民主監督的準公共權力。”⑦
　　部分利益集團有蛻變為既得利益集團的傾向。著名學者對利益集團的批判也不少見，如哈貝馬斯認為：“商議性立法模式和法規指導對行政活動的嚴格約束，既受到傾向于自成一體的科層機構的威脅，也在同樣程度上受到那些私人性社會權力之特權影響的威脅。但在美國，真正的問題被認為是……利益團體的影響，這些利益團體通過政府機構、以普遍利益為代價而追求其私人目標。”⑧自由主義大師哈耶克認為現代民主制度“在本世紀的發展過程中還生成出了一種由行會、工會和專業性組織構成的龐大且極其浪費的準政府機構；在很大程度上講，所有這些機構都旨在實現這樣一個目的，亦就是如何把政府所能給出的優惠待遇盡可能地搞到它們各自成員的腰包里。然而，它實際上只是為了回應（或者在一定程度上是為了在這個過程中免受損害）一個全能的多數政府不得不日益憑靠收買特定小群體的支持來維續其多數地位的趨勢才建立起來的。在這些情勢中，政治派系事實上已經蛻變成了有組織的利益群體之同盟，而這些同盟的行動則是由它們各自機制的內在邏輯所決定的，而不是由它們所認同的任何一般性原則或理想所決定的。”⑨
　　利益集團目前已經與政黨、政府共同成為美國政治的三大支柱，成為現實中美國政治運作不可或缺的部分。利益集團的運作如果出現偏差，將對整個美國社會或特定群體的利益會造成較大的危害。但遺憾的是，這種偏差已經屢屢出現。主要表現為以下幾點：
　　一是利益集團實際被少數核心人物控制。由于利益集團中的多數成員不可能參與對政府施加影響的活動，同時集團中的少數核心人物掌握著具有壓倒性優勢的各種社會資源，實際上往往只有少數核心人物能對政府施加影響，多數成員對少數核心成員的監督機制非常脆弱，此時少數核心人物的行為表面上是為維護本利益集團，實質上則是為了維護自身的利益。
　　二是弱勢利益集團被強勢利益集團壓制。不同利益集團間也存在這種巨大差異。如在美國，由于工會對雇傭工人有著巨大的影響力，對政客而言，工人意味著大量的選票，因此一些政客的立法與政策草案經常有意識地偏向本國雇傭工人，而這對外來移民則是重大打擊。
　　三是不同利益集團為了各自利益互相勾結。不同政黨為了使自己的提案能夠通過，尋求其他政黨的支持，通過互相支持提案，或者在自己的提案中附加有利于對方的內容，來使自己的提案在議會中易于通過，這種策略在西方政黨政治中很常見。只是在這里主體由政黨變成了利益集團，但是美國的法律對于政黨活動的規制比對利益集團活動的規制嚴格得多，而且美國兩大政黨之間基本是勢均力敵的，換成利益集團就不一樣了，因為有些利益集團根本沒有同其他利益集團結盟的條件，比如與經濟目的、政治目的利益集團相比，公益目的利益集團就缺乏吸引其他利益集團盟友的優勢。
　　（作者單位均為河北大學政法學院；本文系2011年保定市哲學社會科學規劃研究項目“借鑒商談理論完善民生保障”成果，項目編號：201103030）
　　注釋
　　①[美]詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯等：《民治政府—美國政府與政治》（第二十版），吳愛明，李亞梅等譯，北京：中國人民大學出版社，2007年，第145～146頁。
　　②同上，第147頁。
　　③[英]戴維·米勒、韋農·波格丹諾主編：《布萊克維爾政治學百科全書》，鄧正來等譯，北京：中國政法大學出版社，2002年，第385頁。
　　④[法]托克維爾：《論美國的民主》（上卷），董果良譯，北京：商務印書館，1988年，第213頁。
　　⑤劉國利，朱勇：“法的主體性與公共性的分立與契合—對構建法治社會和諧利益秩序的一點思考”，《法制與社會發展》，2006年第3期。
　　⑥關于“自主立法”理論，可參見哈貝馬斯著《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，童世俊譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2003年，第338頁。
　　⑦同上。
　　⑧[德]哈貝馬斯：《在事實與規范之間—關于法律和民主法治國的商談理論》。
　　⑨[英]弗里德利希·馮·哈耶克：《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來，張守東，李靜冰譯，北京：中國大百科全書出版社，2000年，第284～285